中国政府农业投资行为研究，本文主要内容关键词为：中国政府论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国政府财政农业投资概况及问题透视
近年来，从中央到地方，对农业的基础地位和农业在国民经济中的重要作用都有了进一步认识，相继出台了一系列支农、扶农的政策和措施，加大了农业投资力度，农业投资结构进一步改善，初步建立起推进农业产业化进程和提高农业综合生产能力的农业投入机制。1997年国家财政安排直接用于农业的支出达938亿元，比上年增长26.8%。1995 年以来，中央财政对财政支农周转金的使用进行了结构调整和使用方式的改革，集中了近8亿元的支农周转金， 支持各地和中央各部门农业产业化项目200多个。1995年化肥、矿山建设投资比1994增长34%，1996 年全国各级财政投入资金14.6亿元实施粮食自给工程，我国农业综合生产能力得到进一步加强，农村各产业在努力优化结构中也不断发展和提高。但是，长期以来国民经济建设资金中，农业投资与其他产业投资的差距不断拉大，我国国民收入的分配过于向工业倾斜，致使农业资金投入严重不足、农业基础脆弱、农业发展滞后。
（一）这些年来国家财政农业投资总量有所增长，但政府农业投资占财政支出相对比重却呈现一个明显下降、停滞、徘徊和缓慢回升的波动过程。“五五”期间国家财政对农业支出占同期财政支出比重的13.2%，“六五”期间下降为9.5%，其中1984年曾有较大幅度回升， 而1985年又迅速下降，“七五”期间下降为8.4%，1991年又升至9.1%，“八五”头四年平均为8.8%，比“七五”时期略有回升。 值得注意的是，“八五”以来虽然国家财力连续每年增长900～1000亿元，但是， 整个财政农业投资却呈下降趋势，原因是地方政府的支农行为与中央的宏观政策要求相去甚远，制约和影响了整个国家财政农业投资的稳定性。
（二）政府农业投资增长不够稳定，地方表现尤其明显。 1992 ～1995年财政支农支出表现了较高的增长速度，依次为11.01%、16.54%、26.07%、15.46%、，而财政总支出增长速度依次为15.1%、20.5%、24.8%、17.6%，在此期间国家财政支农支出年均递增率低于财政总支出的年均递增率（1994年略高）。地方政府的农业投资增长也更具波动性，1994年财政总支出增长速度为17.8%，财政支农支出增速仅为0.9%，财政支农两类支出反而出现负增长。1995年财政总支出增速为23%，财政支农支出增速也仅为6.9%，财政支农两类支出为8.1%，情况略有好转。
（三）农业固定资产投资总体比重略有下降，农业科研投入呈下滑态势。我国政府农业固定资产投资包括：农业基本建设预算内资金、农业发展基金和农业企业技术改造专项资金等三部分。“八五”期间这三部分投资合计为103.672亿元，占中央投资总量的0.91%， 投资量比“七五”期间增加50.34亿元，但占中央投资总量的比重却下降0.23 个百分点。其中：农业基本建设预算内基金投资为66.545亿元，占同口径中央投资总量的3.66%，分别比“七五”增加31.585亿元和1.41个百分点；农业发展基金为7.397亿元，比“七五”增加4.432亿元，占国家农业发展基金总量的8.91%，比“七五”减少1.34个百分点；技术改造投资规模合计29.73亿元，占中央投资总量的0.31%，比“七五”减少0.19个百分点。
从国家对农业的科研投入上看，我国农业科研投入占农业总产值的比重，1979年为0.3%，1980～1990年为0.27～0.17%，1991 年又进一步降至0.116%， 我国农业科研投资水平远低于发展中国家的平均投资水平，这是导致我国农业科技贡献率低下的深层原因。1996年我国农业科技推广费用为47亿元，比1995年有较大幅度增长。
（四）在农业基础建设投资状况上，中央财政与地方财政增长态势背道而驰。
据统计，“八五”以来中央预算内基建投资中农业所占比重逐年提高，1994年这一比重为15.5%，1995年提高到16.9%，1996年进一步提高到24.3%，1997年为26.4%，1998年将超过27%，这对强化农业基础，改善农业生产条件发挥了重要作用。而本应在农业投资中承担较大份额的地方政府，“八五”以来虽保持增长，比重却是下降的。据统计，全国各省区市预算内农业基建投资占预算内基建总投资比重，1990年为12.66%，1991、1992年均为10.57%，1993年为8.62%，1994年为7.17%，1995年为6.88%。其中有5个省区市下降幅度接近或超过10 个百分点。有的地方不仅自身财力的投入少，配套资金到位率低，而且上级拨付的专款和农副产品收购资金也被截留、挤占或挪用。
二、政府农业投资行为弱化的深层审视
政府农业投资行为弱化有着多方面的制约因素和深层次原因，但关键是政策性、体制性因素所致，同时与我国财政和经济改革中一些尚待解决的问题也有关系。
（一）从农业增长与工业增长、经济发展的关系角度的审视。按经济发展的一般规律，对农业投入的多少取决于经济发展水平的高低或工业化水平的高低。当一个国家处在经济发展的初期阶段，难以对农业进行大规模投入，只有当经济发展到一定的水平和进入一定的阶段后才能做得到。建国40多年来，我国一直在致力于推进国家的工业化和现代化，到目前为止，这个目标正处在攻坚和实质性推进阶段。故农业为工业化提供积累是必不可少的，而工业不可能对农业实行大规模的投入（“反哺”）。从1952年到1990年， 农业为我国工业化的快速推进提供了10000亿元以上的积累。近几年，农业通过工业产品价格“剪刀差”的形式对工业化的贡献额每年都在1000亿元以上，大于国家和工业部门对农业的支持额。在这种情况下，农业投入不足便是必然的了。
从具体情况分析，有两个至关重要的因素使农业包括农业投入处于极其不利的地位。一是整个国民经济特别是工业的过快增长（这种增长主要是靠投资推动的）。工业增长20%左右、国内生产总值增长12%左右，资源（包括资金）过度流向非农部门，这样在维持国民经济特别是工业高速增长的同时，只能迫使农业在狭缝中求发展。二是市场化进程的不平衡。从1992年国家明确提出建立社会主义市场经济体制以来，我国的市场化进程明显加快，绝大多数微观经济主体及其产品进入了市场，财政、货币、投资行为也显著地市场化。与此形成鲜明反差的是，粮食、棉花等关系国计民生和重要农产品的市场化程度有限，甚至完全排除在市场化进程之外，工农业产品之间的不等价交换十分严重，使本来就对资源吸引力弱的农业陷入更加困难的境地，谁也不愿意主动增加对农业的投入。
（二）从需求角度的审视。受现有价格结构和政府收入结构的制约，需求是限制农业投资数量即供给方面的关键因素。由于政府和农户投资的需求取决于不同的目标和限制因素，能够有效刺激农业投资需求的措施也不同，前者对农业的投资不与直接的经济报酬相联系，而后者（包括农村集体经济组织的投资）则直接取决于收益。
政府的投资取决于经济和非经济两方面的因素。农业领域投资，从政府职能出发应当集中于公共农业投资，包括大中型水利建设工程投入、基础性和应用性农业科研投入、农用工业发展及区域农业综合生产等。但在价格体系有利于工业制成品的条件下，任何政府的农业投资都会逐步减少，除非来自于非经济因素的需求强烈到足以抵销相对价格影响的程度。
在我国现阶段的经济生活中，政府是庞大的国有经济的所有者，不仅它的财产主要集中在非农产业，其预算收入也集中在非农产业。因此，出于扩大自身收入的需求，新增投资集中于非农产业是一种自然趋势。由于长期计划的影响，我国政府往往把自己看作一个经济主体，因而公共管理应当追求的目标有时被放在相对次要的地位。
（三）从投资主体角度的审视。农业投入不足的原因在于各投入主体的动力不足。从某种程度上说，农业投资是社会效益和经济效益的有机结合。政府作为农业基础性投入的主体，其行为动机应该是谋求客观及长远的经济效益与社会效益，保障满足人民生产需要及国民经济的协调发展。然而我国建国以来，政府对农业投入往往只注重短期经济效益和社会目标。由于农业的比较利益低，在短期内政府投资的经济效益与社会效益并非一致，如果政府在资金分配上只追求资金的营利性目标而忽视农业投资的公共性和长期性，政府对农业投资必定减少。中央政府因其所处的位置和承担的责任决定了他注意维护国民经济的整体效益，在农业基础十分薄弱的条件下，必须产生增加农业投资的动机。农业对地方财政收入的直接贡献相对较小，地方政府受利益最大化驱动，对农业这种长线、低效益产业的投资则缺乏动力，甚至常常出现把农业投资转移出去的现象。农业作为国民经济的基础产业，口头上讲的多，在高速工业化目标的驱动上，重视农业，增加农业投资，仅限于为高速工业化提供必需的服务和保障，因而，只有在农业生产衰退到涉及工业的发展和居民生活时，政府才被动地作出反应。而一旦农业生产得到恢复和发展，又削弱农业投资。这种由投入主体追求的高速工业化目标所造成的“工业偏好”、“城市偏好”必然造成政府农业投资动力不足，弱化农业投资的行为出现。
（四）从产业投资体制的审视。政府现行的产业投资体制是计划经济的产物，政府既承担着国民经济的管理职责，又代表国家承担对各个产业经营性投资的职责，只要政府对各个产业的经营性投资职责不变，其增加农业投资的行为就会弱化。可见，阻碍政府增加农业投资的根本原因是政府现行的产业投资体制，具体表现在：
1.政府可增加农业投资的财力受到政府现行的产业投资体制的制约。政府可增加农业投资的财力主要受两大因素的影响和制约。一是受国民经济发展水平的制约（前已述及，此不赘言）；二是受政府产业投资体制的影响和制约，一方面，我国政府对国民经济的各个产业都承担着经营性投资职责，财力分散，另一方面，在非农业产权还不明确的情况下，各个产业为了自身的发展，无不以各种理由竞相争夺政府的这一最优惠的投资，从而挤占政府可增加的农业投资。
2.政府增加农业投资的法制监督受到政府现行的产业投资体制的制约。法制监督是对政府增加农业投资强有力的监督，很有必要。然而，政府增加农业投资规模的法律规定和执行是以政府的产业投资职责为依据，以政府可增加农业投资的财力为基础的。如果按照政府现行的产业投资体制来制定农业投资法，其农业投资规模的法律规定难以有实质性的扩大，对政府增加农业投资没有多大意义。如果脱离政府现行的产业投资体制规定政府的农业投资规模，可能会因政府没有可增加农业投资的财力遭到政府和其职能部分的抵制，或者在执行中变形走样。据报道，我国自1989年起就开始制定农业投资法，直到现在仍无实质性的进展，基本原因是政府的产业投资体制尚未确定，故盲目制定投资法没有意义。
（五）从政府职能角度的审视。改革以来，我国财政统收的局面被打破，但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任没有进行相应的调整，在相当程度上沿袭了与计划经济体制相适应的供给制分配方式，这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化整个国家的财政支出结构。就当前财政的资金分配而言，包揽过多和财政支出范围过宽严重影响了对农业的投入。①财政仍然承担着国有企业的巨额亏损补贴。②改革以来国民收入分配格局发生了重大变化，但过去传统体制下形成的与低收入相适应的居民社会福利制度并未进行相应的调整，对城市居民的生老病死、衣食住行，均或明或暗进行补贴，这不仅扩大了城乡差别，而且加重了地方财政的负担。③政府财政的经济建设投资存在着支出范围宽、撒“胡椒面”、重点不明确的弊端，政府需重点扶持和发展基础设施和重要的基础产业却得不到有效的资金保障。这种财政供给制分配方式，不仅增加了政府负担，也是当前我国政府尤其是地方政府农业投资下降的重要体制性原因。
三、规范和强化我国政府农业投资行为的策略选择
（一）转变农业投资观念，明确农业投资的适宜点。伴随政府职能转变，政府部门要根本转变思想观念，即要从“口号农业、口头农业、口粮农业”的观念真正转变到“商品农业、市场农业”、“把农业放在整个经济工作首位”的观念上来，从注重产品数量增长的观念真正转变到注重质量和效益的观念上来；从维持简单再生产的投入观念真正转变到内涵扩大的观念上来。增加农业投入，必须与建立社会主义市场经济体制的要求相适应，与加速农业现代化相协调，通过观念的转变，使农业的资金投入步入稳定、有序、健康发展的轨道。从长期发展战略来看，我国现阶段宏观经济政策的根本目标仍是加快工业化进程和提高经济发展水平，因此，要有效持续增加农业投资，必须找到一个从长远看既不影响工业化进程，又有使农业的基础地位不断得到巩固的结合点。
（二）合理界定政府农业投资的职责和范围，防止农业资金非农化。由于农业的分散性、区域性特征较明显，应明确中央与地方的支农职责。根据政府承担的农业生产建设与事业发展项目的受益范围大小、外部效果的有无来划分各级财政支农支出范围，充分体现谁受益谁负担的原则。大体应是：中央应主要从事跨经济协作区的水利投资、全国性农产品商品储备基地、交通运输的现代化、全国性农产品交易中心的建设以及全国农业投资规划协调和管理、设定农产品交易的法规等，地方应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益、生态效益较显著的投资及管理。就保护领域而言，中央政府要实行产业定位定向保护和劳动力定位定向保护，产业保护和就业保护相结合，并防止各级财政支农周转金及农业政策性信贷资金的“农转非”现象发生。
（三）深化改革产业投资体制，创造适宜的政策环境。如果宏观上的深层制度关系和结构依然存在，政府利农政策的实施就有可能引起追加更多的配套政策，以平衡各方面的利益关系，从而加大政策实施成本，影响政策的有效执行。社会主义市场经济体制的资金配置原则要求政府的农业投资不再对各个产业普遍承担经营性职责，而是承担调控性职责。应按这一原则科学合理地深化我国产业投资体制改革，保证国民经济各个产业的协调发展。这样，政府对各个产业的投资职责，按重轻顺序排列应为：农业——基础工业——其他二、三产业，为增强政府农业投资的动机和有效增加政府可用于农业的财力提供了有效保证。在政策上，也要合理改变“工业偏向”，通盘考虑多元化主体的利益，制定适宜性、连续性和可操作性强的利农投资政策，逐步改善长期向工业倾斜的国民收入分配格局，逐步偿还对农业投资的欠帐。此外，中央政府应加强宏观调控管理能力，有效控制税收来源，保证财政收入的增长，并努力消除政策执行的偏差，提高政策实施效果。
（四）建立和完善农业投资法律监督制度。（1 ）要依据宪法强化各级人民代表大会对政府的农业投资监督检查。各级人民代表大会的财经委员会或财经小组不仅要在大会期间认真审查政府的预、决算报告中农业的投资比重，而且要在会前会后监督检查预、决算报告的实际落实情况，保证报告与实际投资的一致。（2）要加强社会监督， 各级要建立专门监督检查政府农业投资的组织。该组织可由各级人大的财经委员会或财经小组部分成员牵头，广泛吸收农民代表、政协委员、各专业（新闻、法律、经济学）工作者的代表参加，赋予这个组织相应的监督检查权力，督促政府的农业投资如实如期到位。（3 ）随着政府新的产业投资体制的建立和完善，尽快建立和完善农业投资法，以强有力的法律手段完善对国家农业投资的监督。国家应根据农业长期不变的市场筹资功能弱、对国民经济和社会纯贡献种类多的特性，制定长期农业投资法，对政府作出长期的农业投资规模规定。根据农业在国民经济中的现实实力强弱，国家还可以制定短期农业投资法，结合农业的需要和国家的财力可能，作出政府的短期农业投资规模规定。与此同时，国家还要相应加大农业投资法的执法力度，保证国家的农业投资真正落实。
（五）重塑农业投资良性循环机制，科学合理运用农业投入资金，使有限的政府投入发挥最大的作用。基本思路是适当强化的财政机制和有保障的信贷机制的灵活搭配，通过资金运行机制的制度创新和政府投资政策工具的合理运用实现前瞻性积极调整，并建立财政支农资金运行监管机制，满足农业中长期发展对资金的需求，避免财政投资增长滞后和份额不合理导致农业资金供需缺口的扩大所产生的长期冲击及资金利用低效率两种偏差。
具体对策措施至少应包括以下几个方面：第一，发挥财政资金导向作用，引导集体、农户及非农产业等方面增加农业投入。①通过财政贴息政策，吸引大量信贷资金用于农业，发挥财政调控金融资金、个人资金的职能，使三者有机结合，形成农业投资的巨大凝合力。②通过项目资金配套政策，调动农村集体和农户投入的积极性。③通过财政补贴政策，促进农户对农业基础建设、先进农业设备的投入。第二，支持农业产业化，拓展农业延伸领域，使农业产品在农业领域内反复增值，推动各地的主导产业良性发展，大幅提高农业经营者的经济效益，增强农民投入农业的能力，并积极创造条件，引导大中型工商业、外商进入农业领域，投资农业，进而增宽农业筹资渠道。第三，加大农业科研、技术推广、科技服务网络的投入，帮助农户科学种田，为农民提供新品种、新项目、新技术、新型农药，用科技提高农副产品的质量、产量和价格，提高农民的收入水平，激发农民投资热情。第四，借助经济杠杆改善保护农户投资的经济环境，促使农户投入稳定增长。第五，盘活财政信用资金，扩大财政支农投资规模，这方面的重点是建立和完善乡镇级支农周转基金管理制度，增强乡镇财政的实力，并通过支农资金的上级投入下级配套，诱发财政支农支出的上下联动效应。第六，要支持农村金融体系的发展和完善。此外，应制订省市区农业综合经济状况（含投入、产出、农民收入、农业科研等）的考核标准，列入各级政府领导政绩考核内容，并适当增加其份重。WW宁晓青
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