中国农地产权制度改革的理论探讨，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,产权制度论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1
文献标识码：A
文章编号：1000-5242(2001)01-0087-04
从1949年至1979年，我国农地产权制度经历了两次改革。第一次是将地主土地所有制变为农民土地所有制，实行了农地的私有私营；第二次是将土地的农民私有制变为农民集体所有制。从80年代初期开始到90年代，我国农地产权制度又完成了第三次变革，但是，与以往的农地产权制度变革不同，这次变革没有触动或没有根本性地触动农地的集体所有制性质，它只是在所有制允许的框架内进行的土地使用制度的改革。
第三次农地产权制度改革是我国农地产权变迁史上的一个重大事件，它不仅直接推动了80年代以来我国农业经济的快速发展，同时又是农地产权制度再次创新的制度基础。
一、第三次农地产权制度改革：绩效与缺陷
发端于80年代初期的中国农地产权制度改革，主要采用了家庭承包责任制的形式。其基本做法是：农村集体经济组织或村委会等作为农村集体土地的发包方，按该经济组织的人口、劳力，或人口和劳力的一定比例将集体土地授予村民经营。
中国农村实行家庭承包制的农地产权制度改革，在改革的初期取得了十分显著的制度创新绩效。由于农民与集体之间土地经济关系的变革，极大地激发了农民的生产劳动的积极性和创造力，为农民发挥各自特长提供了良好的制度空间，这些都有力地支撑了我国80年代以来农村经济的高速发展。
80年代初期我国农业经济的高速增长势头并未保持下去，从1985年开始，农业经济增长开始放慢。一般认为，造成农业经济增长速度放慢的原因有：耕地面积锐减、农业投资水平下降、农业机械化和良种化等农业技术提高缓慢、土地过度使用造成地力下降等。但是，这些只是一些表层原因，而深层次的原因既有过度均分土地导致地块零碎，不利于农业规模经营以及投资报酬递减等农业技术经济规律的作用，又有农民负担过重、农产品价格过低而投入品价格过高导致农地经营净收益过低的政策因素的干扰，（注：这种现象的实质是对农民集体土地所有权的侵蚀。）也有农地产权界定不清、监督和激励机制缺乏等农地产权安排的缺陷等制度因素的影响。家庭承包制的制度缺陷主要有：第一，过分强调土地的平均主义分配以及土地使用权流动的诸多限制，使得农业规模经营的资源条件丧失。第二，集体土地所有权代表的利益主体地位没有确立，因而也就无法收取客观存在的农业绝对地租和级差地租Ⅰ。这不仅导致土地所有者权益在经济上没有实现，而且也造成了地权分配的事实上的不平等。（注：此处的地权分配的不平等，不仅指由于忽略了土地质地差异而导致土地使用权分配的不平等，而且还有由于土地质地差异造成的土地使用收益差异，进而导致土地收益权分配的不平等。）另一方面，农民无风险、无直接经济代价取得有期限的土地使用权、集体土地所有者无法对土地使用者的生产投入和土地保护实施激励和监督；再加上土地使用期短、土地调整频繁和土地投资规模不经济等因素的联合作用，使得土地的有效利用缺乏制度保证，造成了农地的粗放经营和掠夺性利用并存的后果。第三，家庭承包制导致农业技术变迁路径扭曲。农业经济的发展趋向于适度规模经营，这种经营以大规模农业技术的广泛应用、农业生产的专业化和农业地域分工为特征。然而，我国目前的农地家庭承包责任制以及制度变迁的停滞造成了小农家庭式经营方式的广泛的、长期的存在，这种状况是对现代农业技术变迁和农业生产发展的世界性趋势的反动。农地产权制度变革势在必行。第四，农地集体所有制权能的残缺性，即目前我国农民集体土地所有权不是完善意义上的土地所有权，因为存在着外部力量对农民土地所有权的种种侵蚀现象（对此，后文将作进一步讨论）。这是我国第三次农地制度改革没有解决的，也是最主要的一个制度缺陷。
二、农地产权制度的创新：两种理论思路
针对目前我国农地家庭承包责任制存在的制度缺陷，经济学者纷纷提出自己的观点，阐述农地产权制度改革的思路。这些理论思路大体上可分作两大类：一类主张实行农地所有制变革；另一类则主张在原有的所有制框架内进行使用制度的改革与完善。因后者符合国家当前农地产权制度改革采取“渐进模式”的政策取向，因而是主流的观点和主张，实践部门采用的也正是这种思路。
（一）农地所有制改革论
此论又有两种方向完全相反和一种折中的观点：一种主张实行彻底的农地私有制改革，实现农地产权的私有化。持此观点的人认为，目前我国农地家庭承包经营制，实现了土地所有权和土地使用权的分离，但土地使用权期限短、流动性差，这样既不利于农民作大规模的、长期的投资，也不利于土地的保护。如果实行土地私有制，则可以极大地调动农民的积极性，克服土地利用短期化行为。第二种观点主张实行农地所有权国有化改革。该观点指出，我国农地产权制度改革的政策取向，从短期来看应当坚持集体土地所有制，继续完善农地使用制；从长期来看应当创造条件，逐步实行农地国有制改革。第三种观点是将目前的农地分作两类，一类是作为口粮田的私田；另一类是作为责任田的集体田，即公田，此种观点认为，这种产权制度既有利于调动农民土地投资的积极性和促进土地的规模经营，而又无害于土地的公有制。
（二）农地使用制度改革论
持此观点的人很多，但都有一个基本前提，即不主张进行土地所有制层次上的变革。例如，有人提出，社会主义土地公有制不能突破，即必须维护社会主义土地公有制；有人认为农地私有制和土地国有制只能导致人们产生诸如“不顾资源约束的规模经济幻觉”和“私人家庭农场制度的小农经济神话”之类的不切实际的臆念空想；而对人民大众创新的集“制度遗产与现实条件于一体、适应我国当前农业生产特性和农村制度环境的农地制度形式——双层经营”表示认可；还有人主张“就多数地方而言……以租赁制完善承包制可能是一种现实的和明智的选择”，这种观点实际上也是不主张土地所有权改革而倾向于继续改革和完善土地使用制。
三、优先进行农地所有制的改革与完善：本文的观点
本文认为欲找到中国农地产权制度创新的合理路径必须事先作好两件工作：一件是从理论上弄清农地资源配置效率与土地产权制度安排之间究竟是怎样的一种关系。另一件是从实践中弄清目前阻碍我国农业和农村经济发展的是农地产权制度的哪个或哪些层面上的问题，是土地所有制还是土地使用制？或者二者均出了问题？
（一）农地配置效率与土地产权制度的关联性
不可否认，经济制度是影响资源配置效率的一个重要的因素。但本文认为，作为一种经济制度，土地资源的配置效率与土地所有制之间没有必然的依存关系，而与土地的使用权的制度安排关系密切。
1.土地资源配置效率与土地所有制的无关性。从理论上看，土地投入到经济领域并不要求必然发生土地所有权转移，因为人们利用土地实际上是利用土地的使用权而非土地所有权。无论何种土地所有制形式，土地所有权与使用权的分离在理论上并无实质性差异，只要土地使用权流动没有制度障碍，土地资源的配置效率就由土地市场的有效性决定。因而土地所有制差异并不必然成为土地资源配置效率差异的制度根源。从实践中看，亦可得到土地所有制与土地资源配置效率无关性的结论。在同一种土地所有制下，土地资源的配置效率在不同阶段可能不同。比如中国的土地国有制，随着土地使用制度的变迁，土地资源的配置效率得到了大幅度的提高。在相同的土地所有制下，也同样存在着土地利用有效和无效两种情形。因此，土地所有制形式与土地利用效率之间并无必然的正向或反向的关联性。
2.土地使用制与土地经济效率的相关性。在土地私有制下，人们为了取得土地的使用权，虽然可以通过购买土地所有权的办法来实现，但是，土地所有权和使用权的分离（简称“两权分离”）从而土地使用权作为独立的交易对象则是更为常见的制度安排。在土地公有制下，土地的所有者与其利用者并不经常一致，而土地公有制又为土地所有权的流转设置了不可逾越的制度障碍。这种土地制度安排就成了土地使用权与土地所有权分离的又一个直接的制度诱因。因此，考察土地使用制与土地资源配置效率的关系不必受土地所有制形式的约束。一般认为，土地使用制是影响土地资源配置效率的关键因素。在“两权分离”的制度安排下，土地使用权可以作为一种经济要素进入市场参与交易，受竞争机制的作用使之流入到出价最高的使用者手中，在经济理性原则的指导下，该使用者会尽力将其配置于最有利的用途上。不过，现实中土地资源配置的有效性不仅受到土地市场自身特点的影响，而且还会受到政府对土地使用权交易管理法规、土地税收、土地利用规制等因素的影响。只有政府关于土地使用权配置的一系列制度安排得当，土地资源的配置才可能有效。合理的土地产权制度安排至少应做到以下两点：第一，科学界定、有效保护土地所有者和使用者的土地产权内容和产权边界，以有效避免土地交易和利用中的外部性对土地资源配置效率的干扰。第二，在土地所有者和使用者之间建立起一种有效的激励和约束机制。
（二）目前农地产权制度的主要缺陷
目前阻碍农业和农村经济发展的制度因素既有土地所有制方面的又有土地使用制方面的，而农地使用制中存在的问题都直接或间接地来源于农地所有制的缺陷。
农地所有制缺陷集中地表现为农地所有权的不完善性。前文指出，土地资源的配置效率与土地所有制没有必然的依存关系，但不要忽略一个重要前提，即土地所有权必须完善、产权边界必须清楚、政府对所有权的保护必须有效，否则土地产权权益的实现将会受到阻碍，土地资源的配置将处于无效状态。土地所有权的完善性是土地资源得以有效配置的必要条件。与国有土地所有权比较起来，我国目前的集体土地所有权是很不完善的。首先，农民集体并未成为真正的集体土地所有者。因为政府每年以强调性农产品收购手段不仅限定了集体土地的利用方向和利用方式，而且还用低价收购手段强行征收了大量的隐性土地租税；在集体土地利用收益中，又有很大一部分支付了集体提留和各种不合理的摊派。所以，从土地的实际收益权上看，政府是比农民集体更大的土地所有者。第二，农地可由国家依法征用为城市国有土地，但这种土地所有权交易的买方由国家垄断，农民集体没有讨价还价能力，更无拒绝国家征用的能力。因此，农地所有权的主体地位相对于市地所有者而言处于弱势，是一种不完备的或称作“有限的土地所有权”。第三，国有土地所有者行使土地产权是独立的；集体土地所有者行使土地产权时，必须受国家的政策和法规的限制。农地所有权的残缺性不仅直接阻碍了农地收益权，即土地所有权在经济上的实现，而且也严重地干扰了土地使用权的合理流动与有效配置。
（三）农地产权制度创新的基本思路
我们既不否定目前一些地区在现有的集体所有制框架内探索农地使用权实现形式所作的努力，也不否定一些学者提出的目前应当着重改革与完善农地使用制的理论思路。但欲从根本上解决农地产权制度的弊端，必须从改革与完善现有的农地所有制入手，在此基础上继续探索土地使用制改革的合理路径。
理论界曾经设想农地所有制改革的两个取向：一是农地私有化，一是农地的国有化。这两种设想都是基于这样的假设：土地所有制是决定土地利用效率的主导因素，并且目前的农地集体所有制是阻碍农业经济发展的制度根源。理论分析已经得出了土地所有制与农地资源配置的无关性的结论；实证材料则说明了我国农地集体所有制性质的虚假性，由此我们有理由认为农地产权制度改革的重点在于改革与完善现有农地所有制，使其向真正的集体土地所有制回归。国家应当通过立法的形式确认并强化农地所有者的主体地位，完善所有者权益，极力消除政府部门的不当行政行为，特别是大量的收费行为对集体土地所有权的侵蚀，使农地所有制成为真正意义上的，也是法律赋予的集体所有制。在此基础上，继续探索农地所有权的多种有效实现形式，即进行土地使用制度改革。按照这种思路进行农地产权制度改革，可能会有人要问：这是否会削弱国家对土地的管理呢？事实上，真正侵蚀农地所有权的主要是县级以下的基层政府不当的行政的和非行政的行为，而中央政府的农村政策无论是极力主张“切实减轻农民负担、提高农民土地利用收益”，还是“延长农地承包期限、稳定农地承包关系，以提高农民投资的积极性”，均是有利于改善农地产权关系的政策措施，尽管其力度还很不够。如果农地所有制回归为真正的集体所有制，那么政府，特别是地方政府调控农地利用，完成中央政府赋予的管理任务等社区性职能的方式应当作较大的转变。例如，为完成社区性管理任务所需的经费的筹措主要应通过农业税收的方式而不是采用摊派方式来完成；土地利用方向、方式和程度的调节，主要应通过农产品市场价格机制，国家农业发展政策、土地税收以及土地产权交易的法规等经济法律手段而不是通过强制性的合同订购、种植任务硬性分配等行政手段来实现；国家征用非公用事业用途的农地应当尽可能采用招标、拍卖、谈判等市场性方式来完成，以赋予农地所有者独立的、完善的所有者主体地位，尽力减少政府对农地所有权的侵蚀。这是搞好农地使用制改革的必要条件。
收稿日期：2000-09-10
标签：产权制度改革论文; 土地使用权论文; 所有制论文; 土地所有制论文; 中国土地制度论文; 配置效率论文; 农村土地所有权论文; 集体所有制论文; 中国资源论文; 制度理论论文; 农民论文; 国有土地使用证论文;