利益集团政治与美国对华政策，本文主要内容关键词为：美国论文,利益集团论文,政治论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
利益集团的大量存在和活动是美国多元化的一个重要标志。长久以来，利益集团在国内政策上争夺激烈，影响突出，而在对外政策上的活动和影响则相对有限。但是自越战特别是冷战结束以来，利益集团在美国对外政策方面的活动和影响在不断加大。近年来中美关系波折不断，在美国对华政策的背后都不难发现利益集团活动和影响的影子。本文试图从美国对华政策的视角来探讨一下有关利益集团在对华关系上的活动、力量的变化及其对美国对华政策的影响，进而就其对美国对外政策的作用加以评估。
利益集团在对华政策上日趋活跃的原因
要清楚地理解近年来利益集团对美国对华政策的介入，就必须将冷战结束对美国国内政治和决策机制的影响考虑进去。冷战时期，美国国内支持行政当局推行更为现实主义的地缘政治政策，而对于人权和贸易冲突则低调处理。行政当局也以维护国家安全利益为由，牢牢把握对外政策的主导权，对外决策相对集中在一个较小的圈子里。而行政机构的架构是一种等级阶梯式的体系，一旦决策得到内阁级别的支持，就几乎没有可以更动的可能性。同时除了总统由选民选举之外，行政当局其他政府官员都是任命或雇用的专业人员，所以对于选民和利益集团压力而言并不像国会那样敏感，从而能够从长远和比较现实的考虑来制定对外政策。与此相应，利益集团介入对外政策制订的机会就少，影响力也小。
这种局面伴随着冷战的结束发生了深刻的变化。后冷战时期，美国同其他国家的关系更加趋于灵活，不像过去那样被安全战略利益所左右。国会、利益集团也不再像过去那样对行政当局的决策很少提出异议，而是各种利益群体都试图对美国对外政策施加影响，行政当局已经难以像过去那样主导对外政策， 国会在对外决策方面日趋活跃。 参众两院有535名议员，权力架构非常分散。由于议员是选举出来的， 对于选民的压力十分敏感。所有这些，使得外在影响的切入点大为增多，也就给利益集团施加影响提供了更多的机会。这就是近年来利益集团不断介入美国对华政策并且影响明显上升的根本原因。
后冷战时期，美国对外关系日程也发生了巨大的变化。尽管安全利益依旧是一个重要的因素，但是经济利益、民主和人权在美国对外政策的日程上被摆到了更为重要的位置。由于全球化进程的加速发展，经贸往来、非法移民、毒品走私和环境保护等问题在国家关系中占据着越来越重要的位置。许多问题直接影响到国内一些人或集团的利益，由此使得国内政策和国际政策之间的界限变得越来越模糊。与安全问题相比，利益集团在这些问题上具有更大的发言权。国家间关系中“低政治”的日趋重要性使得有关利益集团的影响力也随之上升。
具体到对华关系上，利益集团活动日益频繁的主要原因还有：
其一，伴随着冷战的结束，两党一致的对外政策共识已经不复存在，美国国内在对外政策的目标和手段上出现分歧，体现在美国对华政策上就是缺乏明确的方向。尽管克林顿政府推行对华“建设性交往政策”，但是在国内仍然存在争议，各方对于未来中国的发展没有确定感。由此，决策者主导对华决策的决心和能力就受到很大牵制。各种利益集团都纷纷试图通过不同途径对美国对华政策施加影响。
其二，经过七八十年代以来的发展，中美两国关系日趋密切。随着两国接触领域的增多，摩擦也在加大，贸易逆差、市场准入、知识产权和环境保护等问题日趋突出。随着双边关系全面而深入的发展，涉及的群体利益越来越多，由此介入的利益集团也不断增加。
其三，中国的特殊性使得美国国内一些利益集团力图利用对华关系问题来实现各自的目标。中国是惟一现存的社会主义大国，它的崛起日益引人关注，而近年来中国在美国民众心目中的形象不佳，所以一些利益集团利用中国问题来做文章。一向反共的劳工组织竭力将矛头指向中国，对政府施加压力，要求采取贸易保护主义政策。人权组织也将主要矛头对准了中国，以争取更多的支持者，拓展自身的影响。美国国内反对堕胎的极右势力将国内政治斗争延伸到对华政策上来，攻击中国的计划生育政策。那些热衷于防止武器扩散的利益集团也将矛头指向了中国，以此来呼吁人们对军控的注意。这些利益集团的活动使得许多国会议员“加大了将其有关中国的投票与热门问题相连的趋势”（注：李侃如：《美中关系中的国内因素》，见赵宝煦主编：《跨世纪的中美关系》，东方出版社1999年3月第一版，第361页。）。
正是在这种情况下，对华关系成为利益集团争夺的角力场，它们之间的拉锯战直接影响了美国对华政策的制定，其中最为典型的就是利益集团在中国最惠国待遇问题和台湾问题的介入上。
利益集团在中国最惠国待遇问题上的争夺
90年代以来，美国对华政策中的一个核心问题就是对华最惠国待遇问题。这一问题直接涉及到中美关系发展的基础，而各利益集团主要是以此作为切入点，展开了大规模的游说活动，积极介入对华关系的讨论。
由于最惠国待遇问题属于一种处于国内和国际事务之间的中介事务（intermestic affair），涉及的利益也十分复杂，所以有众多利益集团卷入这场斗争。以美国工商业、进出口业、农业和零售业为主体的支持给予中国最惠国待遇的利益集团和以人权、劳工和极右宗教组织为主体的反对派阵营围绕这一问题进行了激烈的争夺，并对这一斗争的进程产生了影响。
下面是介入中国最惠国待遇斗争的主要利益集团（注：资料来源：历年《国会记录》和有关国会听证会记录。）。
支持给予中国最惠国待遇的利益集团：全国对外贸易委员会、美国贸易紧急委员会、电子工业协会、美国商会、美国进出口商协会、全国制造商协会、美中全国贸易委员会、美国商会、香港美国商会、北京美国商会、支持美中贸易商业联盟、美国国际商务委员会、北美谷物出口协会、全美小麦种植者协会、全美服饰纺织品协会、航空工业协会、美国纺织品和服饰进口商协会、美国玩具制造商协会、美国鞋类批发商和零售商协会、波音公司、麦道公司、国际商用机器公司、美国电报电话公司、摩托罗拉公司。
反对无条件给予中国最惠国待遇的利益集团：劳联一产联、美国纺织品制造商协会、硅谷支持中国民主组织、国际支持西藏运动、人权观察（亚洲观察）、国际大赦、支持人权律师委员会、自由之家、美国商业与产业协会、劳改研究基金会、家庭研究所、基督教联盟（注：基督教联盟在1997年反对给予中国最惠国待遇，到了1998年由于内部出现分歧，所以没有明确表明立场。）、全美中国学生学者自治联合会、中国信息中心、美国天主教协会、犹太教和基督教价值中心。
关于中国最惠国待遇的讨论大致经历了三个阶段：布什政府时期，最惠国待遇问题出现，并很快在1991年和1992年达到高潮。1993年克林顿执政伊始将此问题同人权挂钩到 1994 年脱钩是这一斗争的转折点。1995年之后，这一斗争已经成为国会的一种例行审议，其重要性大为下降（注：有关详细的论述参见袁征博士论文《美国国会、对华最惠国待遇问题与中美关系》。）。除了国内外变化的政治形势外，这一斗争烈度的不断下降是同利益集团力量的消长紧密相关的。
1989年后的一段时间，部分中国留美学生和人权组织相当活跃，在对华政策问题上成为不容忽视的力量。中国留美部分学生是利益集团中一支比较特殊的力量。尽管他们的动机是比较复杂的，但实际上同国会中的对华反对派如佩罗西、米歇尔以及赫尔姆斯结成了临时的统一阵线（注：关于中国留学生卷入最惠国待遇斗争的详细描述参见James Mann,About Face,A History Of America's Curious Relationship With China,From Nixon To Clinton,New York:Alfred A.Knopf,1999.）。不过，在经历布什政府时期的斗争之后，除了少数的活跃分子之外，大多数人已经转而支持无条件给予中国最惠国待遇。劳工、人权以及宗教组织逐渐地成为反对派的主要力量。
支持给予中国最惠国待遇的利益集团的力量有一个壮大的过程。布什政府时期，美国商界在对华问题上的声音是微弱的，主要原因有：
首先，对中国未来的形势判断并不乐观。1989年后，由于经济紧缩，中国经济处于相对缓慢增长的状态，贸易和投资环境都受到了质疑，更为重要的是对中国政治的发展方向很难做出明确的判断；另外，西方国家的对华制裁影响和阻碍了美国商界的对华贸易和投资。所有这些必然影响到外商的信心。
其次，国内氛围使得工商界在对华问题上保持低调。美国国内包括在国会内部都有人指责商界只关心利润，不关注中国人权，违背了美国所崇尚的价值观；而一段时间内中国在美国的形象不佳，所以许多公司和机构都保持一种低姿态。
第三，美国商界知道布什总统会牢牢控制对华政策的基本方向，不会在对华最惠国待遇问题上向国内的压力让步。
基于以上原因，布什政府时期，只有玩具制造商、全美小麦种植者协会等出面向国会陈述和游说给予中国最惠国待遇的重要性，但是在第一轮斗争中却鲜见各主要大公司。
随着中国经济再次进入高速增长时期，美国商业界对中国市场的重要性有了进一步的认识，其游说活动进入了一个新的阶段，无论是在游说的规模、力度和影响力上都有质的变化。在一定程度上，推动1994年克林顿政府做出“脱钩”决定的一个重要因素就是商业利益集团的巨大压力。
与反对阵营相比，商业利益集团的优势在于其巨大的经济资源。其所拥有的充足资金使得其能够通过多种途径有效地对国会议员进行游说。不仅如此，工商阶层发展的好坏直接关系到美国经济和就业的状况，所以在美国政治生活中占据着重要位置。除此之外，克林顿政府将经济放在其对外政策三大支柱的首位，经济利益的维护在其对外政策中占据了极为重要的地位，所以工商界就相对占据了上风。
工商利益集团也能够在行动上协调一致。无论是在贸易和财政问题上，还是在中国最惠国待遇问题上，它们都结成了统一战线，有着很好的游说技巧和协调机制。这些商业团体都在支持对华贸易同盟的旗帜下进行有效的协调，进行上下并进的游说活动，从而收到很好的效果。支持美中商业联盟由75个商业团体组成，成为支持阵营的核心力量。
反对阵营的组合就复杂得多，其中有人权、宗教、劳工、支持西藏独立等组织，实际上是一个松散的联盟，各自的出发点和意识形态都有很大不同。它们出于不同的原因在对华问题上结成临时阵线，寻求的目标和强调的重点各不相同。宗教组织强调宗教信仰问题；支持西藏的组织强调西藏问题；劳工组织则关注劳改产品问题和美国的贸易赤字问题等等。在人权组织内部，各个组织的侧重点也不同。不仅如此，在是取消中国最惠国待遇还是附加条件的问题上，它们之间也有分歧。比如“人权观察”要求附加条件，而劳工组织则主张取消。在极右势力内部，右派的一些智囊团如美国企业研究所和传统基金会并不支持推行与中国对抗的政策，但是以家庭研究所为首的极右派则积极反对给予中国最惠国待遇。甚至在极右宗教组织内部也出现了分歧。1997年以家庭研究委员会为核心的极右宗教组织极力反对给予中国最惠国待遇，但是到了1998年，一些极右宗教组织转而采取支持的立场，认为只有通过交流才能更好地促进中国的宗教自由发展。著名的宗教人士罗伯逊（Marion G.Robertson）公开反对孤立中国， 而且他所建立的基督教联盟由于内部出现分歧而宣布采取中立态度。此外，11个宗教组织组成了在华基督教牧师同盟， 并利用公共关系公司进行游说（注： Julie
Kosterlitz,"From The K Street Corridor," The National Journal, July18,1998,p.1693.）。可以看出， 这些利益集团是出于不同的考虑而结成了暂时的联盟，它们之间的合作是有限的。
劳工组织是反对阵营中的一支重要力量，但是其影响力在下降。一方面，劳工组织的主力军是蓝领阶层，其规模伴随着“夕阳工业”的衰落和制造业生产的海外转移而在不断缩小，有组织的劳工比例在逐渐下降。另一方面，里根和布什时期对工会的压制使得劳工组织的规模和影响力进一步减弱。
不过，反对派阵营还是有自身的优势。首先，它们在美国国内具有道德上的优势。其次，近年来中国在美国国内的形象不佳，这使人权组织的活动有了一个广阔的大背景，影响力也就相对增强。通常来说，公众舆论在相当大程度上是被利益集团所导向的，但是公众舆论又为利益集团的活动创造了必要的空间。近年来美国国内对华的消极氛围为反对派阵营的游说活动创造了必要的条件。
台湾对美游说活动及其成功原因
台湾问题是中美关系中一个极为敏感的核心问题。鉴于美国对华政策直接关系到台湾的生死存亡，所以长期以来台湾当局展开了多种途径的游说活动，对中美关系的发展造成了重大冲击。
近年来，台独势力日益猖獗。随着台湾经济实力的上升，其“民主化”在国际上特别是在西方国家赢得了同情和赞赏，使得台湾当局“拓展国际空间”和“重返国际社会”的努力有了更大的资本。鉴于国际形势的巨变和美国在对华政策上的摇摆，台湾当局抓住时机，与在美的台独势力彼此呼应，加大了对美游说的力度。
台湾在美国的游说力量主要由以下机构和团体所组成：
1.台湾在华盛顿设立的“台北经济和文化代表处”和在美国各地开设的13个办事处。台湾当局在美设立的办事机构实际上既是游说活动的直接参与者，同时也是其在美进行游说活动的主要协调者。
2.台湾不惜花费大量金钱雇用的代理机构或个人。1991年仅仅在美国司法部正式登记、为台湾游说的公关公司就有51 家， 代理费用达到500多万美元。1994年，台湾研究院与卡西迪公司签订了为期3年、高达450万美元的合同，由该公司为台湾向美国国会进行游说活动。 该公司同民主党有着密切的关系，在克林顿政府决定是否给予李登辉签证的关键时刻，正是通过其游说赢得了克林顿国内政治顾问的支持，从而在一定程度上抵消了国务院的反对力量（注：James Mann,op.cit,p.322.）。
3.在美台湾人利益集团。福摩萨公共事务协会是台湾在美主要支持团体，主要目标之一就是寻求对台湾自决的国际支持，保护台湾的利益。它在美国的台湾事务中有相当的影响，在推动国会通过支持台湾的立法方面扮演着极为重要的角色（注："Organized Groups with
CurrentInterests in U.S.Policy toward China," See Robert G.Sutter,U.S.Policy Toward. China an Introduction to the Role
of Interest Groups,p.123—125.）。1995年，世界台湾人商会、台湾进出口协会、北美台湾医学协会、北美台湾人基督教堂委员会、台湾籍美国公民联合会、台湾籍美国人社会等利益集团同台湾国际研究会中心一道致函克林顿总统，敦促其同意李登辉“访美”。建立于1991年的台湾国际联盟宣传台湾是一个独立的国家，要求获得国际社会的支持，同民进党有着极为密切的关系。
4.台湾各类政治力量在美设立的机构。这些机构比较庞杂，既有文化交流机构，也有贸易公司，还有台湾党派力量的海外组织。这些机构主要分别隶属于国民党和民进党组织，尽管各方在台湾前途问题上立场有差别，但是在寻求美国对台湾的支持上却是一致的。它们在整合美国的台湾人团体和扩大台湾在美国社会中的影响方面发挥着不容忽视的影响。
立足于这些力量，台湾当局展开了大规模的游说活动，其主要手段是：
第一，开展自下而上的游说，通过各州对联邦政府施加压力。“台北经济和文化代表处”及其在美国各地开设的13个办事处通过对各州的工作，近年来20多个州已经通过支持台湾的议案，其中一些议案支持台湾加入联合国。
第二，通过雇用游说人员和政治顾问、花费大量资金接近美国政界要员、智囊机构和新闻舆论界，以图对其产生影响。曾经担任美国驻华大使的李洁明离任后不断发表支持台湾的言论，这主要是因为他是台湾“慷慨”的受益者。受雇于台湾的皮特·罗森布拉特同民主党有着密切的关系，台湾驻美代表鲁肇忠就通过他同克林顿政府的安全顾问安东尼·莱克进行了数次会谈。 当然， 台湾的游说是友谊加棍棒双管齐下。1996年2月，台湾拒绝继续向密执根大学提供另外3年共45万美元的赞助，原因是该校中国问题专家李侃如在一份报告中主张发展同北京的关系应摆在美台关系之上。类似的事件也曾经发生在哈佛大学和哥伦比亚大学。曾任里根政府国家安全顾问、现受雇为台湾顾问的理查德·艾伦说：“台湾人不断提出要求，他们不断地敲门。在游说的有效性方面他们或者与以色列人持平或者仅次于以色列人。 ”（注： ElaineSciolino,"Taiwan's Lobbying In U.S.:Mixing Friendship And
Hardball,"The New York Times,April 9,1996,p.12.）
第三，台湾通过邀请美国国会议员及其助手、各州州长以及州议会议员访问台湾，以免费款待的方式赢得他们的好感和支持，同时竭力在各层官员中培植感情和友谊。美国国会向来是台湾重点游说的对象。台湾驻美代表处同国会议员保持着紧密的关系，它不断邀请议员参加其组织的活动，向他们提供有关台湾的资料和信息。为了使李登辉“访美”和鼓动国会通过武力“保卫”台湾的决议，台湾不惜花费巨额资金对美国参众两院的议员进行游说。参议员默考斯基就从台湾得到不少经济上的资助。近年来他在台湾问题上竭力推动国会通过决议允许李登辉“访美”和提议将《与台湾关系法》置于中美“八·一七公报”之上的种种举动从一个侧面说明了台湾游说活动的成效。
第四，通过各种途径极力提高台湾在美国民众中的正面形象，从而间接地对美国政府施加压力。台湾当局及其代理人不仅兜售其取得的“成就”，而且注重“感情投资”，通过诸如在海湾战争和科索沃战争后捐款支持美国的行动，以赢得美国官员和民众的好感。
台湾的苦心经营终于收到了一定的成效。美国已有超过16个州的议会通过决议支持台湾加入联合国；美国对台政策也在逐渐调整，实质上在提高台湾的国际地位；共和党保守派和民主党自由派从不同的角度出发主张发展同台湾的关系，这种观点在国会中占据了主导地位。台湾在美国国会中有一批忠实的支持者，虽然这些人在两院中占少数，但是能量却不小。如赫尔姆斯和吉尔曼分别在参议院对外关系委员会和众议院国际关系委员会中担任主席，影响力不容忽视。1995年，克林顿政府违背对华承诺，允许李登辉“访美”，其直接原因是国会的巨大压力，但背后是支持台湾的利益集团竭力游说的结果。
对利益集团实际影响力的评估和展望
后冷战时期，利益集团在美国对华政策中发挥了不容忽视的作用。工商业和农业利益集团在商业利益的驱动下，在维护中美经贸关系发展方面起到了十分积极的作用。而人权、劳工、环境保护、极右宗教势力和支持台湾的利益群体所追求的目标交叉重叠，结成了反华的临时联盟。它们的鼓噪强化了公众对中国政府的消极态度，并对美国政府构成压力，严重干扰了双边关系的正常发展。参与游说的往往是多个利益集团，相互之间的力量也是不均匀的。工商阶层在经贸领域、人权组织在人权问题、劳工组织在劳改产品问题、极右的宗教组织在宗教问题上各有较大的发言权。虽然人权、劳工和宗教右翼集团在对华最惠国待遇问题上的争夺表面上处在下风，但是实际上它们在一定程度上达到了目的。面对利益集团的游说、国内舆论和国会的压力，克林顿政府不得不在各种政治力量之间寻求一种平衡。
利益集团的影响主要表现在四个方面：影响公众舆论，能够在一定程度上左右美国国内的政治氛围，从而对外交决策产生影响；确立对外政策的议题；协助国会对行政当局推行对外政策进行监督；提供有关的信息和政策分析，影响决策者的判断。可以说，在对外政策的制定过程中，利益集团至少在决策的酝酿阶段发挥重要影响。
不过，在充分认识其在对外政策上的介入和影响的同时，我们必须看到，其在对外政策上的实际影响力受制于多种因素。首先是事件的性质。如果是危机事件，由于时间紧迫，决策圈子很小，所以利益集团介入的可能性就会很少，影响自然就小。反之，影响就会比较大。其次是利益集团内部的凝聚力和游说的协调一致。利益集团经常结成暂时的联盟，而联盟内部的凝聚力和协调能力就会在很大程度上决定该阵线的影响力。第三是国内政治环境对利益集团是否有利。第四是国际政治环境的状态。后冷战时期，中美战略关系的削弱使得反对发展对华关系利益集团的影响大为上升，但是另一方面中国对美国的重要性使其影响始终被控制在一定的限度内。鉴于美国的国家利益，克林顿政府不得不在国内政治和国际需要之间达成某种平衡。第五是利益集团的立场是否同决策者所认知的国家利益相一致。如果利益集团所追求的目标不被决策者所认可，那么其影响就会非常有限。同时，决策者对主要和次要国家利益的认识同样会影响到特定利益集团的实际影响。第六是决策者的性格。决策者特别是总统的强弱也同样在很大程度上关系到利益集团的影响。布什总统在对华政策问题上立场比较坚定，利益集团在对华政策问题上的实际影响相对较小。而克林顿总统则是一个弱势总统，固有的讨好各方的政客心态使得他对国内政治非常敏感，对外决策更多地受到国内因素的制约。在此情况下，利益集团的影响就会增大。
总之，由于利益集团依旧游离在决策核心之外，主要通过游说来间接地影响美国的对外政策，其实际影响力不仅取决于相互之间的“拔河”，而且还受制于国内外政治态势的发展。因此，对于利益集团的影响既不能忽视，也不能过分夸大。
展望未来，利益集团在对华关系上的角逐还会继续下去，但是阵线可能会发生一些变化。由于各个利益集团的利益追求是多层面的，所以其对华立场并非固定不变。随着形势的变化和利益驱动的转换，原先立场对立的利益集团可能会联手起来，对美国对华政策施加影响。在围绕中国最惠国待遇的斗争中，立场相反的工商界同人权组织私下里已经有所接触，特别是体现在美中全国贸易委员会和亚洲观察之间的沟通上。伴随着中美就中国加入世贸组织达成协议，最惠国待遇将最终不会是一个问题，这就会给利益集团阵线的转换和重组提供必要的条件。工商业阶层在支持发展对华关系的同时，也同样要求中国进行改革、开放市场、保护知识产权，支持美国政府在这些问题上对华施加压力。在这种情况下，人权组织和商业利益集团之间围绕经济利益的斗争会相对淡化，双方合作的余地可能会大为增加。可以预想，在不久的将来，这两大立场截然相反的利益集团通过达成某种默契来实现各自的目标，不是完全不可能的。
最后需要指出的是，作为游离于政府之外的一种特殊的政治力量，利益集团在对外政策问题上的日趋活跃将使得传统意义上政府与政府之间往来的固定模式越来越受到挑战。在未来中美关系的发展过程中，非政府的民间组织将会扮演更重要的角色，民间的相互往来和沟通将会对双边关系产生深远而积极的影响。