流入中亚及高加索各国的外资：诅咒还是福音？，本文主要内容关键词为：高加索论文,中亚论文,福音论文,外资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然近10年来民主化浪潮席卷了东欧诸国和曾是前苏联部分地区的新独立国家，但中亚和高加索各国的权威主义政府仍持续存在。这些国家中的大多数仍被前共产党的精英统治着，这些人获得了极大的权力维持其统治，他们有步骤地羞辱政治上的反对派，并压制政治权利和公民自由。“自由之家”(the Freedom House)的排名显示，这些国家陷入了表面的民主政体与直接的苏丹式专制政体之间的“模糊区域”。毫不奇怪，研究这些地区的学者们，正将其注意力从民主转型问题转向解释为什么威权式政体持续如此长时间的问题。
学者们提出了许多因素来说明这种现象。然而，对于外资在这个地区权威主义政体的持续存在及其程度差异中所起的作用，学术界几无注意。考虑到这些国家已处于金融全球化的力量之下，而且他们正努力革新其政体和创设新的政府机构，这一点是很奇怪的。苏联解体后，这一地区各国在经济上的错置驱使他们吸引外资以实现其迫切的经济增长和发展，从长期来看，这两者都与各国的民主前景有关。
本文首先概述有关外资流入与民主化进程之间关系的研究现状。然后，依据2001年全球金融指标数据(Global Finance Indicators data for 2001)，整理了1990年代流入中亚和高加索各国的外资数量和构成，并对这些外资的历时性变化和跨部门变化进行分析。在此基础上，本文讨论了不同类型外资对这些国家政体演进路径的影响。本文的结论是，外资在这个地区威权式政体的持续存在中有一定的影响作用。
发展中国家的外资流动与民主的关系
过去的50多年中，进入发展中国家的各种类型的外资流动总体上发生了实质性的变化。在对外资流动形式和数量的急剧变化的研究中，学者们日益关注外资在民主体制巩固中的作用问题(Nelson,1990; Winters,1996; Haley,2001)。文献中提出的有关理论假设可以转而用来解释一些发展中国家民主的缺乏，或者说这些国家威权式政体的“粘性”。
人们从多个角度对外资流动进行分类。本文首先按照外国投资者的类别(即资本来源)分类，其次按照资本配置中公共和私人的控制程度(即资本接受方)来划分。以这两种标准为基础，本文区分并讨论了六种类型外资的影响。第一，外来援助，包括官方援助资本和世界银行、地区发展银行和国际货币基金组织(IMF)等国际组织提供的低息贷款。这些来自公共机构的外资，不管是援助还是贷款，几乎总是直接流入发展中国家的政府手中。第二，外国直接投资(FDI)，来自投资国的私人部门，流入受资国的私人部门。然而，在发展中国家，经常是跨国公司与当地国有企业合资，这意味着部分外国直接投资也流入受资国的公共部门。第三，商业银行给政府的贷款，来自投资国私人部门，流入发展中国家的政府部门。这一类别包括流入各国中央银行和国有企业的直接贷款，以及流入私人部门并由公共机构提供担保的贷款。第四，商业银行给私人部门的贷款，来自投资国私人银行，流入受资国当地的私人部门。第五，流入政府的投资组合，来自投资国的私人投资者，以购买公债或持有公共部门企业小量股份的形式流入受资国政府。第六，流入私人部门的投资组合，来自投资国的私人投资者，包括私人或企业实体持有的无担保证券和定期存单(美国的或全球的)。
在其他条件相同的情况下，这些类别的外资是促进还是阻碍受资国当地的民主化进程，严重地依赖于各受资国原有的政治体制。相对来说，较为民主的政府在使用外来资源的方式上不同于权威主义政府。本文认为，给定大多数发展中国家政体不民主的起点，不同构成的外资通过影响受资国政治领导人的权力分配和对改革施加的压力而决定其原有政体的持续存在。下文将讨论每类外资如何影响这些中间变量，而对受资国原有政体的持续存在产生实质性的影响。
政治权力的分配
外资的接受方——公共还是私人——影响受资国政体内的政治权力分配。一般认为，除了平衡支付危机外，所有流入公共部门的外资有助于形成一个负责的政府，因为它意味着外部对于统治精英的经济管理能力的信任(Armijo,2001)。它也增加了统治精英对抗其政治对手而可以利用的资源。依附论理论家们提供了众多的有关例证，外资流入受资国公共所有的企业(或依附于政治权威的地方企业)而形成一种跨国阶级联盟，这是政府精英、外企和本地企业间的“三角联盟”，它们对于快速的资本积累有着共同的利益(Evans,1978; Cardoso,1973; Bennett and Sharpe,1983)。由于其主导性的位置得到了这种跨国联盟的支持和保障，受资国的统治精英对于实施改善本国民众境况的改革几无兴趣。
另一方面，流入私人部门的外资，如股权投资和对私人部门的商业贷款，易于产生适应多元主义的条件，通过增加地方企业可得的资源，而改变私人部门资本积累和企业家集团的构成、活力和政治倾向。因为自非代议制政体向法治政体的转移，减少了经营成本，本地企业才倾向于政治自由化，从而提供社会权力的替代源泉，进而可能挑战和扼制政治权力。因此，从长期看，私人资本的流动有助于建设一个强大的和政治上有作为的商业阶级，这对于向大众民主的成功转型至为重要。
改革的压力
按来源区分的不同类型的外资，也与资本来源国政府、国际机构和投资者在政治体系中相互影响的程度有关联。跨国银行经常更为关注资本接受国的信用水平和宏观经济基础(GDP增长、财政赤字、债务-GDP比率或外汇储备的货币基础)的坚实，而并无必要关注接受投资国的政治环境。他们也不太关心资本接受国政府从事新自由主义改革的努力。特别引人注目的是，虽然对其有效性有所怀疑，国际货币基金组织(IMF)是惟一积极地将从事新自由主义改革作为其提供贷款的条件之一的国际金融机构。
相反，外国直接投资(FDI)的资本提供者，则可能比援助方或银行借款人更为关心受资国的政治状况，以及其政治制度中的自由化程度。通过投资于受资国的固定资产，他们自己力求本地化，并为了自己的利益而游说和利用当地的政治制度。然而，他们对受资国政府政策施加的压力，总是限制在确保其投资产权的安全性，和与其投资的赢利回报相关的稳定的管制环境方面的政策。除此之外，外国投资者极少支持其他旨在更多地促进受资国直接的政治改革和民主化方面的政策。实际上，有证据表明，符合外国直接投资者利益的是不去推动受资国的政治改革。外国直接投资者需要的是稳定的政治和经济环境，即使这种环境是由权威主义政府提供的(Winters,2001)。
最后，对于组合投资者是否对受资国施加了进行新自由主义改革最高程度的压力这一点是有争议的。资金在各种证券之间和各个国家之间快速流动的可能性，使这类投资者拥有强迫受资国政府进行新自由主义改革的经济手段，如实行私有化、消除贸易壁垒、削减预算赤字、金融部门深化、政策透明化以及实行法治等。因为从长期来看，这类改革有助于改善受资国的经济绩效。有学者指出，因为经济自由化逐渐会导致政治自由化，所以组合投资者可以通过整肃经济环境、减少援助、促进制度建设和强化市民社会等，对受资国的权威主义政府任意妄为的权力施加约束(Lindblom,1982; Henry,1996; Maxfield,1997)。那些需要稳定的外资流入的政府将别无选择，而只能实施自由化的经济政策，并允许改变其政策环境，而这可能有利于该国的民主化进程。
中亚及高加索各国的外资流动
外资的规模(Volume of foreign capital)
根据《2001年全球金融指标》整理的数据表明，1993-1999年间在流入全部发展中国家的外资总量中，流入8个中亚及高加索国家的外资数量所占的份额相对较低(大约1.2％)。但是，从外资占受资国GDP的比重这一指标来看，同期中亚及高加索各国的这一指标要比其他所有的发展中国家的同一指标高得多。在外资的数量上，阿塞拜疆和吉尔吉斯斯坦平均来讲获得了比其他中亚及高加索各国更多的外资(两国外资占GDP的比重分别为19.89％和18.2％)。然而，虽然略有差异，但在此期间，所有的中亚及高加索各国，——不包括乌兹别克斯坦(其外资占GDP的比重为5.8％)——都得到了相对于其经济规模而言的相当数量的外资。
由资本来源区分的外资构成
中亚及高加索各国的转型过程也影响了外资流动的构成。就资本来源而言，特别是在这些国家转型的早期，外资流动大多由财政需要推动，且经常是来自官方渠道。早期这些国家中私人来源的外资相对少的流入，应归因于其转型经济的性质，然而，随着改革努力的加强和经济前景的改善，1995年以后私人来源的外资流入有了较为快速的增长。到1997年，来自私人投资者和商业银行的外资占流入的外资总量的76％。这个地区的经济前景开始变得与其他发展中国家相似，因为整个1990年代流入发展中世界的私人来源外资的增长是很明显的。这期间，发展中国家自身的私人资本也同样呈现出急剧的增长趋势。然而，中亚和高加索地区与其他发展中国家的主要区别在于私人资本的构成不同。这期间，流入其他发展中国家的是日益增加的组合投资，而流入中亚及高加索各国的私人资本主要是外国直接投资(FDI)和一些给予政府的商业贷款，但极少有甚至几乎不存在组合投资的进入。
按外资接受方(recipient)划分的外资构成
就资本接受方来看，整个1990年代，外资全部涌进这一地区8个国家的公共部门。平均说来，61％的外资(按递减顺序排列)是：赠款、双边和多边官方贷款、商业银行贷款、极少量投入政府债券和有价证券。而就FDI流入(一般认为FDI是流入私人部门的，但在这一地区则主要流入与公共部门合资的企业)的数量看，这些国家政府所收到的外资占所有外资的比重高达约90％，相当于这些国家GDP总量的9％。随着时间的流逝，外援(在一定程度上包括给予政府的商业贷款)日益减少，而FDI占外资总量的比重则从9.2％上升至1997年的44.3％，整个1990年代，这一指标的平均值是31.8％。如果考察不包括FDI的流入私人部门的外资，整个的变动趋势更为惊人。这一地区私人部门所获得的外资占总量的比重平均来说仅仅是微不足道的8％，与此相对照，1990年代整个发展中国家的这一指标则为30％以上。
中亚及高加索各国权威主义政体持续存在的原因及其变化趋势
外来援助
从外资流入的地区分布中，人们可以轻易地发现中亚及高加索各国之间的区别。本文的理论假设之一是，进入各权威主义政府手中的绝大多数外来援助倾向于增强援助国政府、国际组织乃至于受援国政府的政治影响力。这一地区的实际情况证实了这一假设。正如我们所预料的，像来自世界银行这样的多边援助或来自西方发达国家政府的双边援助，为这些受援国政府提供了重要的预算支持，在转轨的起始阶段，这种支持尤为重要。大多数外来援助增强了受援国权威主义政府领导人对资源的完全控制和影响，确保了其密集的关系网的永久存在。
外来援助，作为流入这一地区各国家最主要的外资形式，也提升了提供援助的机构和国家的影响。虽然促进受援国的民主化进程对于许多援助者来说是重要的，但它从未成为他们提供援助的优先目标。实际上，主要的援助集中于各受援国的基础设施建设、社会服务、人道主义努力和安全领域。例如，从2003年美国对这一地区援助的构成中可以看出，流入各国的经济和社会改革、安全和执法、人道主义援助和跨部门创议项目等领域的美国援助占总量的80％以上，余下的部分流入是有助于民主提升的项目，如为市民社会的养成而支持非政府组织(NGOs)的工作、增强地方政府的责任、支持独立媒体等。
当然，人们可以认为，从长期来看，一定比例的经济发展援助也可以通过提高中小企业获得信用的渠道和激发私人部门的活力来促进受援国的民主化进程。实际上，国际货币基金组织(IMF)在这一地区的贷款就致力于各国的私有化进程。今天，在吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚，私营部门已分别占其GDP的65％和75％。然而，比较起来，为这样的目的而实施的援助是极其微小的。自“9·11”以来，随着这一地区在反恐战争中战略性地位的日益重要，美国援助的主体日益集中于安全和军事改革领域。因此，即使来自作为民主国家的援助者的外来援助，对于这一地区加速向民主政体转型所起的作用也微乎其微。
外国直接投资(FDI)
FDI在流入这一地区的外资诸形式中居第二位。虽然几乎所有这些国家都接受过FDI，但FDI仍大多集中于阿塞拜疆和哈萨克斯坦这两个自然资源丰富的国家。哈萨克斯坦持有全世界已验明的可采的石油储量的0.8％，阿塞拜疆则持有0.6％(British Petroleum,2004)。平均说来，流入这两个国家的外资总量中，FDI分别占大约68％和45％。虽然这两国总体的市场化改革仍处于早期阶段，他们仍吸引了相当数量的外国直接投资。联合国2002年世界投资报告显示，依据FDI绩效指数(the FDI performance index)排序，在140个国家中，阿塞拜疆和哈萨克斯坦在1994到1996年间分列第3和第17位，在1998到2000年间则分列第8和第21位。
正如所预料的，在相当意义上FDI通过给予政府领导人外界的象征性支持和刺激经济增长，而强化了权威主义政府领导人的政治权力。进入这一地区的FDI也提高了跨国能源公司的政治和政策影响力。虽然这些公司坚持各种经济改革，但他们的目标仍限制在促使投资环境的监管更加稳定和可预测方面。因而，跨国公司的投资几乎无助于这一地区的民主化进程。实际上，有人认为它反而有助于这些国家的权威主义政府获得合法性和国际承认。
有人指出，进入阿塞拜疆的FDI强化了该国既存的裙带关系网和腐败网。能源合同的保密在该国社会中产生了怀疑。人们认为，外国石油公司维持着一种随心所欲的和不负责任的制度。合同签署时，外国公司支付的酬金是阿塞拜疆人腐败的完美体现。许多人相信，即使在设立特别石油基金以防止石油收入被不适当地使用后，从石油合约和阿塞拜疆国家银行相关数字的比较中，仍可以清楚地看出一种不平衡(CEE Bankwatch Network,2002)。有人已指出，一些酬金已进入腐败官员的口袋，外国公司对此虽然明知，却睁一只眼闭一只眼。在阿塞拜疆的西方石油公司正在加重而不是减轻该国腐败的文化，与腐败政府的合谋本身就是腐败(Heradstveit,2000)。
最后，在阿塞拜疆，许多人认为与政府合作的外资，正导致更高水平的收入不平等和贫穷。阿塞拜疆人有一种很普通的说法：“名义上石油属于我们，但享受它的却是别人。”这意味着：虽然阿塞拜疆人拥有相当数量的石油资源，但石油的利益却被该国的统治精英和外国公司享有。石油资源的开发，与阿塞拜疆人短期的或长期的繁荣几无关系。该国政府估计，在过去的10年中，由于石油收入增加，其国民经济有了实质性的增长，但联合国发展报告表明，60％的阿塞拜疆人的生活没有改善。该国800万人口中，人均收入是每月40美元，而官方的贫穷线是每月89美元(CEE Bankwatch Network,2002)。虽然在该国的能源部门有相当多的外国投资，但大多数人仍处于失业状态(1997年以来该国失业率高达18—19％)，虽然有外资流入，但民众的生活水平很低。外国资本只是使那些负责石油合同的人及其关系网致富。外国直接投资强化了阿塞拜疆政治的零和性质，并扩大了政府与社会之间的鸿沟。
给政府的商业贷款
给政府的商业贷款是流向这一地区的第三大外资形式。虽然这一地区8国的政府都获得了一些商业贷款，但其中乌兹别克斯坦和土库曼斯坦两国获得的这种形式的外资数量最高(分别占其外资总额的36.4％和67.9％)。本文的基本理论假设认为，给政府的银行贷款通过扩大政府可支配的资源而可能有助于其既有政体的延续，而对政府遵从合理的经济政策又几乎没有什么监督或施加一些外部压力。这一地区的情况证实了这种假设。在乌兹别克斯坦和土库曼斯坦两国，给予两国的权威主义政府领导人的商业贷款，通过允许政府领导人设立政府所有的企业，和通过中央银行信用给予政治上重要的集团以好处，而强化了这两国的非代议制政体。
而且，这类外资提高了政府在事实上的经济政策方面的自主性，从而摆脱了外来的或内部的改革压力。乌兹别克斯坦和土库曼斯坦两国几乎没有来自国际机构的贷款；实际上，土库曼斯坦根本没有签署任何国际货币基金组织(IMF)规定的协议。与负责任的政府相比，这种环境加大了两国在财政上自主(不负责)的空间。就宏观改革而言，这也许是两国落后于其他中亚及高加索国家的原因之一。这一地区的其他国家已经稳定了其货币(相对于美元而言)、降低了通货膨胀率和预算赤字，甚至在某种程度上实行了私有化，这都多亏了国际货币基金组织(IMF)规定的贷款条件。
给私人部门的商业贷款
本文的理论假设认为，长期来看，给予受资国私人部门的商业银行贷款，通过增强私人部门相对于政府的政治力量，而有可能推进受资国的政体变化。这样，受资国的权威主义政体可能感受到来自其企业家阶层要求自由化的压力；这至少表现在财产权领域、合法的和可预测的管制环境方面，甚至也表现在政治权利方面。
然而，这一地区所共同的是，普遍缺少对于私人企业的信用和项目金融支持。外资在这些国家总的私人银行资本中只占很小的比例，这种条件严重阻碍了各国私人部门的发展。来自国内商业银行的贷款，如果有的话也是很有限的。私有银行面临着严重的资本不足，他们的贷款限制在短期贷款方面，利率则高达15—20％。数量很少的私有银行反映了金融市场的规模很小。平均来讲，这个地区只有2—3％的人拥有银行账户(BISNIS,2004:Country Commercial Guide:Uzbekistan 2004)。
银行体系状况是衡量私人部门活力的良好指标。哈萨克斯坦的银行体系是中亚最发达的。在38家运行的银行中，有9家全部为外资所有，有6家50％以上的控股权是由外资持有。大多数国内借款人从哈萨克银行(Kazakh banks)获得贷款。1999年该国银行体系的私人存款不到300万美元，2003年4月则上升至18.4亿美元(BISNIS,2004:Country Commercial Guide:Kazakhstan September 2003)。1993到2001年间，就这一地区私人部门获得的国内贷款平均数占其GDP的比例来看，哈萨克斯坦是最高的(15.12％)，其他依次为亚美尼亚(8.35％)、格鲁吉亚(6.28％)和吉尔吉斯斯坦(6.16％)(World Development Indicators,2003)。比较来看，土库曼斯坦的国有部门占其经济活动的80％，并实行了小规模的私有化，但大型企业根本未实行私有化。在这一地区各国中，土库曼斯坦给予私人部门的国内贷款是最低的，仅占其GDP的3％。给定外资构成，人们也许可以更好地理解，在这一地区为什么一些国家保持着强硬的权威主义政体，而另一些国家却在缓慢而又确定地通过强化地方经济而放松其政治体系。
给予政府和私人部门的组合投资
本文认为，投到私人部门的组合投资可能增强国内企业的力量，并激励他们推动进一步的经济自由化。投到政府的组合投资可能类似地产生深化经济改革的动机(虽然他们也加强了政府对抗私人部门的力量)。这是因为组合投资本性上易于突然的撤出，这样权威主义政府为保持灵活多变的投资者的信心，就可能实行结构性改革，如减少政府占有权、创建资本市场、深化金融部门、加强法治等等。
不幸的是，在这一地区，这类压力并不存在。1993—2000年间除了哈萨克斯坦之外，这一地区其他各国根本没有这种类型的外资。哈萨克政府债券确实吸引了一些外资(在所有外资中大约占5.2％)，但对其国内企业证券的投资数量仍然很低(1％)。哈萨克斯坦证券交易所(KAIE)创建于1997年。2000年6月，在KAIE交易的股票市值为17亿美元；债券市值为13亿美元(BISNIS,2004:Country Commercial Guide:Kazakhstan 2003)。1998年以来，哈萨克银行在国际市场上发行欧元债券，获得了多国联合贷款，以用来支持其国内贷款。2000年以来，亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚和吉尔吉斯斯坦也设立了股票市场，但这些市场仍处于发展的最初阶段，仅仅吸引了或多或少感兴趣的国内公司在当地交易。本质上这些国家仍缺少私人资本积累的有效机制。
不同类型的外资在受资国的政体延续性或变迁方面所起的作用不易分解，因为没有一个国家的外资形式是单一的，而且其间的因果联系是间接的。在一些国家，不同类型外资对于政治体系所起的影响作用可能是相互冲突的。例如，在哈萨克斯坦，流入政府控制的能源部门中大规模的外国直接投资(FDI)有助于加强该国权威主义政府的经济权力和合法性。同时，流入该国私人部门的外资，即以商业贷款和少量的组合投资的形式促进该国形成一个有活力的私人部门，从而可能逐渐推动该国经济和政治自由化。流入哈萨克斯坦的外资形式的多种多样性，可以解释我们在该国观察到的权威主义政体的温和版本。
尽管不同类型的外资施加的压力相互矛盾，而且缺少关于这一地区的充分数据，本文仍指出了这一地区融入世界经济过程中的一些普遍趋势与意义。本文指出，这些国家严重依赖外资的流入，流入的外资大部分直接进入各国的权威主义政府手中，各国的私人部门得到的外资极少。外援、FDI、给予政府的商业贷款，扩大了各国统治精英应对其政治对手的可利用的资源，从而促进了各国权威主义政体的延续。这些投资者及援助者在提升受资国的民主化进程方面成效极微。而且，主要因为不能从外界获得如商业贷款或组合投资形式等更多的资金支持，这些国家的国内私人部门也未能成长为权威主义政府的抗衡力量，结果就是：各国原有的权威主义政体持续存在，走向自由化的前景渺茫。
本文也强调，理解这一地区各国政府权威主义程度之质的差异，外资的影响非常重要。在一定程度上，一些国家能够吸引外资进入其私人部门，并在一定程度上满足国际货币基金组织(IMF)所规定的宏观改革要求，并允许一些私人部门具有首创性，即长期来看能够产生倾向于民主的社会条件。对此，也有人指出一种相反的因果关系，即：率先实施主要的结构改革的国家能够吸引各种不同类型的外资。虽然有这种双向反馈加强的效应，但仍有理由相信，流入这一地区的金融资本的现行趋势，仍然根本不利于各国短期内向民主政体跨越。某些形式的金融一体化确实有利于受资国的经济增长。这一地区的研究者必须面对的问题是：不同类型的外资如何有利于各国原有政体的维持，或如何激发其政体的变化。
译者：孙寿涛，南开大学马克思主义教育学院副教授。