联合国财政改革的国际法分析，本文主要内容关键词为：联合国论文,国际法论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着全球化的不断深入，联合国正面临着越来越严峻的挑战，现有的机制已经无法满足国际社会对它的要求，使得原本就拮据的财政问题愈发成为制约联合国改革的一个难题。为了缓和危机，联合国正在从多方面尝试财政改革。联合国财政危机不仅仅是经济危机，更是政治危机与法律危机，它是国际法与国际政治在当代面临的又一挑战①。
一、联合国正呼唤着财政改革
任何国际组织想要正常运转，最大限度地发挥其组织协调的功能，都需要充足的财政支持。联合国也不例外。在联合国60多年的发展历程中，持续受到财政危机的影响。特别是20世纪90年代中后期以来，由于东欧剧变和苏联解体，各地武装冲突不断，联合国维和行动剧增，维和费用也随之增加。截止2006年9月30日，会员国共欠联合国正常预算会费5.33亿美元、维和摊款25.07亿美元以及国际法庭费用5400万美元，3项欠款总数达30.94亿美元。其中，作为联合国最大的财政收入来源者，美国欠联合国各项费用18.9亿美元，占所有欠款额的61％。据统计，到2007年10月31日，会员国拖欠联合国经常性费用高达8.36亿美元，维和欠款35亿美元。2007年底，联合国对外未清偿债务为7.31亿美元。
导致联合国财政困难的原因，主要有以下几个方面：
1.成员国因政治或经济原因拖欠会费和维和摊款是造成联合国财政危机的根本原因。作为当今最具普遍性的国际组织，联合国能否很好地发挥自身职能，取决于成员国的支持，尤其是财政支持。联合国财政危机实质上就是支付危机。联合国前秘书长加利曾指出，“联合国的财政危机并不是因为超额开支造成的，而是因为经过成员国详细审查并批准的预算并没有得到支付”。②
2.维和行动次数的增多和维和费用的剧增，不断加剧了联合国的财政负担，成为财政危机的另一个重要原因。随着国际形势的复杂多变，区域冲突、种族矛盾、民族分裂活动等和平威胁此起彼伏，并有不断升级之势。联合国维和范围不断扩大，维和预算经费越来越庞大，各国承担的财政分摊任务也越来越重，导致有些经济困难国家确实无力承担。
3.联合国自身机构臃肿，行政效率低下，行政开支过大。联合国刚成立时工作人员才1500人，到现在共有近4万名员工，其分支机构还有近万名咨询顾问，大大增加了薪金负担。据不完全统计，联合国大会下设委员会达69个，仅经济与社会理事会下设的委员会就有31个之多③。同时，由于管理不善，出现了一些贪污腐败和严重浪费现象，更加剧了财政拮据，如轰动一时的2005年10月的“石油换食品计划”。
4.联合国体制本身存在着缺陷。联合国没有自己专门的收入渠道，它只能依靠各成员国积极履行义务来维持运转。联合国会费和维和费用的收入占整个收入的绝大部分，它支配着联合国系统的财政动向。与此同时，现行的欠费制裁机制由于可操作性较差，不能得到有效适用，无法为联合国保障充足的财政来源。
二、联合国财政改革的国际法问题
(一)国际法与联合国财政改革
联合国财政改革必须在国际法框架内进行，应该坚持所有会员国主权平等，改革措施力求照顾到所有会员国。对于经济能力较差无力负担会费的国家，应该给予援助，或者可能免除部分债务，以避免债务积累造成恶性循环。对于经济能力较强的国家则提倡提供更多的资金，但不能将各国的出资数额与所享有的权益挂钩，那只能使联合国成为没有规则约束的“权力场”，失去了联合国财政改革的初衷。
联合国财政改革需要将国际法作为依据和保障。一方面，国际法基本原则是联合国财政改革乃至整个联合国改革的基本原则与核心。良好的国际法律秩序为联合国财政改革构造有利的国际环境，国际关系的法治化与民主化有利于促进联合国财政改革的加速进行。而多边主义的回归使得联合国财政改革议案的提出和通过成为可能。而另一方面，国际法通过维护世界和平、促进共同发展来减轻联合国财政负担。只有联合国参与事务范围的缩小才能直接减少巨额预算，减轻财政压力。
(二)对《联合国宪章》相关条款分析
根据《联合国宪章》第2条第2款规定，联合国会员国有善意履行《联合国宪章》的义务。宪章第17条1款规定，联合国经费应由各会员国依照大会分配限额来担负。宪章第17条2款规定，各国应缴纳的比例由联合国大会以2/3多数票决定。一旦大会通过了关于会费缴纳比例的决定，无论有何不同意见，各会员国都必须履行，拖欠或者拒交摊款都是有违联合国宪章义务的④。
同时，宪章第19条规定：“凡拖欠本组织之财政款项的会员国，其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴之数目时，即丧失其在大会的投票权。大会如认为拖欠原因，却由于该会员国无法控制之情形者，得准许该会员国投票。”这是联合国财政改革中建立有效的财政保障体制的法律依据。从第19条的字面含义来理解，会员国拖欠会费的数额如果等于或超过过去两年的全部分摊总额时，该国将丧失投票权。但由于第19条缺乏实际操作措施，在认定和实施上都存在困难，因而这一制裁措施在某种程度上形同虚设。对于那些因政治原因而欠费的大国来说，如果取消他们的投票权，那么根据现行的联合国会议决议程序，可能会有许多重要的决议无法获得通过。对于因经济困难无力支付的中小国家来讲，由于大国所占的欠费没有得到制裁和清偿，在这种情况下，对小国的制裁根本无法缓解财政危机。即使取消它们的投票权，它们也无法缴清欠费，反而会导致他们被排除在联合国之外，缩小联合国的控制力和影响范围。
虽然联合国为国际社会制订了许多规范，但是在执行这些规范时，却显示出其脆弱性⑤。基于主权平等原则上的国际法缺乏有效的法律执行和保障机制，类似于宪章第19条的制裁措施无法为联合国财政来源提供有效的保障。在联合国财政改革中，探求真正可操作、能保证会员国履行其义务的财政保障机制是不得不解决的一大难题。
(三)关于联合国维和行动的性质与维和费用的分摊问题
联合国维和行动在联合国所有活动中花费最高。从建立第一支维和部队开始，各会员国在维和行动和维和经费问题上就存在着严重的分歧，特别是对于维和行动的合法性以及维和费用的分摊问题的分歧尤为明显。在联合国20世纪60年代财政危机中，苏联和一些东欧国家认为联合国中东紧急部队是由联合国大会决定的，但是根据宪章，联大并没有此项权力。因此，它们认为此项经费不应构成会员国的分摊义务。对此，国际法院在咨询意见中指出，“从字面上看‘本组织之经费’意味着所有的经费，而不仅是经常经费中的某类经费，因此对于大会所作出的分担做法不应该存有异议；对于此两项活动的性质及其费用应该联系联合国的宗旨来分析”。⑥在国际法院肯定了维和部队的合法性和维和费用属于“本组织之经费”的情况下，后来的维和行动多由安理会作出决议，维和费用开支由联合国大会根据有关国家承担较大责任的特别比例来分担，但至今成员国之间仍存异议。
三、联合国财政改革方案及其评析
长期以来，为了适应国际形势的需要，联合国不断地进行财政改革的尝试。目前联合国财政改革方案主要涉及以下几个方面：
(一)改革现有财政体制，加强管理与监督
1.秘书长职权范围内的改革。1995年时任联合国秘书长加利提出了“六点改革计划”，最早涉及联合国系统内的改革，并提出了预算零增长和加强内部财务监督计划等。安南就任联合国秘书长以后，通过精简财政预算，控制维和支出，提高效率和确定预算优先事项等改革措施，使联合国改革更切实际、更有效率。2005年，时任联合国秘书长安南还提出了关于联合国改革的报告，内容包括设立独立的财会审查委员会等。然而，这些改革措施的力量太小，对于缓和联合国财政危机并不能起到多大的作用。
2.调整联合国会费分摊比例。目前联合国费用分摊比例是按照“支付能力”原则来确定的，它可以保证预算比例编制方法的稳定性和可预见性，是符合广大会员国的利益的。对于某些国家提出的“支付责任”改革方案应该谨慎看待。如果一国分摊的费用与本国在国际社会中所承担的责任相挂钩，那么那些有能力支付更多费用的大国，将对更广泛范围内的国际形势负责，它们有可能干预当地国内政，并影响联合国的行动，从而有可能使得联合国成为他们执行本国对外政策的工具；相反，那些支付能力较差的国家，由于无力支付联合国会费，可能将在国际事务中失去发言权，从而削弱在联合国内保护本国利益的机会。
3.修改《联合国财务条例和财务细则》。这将有利于精简财务规则，建立稳健的财务管理基础，成为比较全面地改革联合国财政的起点。根据2002年《联合国财务条例和细则》议正案，修改后的条文数目有所增加，成功地加入了新的关于维持和平行动的条例，这是联合国大会关于维和行动经费筹措行政和预算方面的第49/233号决议中的一项基本原则。同时也应看到它在维和预算方面存在不足。例如条例2.4指出：“秘书长应于每一财政期间的第二年向大会常委会提出下一年财政期间的拟议方案预算。该拟议方案至迟应于该届常会开幕前五个星期送达各会员国”。这对于需要更多灵活性的维和行动预算来讲不切实际。
4.设立内部监督事务厅。根据联合国大会第48/218B号决议设立的内部监督事务厅，其主要任务是全面审查联合国及其各基金、方案和专门机构的治理和监督情况。自运行以来，取得了不小的成就。通过审计、调查等指出了秘书处与维和部队在财务管理上的缺陷。但遗憾的是，目前监督厅并没有给出关于以上两项缺陷的实质性改进建议。而且利用监督厅的活动来保障联合国财政体制的有序运转，在可行性上存在一定难度。由于内部监督厅无法根据风险来分配监督资源，再加上其内部审计活动缺乏独立性，它对于较高风险领域的必要审计可能不足；而对于其他领域可能审计过多，导致有限的资金得不到高效合理的利用。
(二)寻求外部财政新来源，改革欠费制裁机制
1997年时任联合国秘书长安南提出《革新联合国：改革方案》的报告，倡议建立最高额为10亿美元的“循环贷款基金”，以确保联合国债务清偿能力。“循环贷款基金”的资金来自于自愿捐款或会员国可能建议的其他办法，该基金将供秘书长以权宜方式提用，以应付新出现的会员国拖欠会费的情况。但在实践中，由于捐款集资靠的是自愿，因此基金能否收集到位缺乏有效的保证。
由于对会员国过于依赖而导致财政危机，一些学者和政府官员在财政改革中就提出了联合国在全球范围内征税以形成独立的财政来源的建议。例如，“在全球航空票价中征收供联合国使用的追加税；对国际邮政征收服务税；对南北极和太空的开发使用征税”⑦；“对全球军火贸易实施限制性征税；对国际环境污染实施惩罚性征税”⑧；酌情开征外汇交易税(或称托宾税，Tobin Tax)(托宾税是指对所有的跨国贸易和货币交易征税)⑨以及对所有的跨国公司征税；对全球共有资源(包括国际航道、国际海运、国际捕鱼区、电磁波谱)的使用征税⑩。国际税收制度一方面能为联合国维护世界和平与发展提供财政支持，另一方面，还能对国际贸易进行有效的监督，并能对全球环境污染起到一定的抑制作用(11)。虽然联合国征收国际税在实际操作中存有困难，但也并非绝不可能。例如，1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》中就规定有国际税收制度。又如，世界知识产权组织大部分的资金就来源于其国际局的服务工作收费和有关本出版物的售款和版税。笔者认为，当前联合国征收国际税缺乏足够的理论基础，而且改革后的联合国财政体制不应该为发展中国家增加财政负担。
另外，有学者还提出宪章第19条的替代或者完善执行机制，包括收取欠费利息或罚款，或者中止联合国向欠费国提供服务，重新规定保有会员国资格的最低缴纳限额等。笔者认为，这些措施看起来似乎可行，可是联合国缺乏对其实施的法律权力。不过，这也为宪章第19条的改革提供了理论准备。第一，由于宪章第19条在实践过程中难以真正执行，没有达到其创设时的预期目的，因此，可以认为，该条或许并不是确保各会员国支付会费的唯一方式(12)；第二，作为具有一定法律人格和权力的普遍性国际组织，联合国为了确保本组织的正常运转，有权采用替代执行机制；第三，根据“禁止反言”原则，各国在加入联合国的时候就已经承诺缴纳会费，对于不能履行义务的会员国采用强制执行机制并不违反国际法，这也是各拖欠国所应当预料到的。
(三)现任秘书长潘基文上任后的联合国财政改革方案
新任联合国秘书长潘基文上台伊始，就一直致力于改善联合国财政状况，大力推动联合国财政改革。他采取了一系列措施精简联合国机构，节约开支，避免不必要的浪费；加强与国际货币基金组织的联系；新任命一批财政专家，来重新改组联合国行政和预算问题咨询委员会和联合国会费委员会。
针对当前部分会员国严重拖欠会费情况，潘基文在2007年4月2日联合国大会《多年付款计划》报告中，鼓励严重拖欠会费的会员国考虑提出“多年付款计划”。对于已经支付了“多年付款计划”中预设款额的国家，不再适用宪章第19条的规定。这一方案有利于那些确因经济困难而无力支付会费的国家，保留了它们在联合国大会的投票权；而对于某些有经济能力却拒不支付分摊份额的国家来讲，这一方案容易成为它们逃避宪章义务的有效途径，无益于改善联合国财政状况。
2007年6月，第62届联合国大会文件《2008-2009两年期拟议方案预算》提出的总目标之一，就是提高联合国在财务管理领域的效率。另外，潘基文还建议联合国给予他在财政预算与财政改革方面更大的权力。允许他将成果预算制与维和行动的任务执行计划挂钩，统筹考虑。对此，2007年6月联合国大会行政与预算问题咨询委员会在《关于提高联合国管理和持续开展维和行动能力的全面报告》中提出，“如果要下放给秘书长预算权力，就需要清楚列明各项权限，同时必须有明确的问责措施”。
在严格控制维和预算方面，潘基文提出，应该重视为维和行动的优先事项提供足够的财政支持。通过制定提高维和账户利用率的措施，加强对维和账户的演变情况进行综合分析。一方面减少维和账户预计支出，根据相关机构预算，2007年7月1日到2008年6月30日期间，维和支出将减少0.23亿美元；另一方面，将维和部队的费用账户合并成统一账户。潘基文秘书长在2007年第62届联合国大会关于《改善联合国财政情况》报告中再次表明当前财政困境，督促欠费会员国积极履行缴费义务。然而，他上任至今并没有采取任何可行措施以增加联合国财政收入来源，也没有按照宪章第19条的规定对欠费国实施制裁。
2007年12月6日联合国大会《2008-2009两年期拟议方案预算》提出：“将尽一切努力确保将项目费用降回到核定预算之内，通过良好的项目管理做法避免增加预算，关注可能实现增效和降低费用的领域”。改革预算规划和执行程序，强化预算审查的战略性，使经常预算和维和预算保持协调一致。由于操作难度过大，预算程序难以从繁琐中解放，很难达到精简联合国预算体制的目标。
可见，潘基文秘书长在对联合国财政状况忧心忡忡的同时，也充满信心(13)。他希望通过采取提高联合国内部财政效率和强化管理的措施，从多方面完善现行财政体制，并积极为自己谋求更大范围内的财政预算自由裁量权。然而，由于缺乏会员国的足够支持，部分财政改革措施可操作性不强，进展缓慢。
四、从国际法看联合国财政改革的前景
(一)联合国财政改革举步维艰
1.联合国财政改革缺乏足够的外在压力与内部动力。当前还没有任何一个国际组织能够替代联合国的主要功能和作用，或者对联合国的存在构成实质性挑战，因而联合国缺乏变革的外在动力。由于联合国仍然具有强大的生命力，因而大大削弱了成员国改革联合国的动力。绝大多数成员国虽然支持联合国财政改革，甚至提出财政改革方案，但普遍缺乏对联合国现行财政体制进行深化和实质改革的愿望。来自美国传统基金会的布雷特·谢弗认为，“美国以削减50％的摊派款迫使联合国改革虽然会引起争议，但是因为联合国不愿考虑对自己进行实质性的改革，基于美国的贡献，美国是唯一可以敲打它以实现这种改革的国家”。(14)
2.联合国会员国之间关于财政改革方案存在着较大分歧。由于大国之间利益的相互矛盾，很多财政改革方案难以达成一致。“联合国改革方案要想得到会员国的全力支持，的确存在一定的困难。”(15)从国内法来看，对于联合国财政的重大改革涉及与会员国国内宪法的关系；从政治上理解，没有哪个国家愿意为联合国注入血液好让其脱离成员国的控制。2004年美国审计总署对安南秘书长1997年至2002年的改革进行了评估，结论是截至2003年12月，1997年提出的改革措施中，秘书长职权范围内的改革完成了70％，而需要会员国批准的改革则只完成了44％(16)。
3.联合国财政改革受到权力政治和联合国体系内其他方面改革的制约。某些经济承担能力较强的国家，试图将联合国改革与其所承担的会费比例挂钩，要求在联合国大会的投票制度改革上实施加权投票制。这将严重削弱发展中国家在联合国中的地位。2005年6月，美国《2005年亨利·海德联合国改革法案》提出，如果联合国改革不能令美国满意，美国将从2007年起扣缴一半会费。美国认为，“美国交纳了联合国会费总额的22％，有权要求联合国进行改革”。(17)与此同时，德国、日本等国正以各种方式谋求取得常任理事国席位。它们要求改变现行会费分摊方案，自愿承担更多的维和费用，以增强在联合国的影响力。
4.联合国财政体制内部改革措施不完善：当前联合国财政改革主要集中在会费分摊的公正合理、财政效率和管理上(18)，并没有切实提出保障会员国交纳会费的机制；各会员国虽然在预算问题上达成妥协，但在财政管理改革方面的分歧并未缩小；一旦不能在财政管理改革方面取得实质有效的进展，新一轮联合国预算危机将更加严重。此外，维和预算周期太长，预算执行程序不灵活；为了控制维和预算而提出的统一维和账户方案，没有得到会员国的有效支持。与此同时，在财政改革过程中，存在着透明度不够，信息沟通不及时等问题；部分改革措施过于笼统，无法执行。
(二)联合国财政改革的出路
为了适应不断变化的形势，联合国财政改革应该坚持渐进、自上而下的模式，以避免由于程序剧变而造成联合国财政体制的不稳定。笔者认为，在今后的财政改革进程中，应该注意到：
1.在联合国财政改革中，应赋予联合国秘书长更大的财政预算酌处权。联合国秘书长应加快在自己直接掌管的联合国秘书处系统内，进行“职权允许范围内”的改革；提高秘书处的工作能力，增加其履行职责时的灵活性，以更好地发挥联合国系统在联合国财政改革中的作用和效能。
2.控制预算费用增长，确定经济发展领域相关费用为联合国财政重点预算对象。在有限预算的基础上，确定优先发展事项并严格控制维和费用增长，是缓解联合国财政压力的直接有效措施。另外，为了提高财政资源的利用率，可实施更符合成本效益的支助事务，从而减少间接费用的支出。
3.进一步深化财政体制改革，完善相关机构的工作程序与规则。联合国财政改革应该立足于其财政体制建构的正当合理性基础之上，要进一步精简机构，深化财务管理制度改革，在实践操作中完善《联合国财务条例和财务细则》；改进预算决策机制，为各委员会、各工作组制定严格的预算讨论和决策的时限；简化财务规则和程序，提高财政改革的透明度；进一步发挥现有财政审查和监督体制的作用，改善财政监测和评价财政改革进度的能力；协调联合国财政改革的各项工作，确保财政改革方案真正得以贯彻实施。
4.探求多种途径，动员并吸收会员国主动参与联合国财政改革。解决联合国财政危机的关键，在于确保会员国严格履行宪章和有关决议所规定的财政义务。联合国财政改革的实质，是会员国之间利益的争夺与妥协。因此，推动联合国财政改革的力量首先来自于会员国。联合国财政改革只能在各会员国之间的耐心协商和磨合中逐步进行，不可能一蹴而就，仅仅依靠联合国自身来推动改革，是很难取得实质性进展的。在财政改革过程中，还要借助会员国的积极支持；同时敦促拖欠会费的会员国尽快缴清所欠款项；加大对发展中国家的援助，以减轻联合国财政负担；避免将联合国的作用局限于国际维和以及解决地区冲突与应急方面；从多渠道借助外部财政力量，吸收会员国参与某些活动，或以会员国自愿捐款的形式来解决经费不足的问题。
注释：
①Emilio J.Cardenas,"Financing the United Notions' Activities:A Matter of Commitment",University of Illinois Law Review,1995,p.147.
②John G.Stoessinger,"The Financial Problem of the United Nations is,in Reality,a Political Problem",Financing the United Nations System,Brookings Inst.,1964,p.3.
③http://www.un.org/chinese/ga/about/background.shtml,2008-01-10.
④Jan Klabbers,An Introduction to International Institutional Law,Cambridge University Press,2002,p.128.
⑤Nicola Bullard,"Why UN Reform Is Not a Priority",14,September,2005,http://www.focusweb.org/Article668.html,2007-10-13.
⑥江国青.联合国财政危机若干法律问题探讨[J].法学评论，1991，(4)：16-17.
⑦Conway W.Henderson,International Relation:Conflict and Cooperation at the turn of the 21st century,McGraw-Hill Companies,1997,p.418.
⑧Jan Klabbers,An Introduction to International Institutional Law,Cambridge University Press,2002,p.143.
⑨David Felix,"The Tobin Tax Proposal:Background,Issues and Prospect",Futures,Vol.27,No.2,March 1995,pp.195-208.
⑩Harlan Cleveland,"The United Nations:Its Future Is Its Funding",Futures,Vol.27,No.2,March 1995,p.111.
(11)Maurice Bertrand and Daniel Warner ed.,"A New Charter for Worldwide Organization?" Nijhoff Law Specials,VOL.22,Kluwer Law International,1997,p.109.
(12)Elisabeth Zoller,"the Corporate Will of the United Nations and the Rights of the Minority",Journals of International Law,Vol.81,1987,pp.610-621.
(13)Banki-Moon,Why the World Has Changed in the UN's Favor,Newsweek,June 4,2007.
(14)Brett D.Schaeferd,"The United Nations Reform Act of 2005:A Powerful Lever to Advance UN Reform",June 10,2005.http://www.heritage.org/Rrsearch/InternationalOrganizations.
(15)Daniel S.Papp,Contemporary International Relations:frameworks for understanding,Longman,New York,2002,pp.82-83.
(16)United Nations:"Reform Progressing but Comprehensive Assessments Needed to Measure Impact",GAO-04-339,Feb.13,2004.http://www.gao.gov/special.pub.2007-12-21.
(17)United States Institute of Peace,American Interests and UN Reform:Report of the Task Force on the United States,2005,p.6.
(18)Volker Lehmann,Angela Mcclellan,"Financing the United Nations",FES New York Fact Sheet,April 2006,p.1.
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