对科级公务员晋升机制的研究
——以广州市海珠区科级公务员职务晋升为例
万孟琳
（华南理工大学，广州 510006）
摘要： 一直以来，如何提高政府的行政效率和服务能力是我国公务员队伍建设工作中的重要问题。职务晋升作为一种有效的组织激励手段，是解决这个问题的关键。近年来，虽然国家为提高职务晋升的激励效用出台了一系列的政策和法规，在一定程度上完善了我国的公务员晋升机制，但仍然存在较多亟待解决的问题。而科级公务员这一群体由于数量庞大、结构多元、情况多变等复杂因素，其职务晋升问题在整个公务员队伍中就显得尤为突出，尤其是缺乏系统的理论研究。科学合理的职务晋升制度是提高公务员工作积极性和工作效率的制度保障，而理论研究是建立制度保障的基础。以广州市海珠区公务员晋升机制为例，从晋升选拔工作中出现的主要问题及其原因两方面进行分析，并针对如何完善科级公务员晋升机制提出有效建议。
关键词： 晋升机制；科级公务员；海珠区
一、选题背景及意义
（一）选题背景
国家公务员晋升制度是包括各种规范、标准、条件、方法和程序等因素的总和，是整个公务员管理制度中必不可少的内容。根据长期的实践验证，在吸取传统官吏任用制度的先进经验并结合现代西方文官制度的基础上，目前发展起来的公务员管理制度已经能够较大程度地适合我国实际情况，符合中国特色。具体表现为：首先，建立了公务员职位分类，初步明确了与之相对应的等级条件；其次，在晋升体制中引入了“功绩制”，制定了科学考核评议原则；最后，将平等晋升作为每一名公务员拥有的权利，制定了民主、公正的选人用人制度。但是，目前的公务员晋升机制（尤其是针对科级公务员的晋升机制）中仍然存在着抑制公务员工作积极性和主动性的不足，其中比较突出的问题有：一是晋升决议的民主化程度不足；二是职务晋升方式过于单一；三是职务晋升机制运营不畅；四是针对职务晋升工作的监督不到位；五是其他如“天花板”“论资排辈”“隐性台阶”等在科级公务员晋升过程中存在的普遍性问题。
（二）选题意义
本文以2006年1月1日起实施的《中华人民共和国公务员法》为法律依据，通过对广州市海珠区科级公务员职务晋升机制在实际运行中存在的各类问题及其原因进行研究分析，并从合理性和实用性两方面出发，为建立一个更为完善的科级公务员职务晋升制度提供了一些可供借鉴的建议。建立更加公平、科学、规范、合理的科级公务员晋升机制，使整个公务员组织中的人力资源能够得到合理配置，将有效发挥职务晋升对于公务员的激励作用，不仅有助于提高科级公务员的工作积极性和工作效率，也有利于从整体上推动我国公务员的制度改革，使其更加满足新时代的新需要。
“在这半月里，我才真知道人民革命军真是不行，要干人民革命军那就必得倒霉，他们尽是些‘洋学生’，上马还得用人抬上去。他们嘴里就会狂喊‘退却’。二十八日那夜外面下小雨，我们十个同志正吃饭，饭碗被炸碎了哩！派两个出去寻炸弹的来路。大家来想一想，两个‘洋学生’跑出去，唉！丧气，被敌人追着连帽子都跑丢了，‘学生’们常常给敌人打死。……”
二、相关概念界定
（一）公务员的相关概念界定
1.公务员的定义。我国公务员是从机关干部演变而来的，1993年8月14日国务院颁布的《国家公务员暂行条例》明确称为“国家公务员”，该条例对公务员范围的规定仅限于国家行政机关的工作人员。2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》规定，只要满足“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利”这三项条件的工作人员均为公务员，在法律层面明确了我国公务员范围。
计算采用有限元软件MIDAS-CIVIL进行分析。考虑塔柱施工几何非线性及混凝土收缩徐变效应；下横梁预应力筋张拉按图纸要求分阶段张拉；中横梁和上横梁采用与塔柱异步施工；计算模拟工况如下：
进入20世纪以后，在官方文件中出现的对于三种养老方式的定位分别有：“建立家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”；建立“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”；“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”；延续“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的目标同时提出“统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老”的基本原则；“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。
（二）公务员职务晋升的相关概念
1.公务员晋升机制的含义。公务员职位管理分为两类：升职和降职。升职是指提高公务员原有的职务，即晋升。而晋升又可分为两类：一是级别晋升，由公务员的资历和工作年龄来决定；二是职务晋升，公务员的职权和行政责任也会相应的增加。
2.公务员的职务与级别。根据我国《公务员法》的明确规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务。”其中，领导职务序列共有10个层次，分别为国家级正职、国家级副职、省部级正职、乡科级副职；非领导职务层次在厅局级以下设置有8个层次，分别为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。公务员的级别与其职务相对应，由低至高依次为27级至1级。
2.公务员职务晋升的资格条件。根据我国逐渐完善的公务员管理制度，在满足相关法律法规要求的同时，科级公务员的晋升资格需从年度考核、任职年限、受教育水平、履职经历、学习培训、身体状况等六个方面进行评定。具体晋升资格条件为：一是年度考核结果连续三年达到称职以上，二是大学专科以上的学历，三是在当前层级的任职时间超过一年以上，四是履职经历及连续工龄要达到相应要求，五是接受学习教育培训时间要达到相应要求，六是身体健康状况能够满足相应工作的要求。
3.公务员职务晋升的程序。我国最主要的公务员职务晋升方式为委任制，在该制度下的职务晋升需要四个程序：首先，动议准备阶段，由组织单位根据实际情况对需要提升的职位、任职资格、晋升程序进行讨论分析，再制定出开展相应职位晋升工作的具体实施方式。其次，民主推荐阶段，对本单位内部符合晋升资格的公务员采用投票和谈话的方式推荐候任人选。再次，组织考察阶段，一方面由单位领导在领导会议上通过集体讨论研究的方式确定考察人选，另一方面由考察工作组采取谈话、查档、访问等方式对考察对象进行全面考察。最后，研究任职阶段，单位领导根据上一阶段的考察结果再次集中分析研究以确定最终的晋升人选，并进行为期五日的公示。
I2～I4亚族包含W，Mo，Sn，Bi元素组合，与F4，F7因子一致，是区内主要成矿因子；反映区内中高温热液成矿作用，该单元是寻找与构造岩浆作用相关矿产的重要区段。
三、案例分析——广州市海珠区科级公务员职务晋升工作现状
（一）海珠区公务员队伍基本概况
位于广州市南部区域的海珠区共有公务员、参公人员编制共4 857名，其中行政编制1 774名、行政执法编制534名、政法专项编制2 282名、参公事业编制267名。全区处级公务员职数650名，占总编制数的13.4%，科级公务员职数2 193名，占总编制数的45.2%。海珠区近年来的公务员队伍发展情况呈现出以下特点：一是科级公务员比重较大。科级公务员的数量占全区公务员的六成以上，组成了领导职务层绝大部分。二是青年公务员比重较大。近四成科级公务员年龄均在40岁以下，全区公务员队伍呈现出一种较为合理的年轻状态。三是具备较高专业素质和工作能力的公务员数量逐年增加。一方面，通过广州市统一组织的公务员录用考试、军转公务员安置、跨区公务员调转任等方式，录用了很多专业人才；另一方面，通过举办技能培训较大程度地提高了公务员的工作能力。
（二）海珠区科级公务员职务晋升工作情况分析
1.科级公务员的分布。海珠区科级公务员主要分布在区属机关、各街道内设科室、市派出机构广州市公安局海珠区分局三个区域。
1.“天花板”问题。当所任职务达到一定程度后就没有了继续上升的空间，这类“天花板”问题对于大多数公务员而言已经较为普遍。造成这种现象的原因主要是由于我国公务员职位等级是呈金字塔式分布的，层级越高的领导数量就越少，而科级公务员的数量是最多的，科级公务员的庞大数量与高层级领导职位的极少数量形成鲜明对比，这从本质上就决定了只有少部分人能够不断晋升到更高层级的职务，这就类似于经济学中“供不应求”的问题。
3.“隐性台阶”问题。隐性台阶是指单位内部人员掌控或者客观存在的同一层级之间的台阶，往往是在公务员职务晋升工作中由人为原因而形成的习以为常的做法或习惯，而不是由相关法律法规确定的明文条例，普通的干部一般不会知晓。导致隐性台阶问题形成的原因非常复杂，通常受到人们在传统思维习惯下的不自觉行为、晋升机制不够完善导致制度制约不足以及上述的“论资排辈”等陈旧观点这类主观因素和公务员体系呈“金字塔”结构的局限性等客观因素的影响。
四、海珠区科级公务员职务晋升存在的问题
（一）职务晋升工作民主化程度不足
1.职务晋升过程长官意志犹在。海珠区内开展的绝大多数科级公务员职务晋升工作都会按照上级政策的指示来执行，能够较大程度地体现其民主性，但是仍然有极个别的组织在执行过程中存在以领导意见为主、听从长官意志的问题。出现这种问题的主要原因有以下几个方面：一是“党管干部”的原则使得党委在公务员职务晋升过程占据了至关重要的位置。二是海珠区各单位主要领导同时负责党务工作和政务工作的情况较为普遍，使其拥有绝对权威。在这种情况下，领导对候选人进行考核时不落实民主集中制原则的风险就相应增加，公务员职务晋升工作就难以按照正常的民主进程来进行，难免沦为长官意志的工具。
他无意与小涵争辩。“小涵理论”有着众多的支持者，他甚至赞成其中的某些观点。不能相爱，还能相处。如果连相处都成为困难的事情，婚姻也就随之解体。他和小涵的相处是静态相处，没有过多纠缠不清的热度。小涵说要外出，他会奉献一句玩得开心；他告诉小涵要出门，小涵会回一句，我在家，你放心去吧。半夜回来，更不需要多言，他们各有各的房间。
2.整体民主参与意识有待增强。一是针对科级公务员的职务晋升工作并没有得到大部分公务员的重视；二是由于相当一部分人认为公务员最终是否晋升只能由领导说了算，便会忽视晋升工作中开展的民主评议等程序的重要性，使其流于形式，无法发挥应有的作用；三是由于部分参与民主评议的公务员与候选人并无过多交集，对其平时的工作表现以及工作态度等不甚了解，就很容易导致跟风推荐的现象发生。四是部分公务员由于自身的原因以及个人情感因素，投出“关系票”“感情票”，没有意识到民主参与过程的重要意义，导致科级公务员职务晋升过程缺乏一定的民主性和客观性。
一方面，在各主管部门多头管理的模式下，由于党政分工相对独立，各主体之间的联系沟通不够紧密，存在多头管理、多头审批。另一方面，相关工作执行度不足。一是职务晋升通常不会将平时的工作考核纳入考察重点，反而是年度考核等次占据了重要地位。二是在组织考察方面，考察组成员在执行考察工作的过程中，个人的主观判断和情感因素等个体差异在很大程度上会影响考察结果的客观性。
（二）职务晋升方式委任制一家独大
由于我国计划经济时代的特殊性，产生了委任制这一特殊的选拔机制，该机制拥有节省选拔时间、执行效率较高、晋升流程简明等，这就使得建国至今我国以委任制作为公务员职务晋升的主要方式。近五年，海珠区通过委任制选拔晋升的科级公务员占总晋升人数的七成以上，足以说明在海珠区公务员职务晋升方式中委任制一家独大。其主要原因就在于上述的优点，作为海珠区公务员职务晋升的主要方式，在干部选拔的过程中发挥了重要作用。
（三）职务晋升机制运行不顺畅
3.民主参与范围不够广泛。海珠区的部分单位在开展科级公务员晋升工作的过程中，考核评价主体不够多元，若民主参与范围不够广泛便无法得出多方面、多层次、多维度的评价意见，无法准确客观地反映考察结果。
（四）职务晋升监督工作不到位
高等职业院校注重校企合作，在科研成果转化实际生产这一方面，比其他高等院校应该更具有优势，然而实际调查数据显示并非如此，高职院校的科研成果转化率并不高，并未发挥出高等职业院校与产业一线合作的明显优势。同时科研成果转化率低，也成为阻碍职业院校发展、校企深度融合的一个重要因素。
（五）科级公务员晋升中的各类普遍性问题
2.科级公务员职务晋升的基本途径和组织实施。海珠区科级公务员的职务晋升有两大途径：一是领导职务晋升，二是非领导职务晋升。然而在针对领导职务和非领导职务两大途径开展晋升工作时，两者之间并没有严格的界限，这就增加了晋升工作的难度和复杂性，往往导致交叉晋升的情况出现。除以上两种常规的晋升途径之外，如果出现了急需补充人才的职位，个别在以往工作中表现优秀、能力出众、做出过突出贡献的公务员，经过严格的考核且达到相关要求，便有机会破格晋升。
2.“论资排辈”问题。所谓“论资排辈”是指资格、资历，在开展公务员职务晋升工作的实际情况中，往往会更关注于公务员以往的资历情况而忽视了其个人综合能力，资历通常都会被视为选拔的重要标准来衡量个人能力。“论资排辈”仅仅是把公务员的工作时间作为其晋升的标准，这是片面的，不符合职务晋升的规定。在实践工作中，一个公务员是否能对国家和人民做出贡献，并不取决于其服务年限的长短，在很多情况下都是与个人的主观意愿或者其自身的能力有很大的关系。特别是现在社会的快速变化和时代的日新月异，以及科学技术的迅猛发展，以往社会的经验在一定程度可能不适合现在，年龄较大的公务员可能无法跟紧时代的步伐，“论资排辈”的做法也许与社会的发展相悖。
3.海珠区科级公务员职务晋升的主要方式。海珠区科级公务员职务晋升方式主要为以下三种：一是委任制职务晋升的程序。委任制亦称任命制，指的是通过法定程序和遵循相关规定，选拔出符合一定要求的候选人，并被委派担任一定领导职务的制度。二是竞争上岗制。公布竞争计划和竞赛程序，公开接受报名，再由单位内部在结合晋升职位实际情况的基础上，通过民主评议、笔试、面试等方式对满足相关条件的公务员进行考察，并根据考察结果确定最终晋升人选。三是公开选拔的方式。除了上述两种晋升方式外，海珠区自2002年起还先后开展了5次公开选拔任用的探索尝试。
一是监督上的被动性。个别领导干部错误地认为提拔晋升是好事，监督工作会对选拔工作的效率造成一定的阻碍，因而在开展职务晋升工作过程中，监督工作通常会受到领导用行政手段施加压力，往往导致针对评选过程的监督工作无法发挥其实质效果。二是监督范围上的局部性。主要是针对科级公务员晋升工作的细节如考核材料的真实性、选拔程序合规性等局部进行监督，缺少对相关候选人的个人道德、生活作风等多方面的监督。三是监督上的滞后性。即使现在对于职务晋升工作的监督法律规章制度已经完善，但是与实际情况结合起来就会造成实际操作上的困难，导致晋升工作的事前提前监督与事中实时监督的实现效果并不明显，多为惩治性的事后监督。
五、完善科级公务员晋升机制的相关建议
（一）提高职务晋升工作的民主性
1.加强民主观念的思想教育宣传。一方面，需要我们及时摒弃那些不符合时代发展潮流的传统观点和思想，如“官本位”等封建思想，抛弃以往的糟粕，在各项政府工作流程真正贯彻落实民主这一重要思想。另一方面，提高政治觉悟和民主意识。一是聘请相关专家到单位内部对公务员进行讲解，使其意识到自身在公务员晋升工作中的民主参与及投票意见的重要性。二是定期组织公务员到各类培训班进行培训，加强对公务员的民主思想教育，突出民主参与的重要性，不断完善和规范科级公务员职务晋升工作机制，维护干部群众的民主权利，提高广大科级公务员在职务晋升工作中的民主参与意识，以思想带动行动，贯彻落实民主参与职务晋升工作并主动参与。
2.拓展民主参与知情渠道。一是提高职务晋升工作中各项流程的透明度，公开晋升工作中推荐、测试、考察等个程序信息，尊重单位内部各类人员对于晋升选拔过程的知情权，确保相关监督机构能够正常执行工作。二是公开考察对象和组织考察工作情况，通过各种渠道和方式向干部群众反馈考察对象的各种有利于了解其个人的信息，并给出确定考察对象的缘由，确保民主参与权与监督权的落实。
（二）提升竞争性选拔机制的活力
在提高职务晋升民主性的基础上，建立一个竞争性选拔机制，有助于让公务员找准自身定位，使他们相信只要能够在现在的岗位上努力工作，做出贡献就能获得相应程度的回报，那么他们就会为了能够更大程度地发挥自己的价值而继续积极奋斗，这样对科级公务员职务晋升所带来的激励作用才能最大化。这首先需要加强对于单位领导的思想改造，部分单位领导依然将委任制作为开展职务晋升工作的主要方式，是为了享受其特殊的选拔方式所带来的控制优势，因为使用其他的方式会有不可控因素。因此，要实行竞争性选拔任用机制以达到摒弃传统的选拔机制，增强整个流程的公平性和民主性的目的，需要从思想层面消除领导干部的精神毒瘤。其次，要扩大参与竞争性选拔的公务员范围，比如从不同单位中选拔人才，对于部分特殊职位，甚至可以将竞争性选拔的范围扩大到全区以期安排更加合适的人才担任相应职位。
（三）科学构建职务晋升工作制度
1.合理规划部门职责。有关部门应根据具体实际情况及时完善和建立相关制度法规，明确各部门的职能，确定职务晋升工作所涉及的责任主体，理清各个部门的职能范围。
2.建立科学合理的考核评价制度。一是提高公务员晋升时考核评价主体的多元化水平，分散上级领导的考核权力。在考核时不仅是只考虑单位领导的评价意见，还要注重收集公务员的下属同事及其服务对象的评价意见，最终按照不同权重得出公务员的考核结果。这种综合多方面、多层次、多维度的评价意见，相较于领导单方面的意见无疑会更加全面、公正、公平。二是要规范考核评价的流程，形成多样化的的考评机制。
4.成品油销售领域的大数据技术应用研究。中国石化广东石油分公司将大数据技术的分析和预测功能成功应用到加油站日常管理与运营工作中，建立了大数据技术和云计算平台支持的成品油损益管理模式，能够在短时间内获取加油站成品油损益管理工作所涉及的实时更新的海量数据，并对其进行快速有效地对比分析，从而可以及时发现异常，克服传统管理手段的滞后性缺点。
（四）形成合理的职务晋升监督机制
一是夯实责任追究制度。加强对科级公务员职务晋升各项工作环节的监督，对在职务晋升工作流程中出现的违规操作、违反纪律等行为按照规定进行严肃处理。二是加强公务员晋升考察档案管理。对公务员晋升考核的各项材料进行归档保管，可成立相关的督查小组随机抽取考核材料与最终的考核结果进行比对，确保公务员晋升考核结果的真实性。三是扩大外部监督成员的范围。通过多渠道公开公务员职务晋升工作进程，提高外部人员如广大社会群众、媒体、其他单位成员等的参与度。四是加强对违规人员进行惩戒的宣传力度。通过各种渠道曝光在公务员晋升工作中违纪违法的公务员在收到处分后所带来的严重后果，为执行职务晋升工作的有关部门提供反面教材，维护广大公务员合法权益，营造一个良好的氛围。
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中图分类号： D630
文献标志码： A
文章编号： 1673-291X（2019）25-0126-04
收稿日期： 2019-01-18
作者简介： 万孟琳（1989-），女，江西南昌人，科员，从事行政管理理论与实践研究。
[责任编辑 刘 瑶]