西部限制开发区域产业政策探析——以国家层面的农产品主产区和重点生态功能区为例，本文主要内容关键词为：探析论文,产业政策论文,农产品论文,层面论文,主产区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F127 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—012X(2013)—05—0052(05)
一、引言
主体功能区建设需要强有力的配套政策支撑。作为主体功能区配套政策的重要组成部分，产业政策的制定、实施和调整，对促进与主体功能定位相适合的产业发展，实现区域产业结构合理化，协调区域发展有着重要意义。主体功能区视角下的产业政策，就是依据区域资源环境承载能力的差异，遵循产业政策区域化原则，有针对性地引导不同类型产业发展，确保不同区域的产业选择、产业结构、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。[1]
限制开发区域是为了保障国家粮食安全和维护区域自然生态功能而进行的保护性开发区域，其开发内容、开发方式和开发强度都受到约束。但“限制开发”，只是限制大规模高强度的工业化城镇化开发，并不是限制所有的开发活动，并不是限制发展。为了使这些区域内居民的福利与全国其他地区保持同步增长，就必须保持一定程度的开发，只不过其开发范围、开发类型、开发规模必须受到一定程度的约束，以实现有序开发和科学发展。对农产品主产区，仍要鼓励农业开发，更好地保护农业综合生产力；对重点生态功能区，仍允许一定程度的能源和矿产资源开发，允许发展不影响主体功能定位以及当地资源环境可承载的特色优势产业，更好地保护生态产品生产力。特殊的区域特征和所承担的主体功能决定了西部地区国家层面的限制开发区域尤其需要配套政策支撑，必须运用科学、完整、具有可操作性的产业政策进行引导，使其产业活动以及空间布局都符合主体功能定位，以增强经济增长内生动力和自我发展能力。
二、概念界定及研究范围
国家主体功能区划中的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准而划分的。按开发方式和开发内容划分，限制开发区域分为农产品主产区和重点生态功能区，其主体功能是提供农产品和生态产品。此外，农产品主产区也提供生态产品、服务产品和部分工业品；重点生态功能区也提供一定的农产品、服务产品和工业品。国家层面限制开发的农产品主产区，是保障农产品供给安全的重要区域、农村居民安居乐业的美好家园、社会主义新农村建设的示范区。《全国主体功能区规划》(以下简称《规划》)强调，农产品主产区要把增强农业综合生产能力作为首要任务，同时要保护好生态，在不影响主体功能的前提下适度发展非农产业。把农产品主产区作为限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的区域，是为了切实保护这类农业发展条件较好区域的耕地，使之能集中各种资源发展现代农业，不断提高农业综合生产能力。同时，也可以使国家强农惠农的政策更集中地落实到这类区域，确保农民收入不断增长，农村面貌不断改善。国家层面限制开发的重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型以及生物多样性维护型4类，是保障国家生态安全的重要区域、人与自然和谐相处的示范区。《规划》要求重点生态功能区把保护和修复生态环境、增强提供生态产品能力作为首要任务，因地制宜地发展不影响主体功能定位的适宜产业，引导超载人口逐步有序转移。[2]国家划分限制开发区域，既是为了全国整体的发展，也是为了全国的可持续发展。
在《规划》中，我国西部地区国家层面的农产品主产区和重点生态功能区分布较广，在全国“七区二十三带”为主体的农业战略格局中，有三区九带分布在西部，即长江流域农产品主产区的优质水稻、优质专用小麦、优质棉花、油菜、畜产品和水产品产业带；河套灌区农产品主产区的优质专用小麦产业带；甘肃新疆农产品主产区的优质专用小麦和优质棉花产业带。在全国“两屏三带”为主体的生态安全战略格局中，有两屏两带分布在西部，即青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、北方防沙带、南方丘陵山地带。《规划》中，西部地区国家层面的重点生态功能区20个，占全国的80％，涉及西部5省、1直辖市、4自治区的9市、187县(包括民族自治县)、28旗、2区、1镇。①其中，水源涵养型6个：大小兴安岭森林生态功能区、阿尔泰山地森林草原生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、祁连山冰川与水源涵养生态功能区；水土保持型3个：黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区；防风固沙型6个：塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区、呼伦贝尔草原草甸生态功能区、科尔沁草原生态功能区、浑善达克沙漠化防治生态功能区、阴山北麓草原生态功能区；生物多样性维护型5个：川滇森林及生物多样性生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区、武陵山区生物多样性及水土保持生态功能区。
三、文献概览
目前，学术界对限制开发区域产业政策以及西部限制开发区域产业政策的研究已积累了一定的成果。
一是对限制开发区域产业政策的研究。如，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组(2008)认为，限制开发区域产业发展的限制更多、门槛更高，与其他地区甚至一般的欠发达地区相比，处于不平等的竞争环境，应加强对区域内生态农业、生态林业、生态旅游、可再生能源开发等特色优势产业的扶持，促进不超出当地资源环境承载能力的特色产业的发展壮大，为地方政府的税收和居民就业做出贡献。[3]郜宇坤、陈娟(2008)认为，限制开发区应主要发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张，禁止不符合主体功能定位的开发活动。[4]贾若祥(2008)认为，限制开发区应以促进产业转型、人口逐步外移为主要任务，通过内聚外迁模式，促进特色优势产业和人口向条件较好地区集聚，在生态环境保护、鼓励产业转型和人口外移方面加大政策支持力度，努力提高限制开发区域的自我发展能力。同时，依据限制开发区域不能大规模集聚产业和人口的特点，可以探索在生态受益区设立限制开发区域异地开发实验区，即在适合大规模集聚产业和人口的生态受益地区，划出一定空间作为限制开发区域发展的“产业飞地”。他认为，这样的产业发展模式，不但能够平衡限制开发区域和生态受益地区的利益，而且也可以实现生产要素的合理配置。[5]林建华、任保平(2009)认为，限制开发区域在进行产业布局时，应改变传统的以产品生产或以产品链的生产配套协作为核心的产业集群模式，构建“自然资源—产品—再生资源”的新经济发展模式，引导发展兼具生态效应和经济效应的特色产业。[6]蔡云辉(2011)认为，应根据限制开发区域自身的资源优势、产业基础优势，通过延伸主导产业的产业链，做大做强主导产业，形成“一业突破”的区域主导产业极化带动新格局，促进区域经济的突破发展。为此，中央应出台限制开发区特色资源开发与主导产业发展扶持政策，地方政策应构建起区际资源与产业整合的利益补偿和协调机制以及区内主导产业培育与利益共享机制。[7]
二是对西部限制开发区域产业政策的研究。如，曹洪华等(2008)认为，西部限制开发区域，一方面，要淘汰和转移不符合国家主体功能定位的产业；另一方面，要充分挖掘本地优势，积极布局和发展生态效应、经济效应高的特色产业。[8]黄益民(2010)通过对四川限制开发区域的研究认为，促进限制开发区产业结构优化，一要积极发展旅游业；二要适度发展体现区域资源优势的工业，且在产业选择上，只能是低消耗、低排放、高效益的新型工业。在产业发展的规模上，不能以破坏生态环境为代价追求大规模集聚化发展。在产业发展的空间结构上，不能实行片状发展，只能根据区域资源环境承载力实行点状开发；三要发展特色农牧业，但必须防止过度种植和过度放牧。[9]张学波(2007)针对云南省限制开发区域第一产业比重大、工业部门比较单一、第三产业发展落后的实际，提出在产业组织上，应以政府主导作用的发挥为主要途径，对产业空间布局和产业发展速度等进行限制；在产业布局上，原则上只能进行点状开发，对环境危害较大的产业部门必须从环境脆弱的地区转出。[10]冯翠月等(2010)通过对西北地区限制开发区域的研究认为，限制开发区域的产业政策应体现在：产业结构方面，要利用财政转移支付、生态补偿和特色产业扶持基金，实施财政贴息、投资补贴和税收等扶持性政策，有选择地扶持和发展生态农业、生态草畜产业和旅游业等特色优势产业(或接续替代产业)。对于不符合主体功能定位的产业，可采取设立援助基金等措施，建立通畅的产业退出和转移机制；产业技术方面，要加强职业教育培训，大力推广和应用高新技术和农业实用技术；产业组织和布局方面，通过内聚外迁模式，促进产业向条件较好的地区聚集。积极探索“产业飞地”发展模式，并从体制、机制、政策上提供支持。[11]
综上，从目前已有的文献来看，相关理论和政策研究仍有许多研究空白和研究盲点，已有研究成果也需要深化和完善。主要在于：对限制开发区域虽然关注，但对其配套政策讨论得少，对其产业政策的讨论更少，涉及西部这一区域的更是微乎其微，且仅散见于研究西部个别省市区限制开发区域产业发展的文献之中，缺乏针对西部地区的整体的、系统的政策措施。基于此，本文拟对西部限制开发区域产业政策实施的成效进行评价，在此基础上，遵循产业政策区域化原则，根据西部地区国家层面的限制开发区域的主体功能定位和发展方向，建构相对科学、合理和有针对性的产业政策体系框架，以期为西部地区特色优势产业的发展以及自我发展能力的增强提供政策参考。
四、西部限制开发区域产业政策实施效果评价
西部大开发以来，在国家产业政策的大力扶持下，西部地区特色优势产业得到积极培育和发展，涌现出了一大批龙头企业和知名产品，带动了居民增收和政府增收，西部的资源优势正在逐步转变成为产业优势和经济优势，经济实力和自我发展能力显著增强。尤其是“十一五”以来，国家实施了主体功能区划，依照不同区域的功能定位和发展方向，因地制宜地实行差别化的产业政策，改变了长期以来全国统一的产业政策，促进了西部地区产业结构的优化和区域经济的协调发展。然而，国家虽然已根据西部地区内部差异，按照主体功能区功能定位和发展方向进行了限制开发区域产业政策设定，但在实施过程中仍存在诸多问题，表现为：
一是产业政策未能有效地指导区域产业实践，限制开发区域的资源优势条件没有得到充分利用，地区主导产业有待深化发展，产业链有待延伸，产业附加值仍有很大的提升空间。
二是产业政策实施中由于行政区划而缺乏一致性。有两种情况：同一限制开发区域分属不同的行政区管辖，其产业政策由不同行政区共同实施，政策执行难以达到一致性；不同行政区所辖限制开发区域之间的产业政策执行存在很大的差异。
三是区域产业间的分工合作协调机制以及区域利益补偿机制等尚未建立起来或未能有效地发挥作用，致使地区间产业趋同和无序竞争，对资源和生态环境造成了严重的破坏。
四是产业政策与其他配套政策配合使用不够。产业政策未能做到与财税、投资、土地、人口、民族、环境、应对气候变化等各项政策措施的协调配合与相互支持，产业政策的功效还有待增强。此外，西部的诸多限制开发区域，既享受西部大开发的优惠政策，也享受国家支持老工业基地振兴的政策，还有国家扶持革命老区、贫困地区发展的政策，但目前这其中的产业政策并没有很好地配合使用，未能充分发挥出政策的叠加效应。
此外，目前国家层面限制开发区域的产业政策还没有充分发挥作用。从产业结构来看，产业层次低、产业结构趋同、产业与地区经济关联度差等问题仍然存在；从产业组织来看，产业集中度低、企业规模结构不合理、专业化分工与协作程度低、部分行业进入壁垒失效以及多数行业退出壁垒高等问题还未得到根本解决；从产业技术来看，技术设备陈旧落后、技术和管理水平低、产品结构不合理等现象突出；从产业布局来看，产业布局不合理，特色产业未能集聚发展，对资源环境造成严重破坏的产业和企业还未完全退出。
五、西部限制开发区域产业政策框架构建
1.产业政策总体思路
依据其区域特点和功能定位，西部限制开发区域产业政策应本着服务于主体功能定位、发挥比较优势、促进协调发展、做到系统设计和坚持市场导向等原则来制定。西部限制开发区域产业政策的总体思路是：以科学发展观为指导，遵循产业发展规律，在国家产业政策指导下，根据限制开发区域的主体功能定位和发展方向，坚持保护优先、适度开发、点状发展，突出资源节约、环境友好，处理好生态保护与产业发展的关系，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，引导和鼓励产业向发展条件较好的区域集聚，对妨碍主体功能的产业和企业进行有序退出。加快产业结构升级，优化产业组织，提高产业技术水平，合理产业布局。
2.产业政策重点
限制开发区域的主体功能定位和发展方向决定了其资源开发受控、产业发展受限、地方财政收入和利用本地资源发展经济的权利受制约，它是以“内部”利益损失生产、创造“外部效益”，是用自身的限制开发来保障更大区域的生态功能和农业功能。因此，应充分考虑这些区域因减少工业化城镇化发展而导致的发展机会受损、财政收入减少等因素，加快研究落实产业政策重点。
(1)建立利益补偿机制。一是建立和完善补偿长效机制。进一步增加用于生态环境建设和农业生产的专项支付，并探索建立稳定的长效机制，一方面使处于限制开发区域的居民能够逐步享有均等化的基本公共服务；另一方面把限制开发区域的生态环境建设与农村基础设施建设、产业开发和农民增收结合起来。[12]加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，设立专门的生态效益补偿基金，由中央财政直接拨付，用于环境保护和生态修复；进一步增加粮食专项补助，构建与完善农产品主产区利益补偿机制，包括健全与完善粮食风险基金制度、粮食安全基金制度、农业补贴制度、政府财政投入机制和金融支持机制等。二是完善受益者补偿制度。为了实现生态保护外部性的内部化，真正体现“谁受益谁补偿、谁破坏谁恢复、谁污染谁治理”的生态补偿原则，生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护造成的利益损失进行补偿；农产品受益地区理应通过转移支付等手段，对农产品主产区所付出的代价及所受到的损失进行价值补偿。三是建立有利于生态保护和粮食生产的税收制度。扩大重点生态功能区资源税征收范围，调整资源税征收模式，实行以储量或价格计征，税率的设置要充分反映资源的稀缺程度，同时提高矿产资源赔偿费的征收标准，使资源开发的生态成本尽可能内部化。[13]对农产品主产区在税收政策上给予倾斜，加大地方留成比例，以壮大地方财政实力。
(2)设立特色产业发展扶持基金。在生态补偿、财政转移支付之外，设立特色产业扶持基金，建立稳定的资金渠道，积极支持利用西部独特的资源培育发展特色产业。积极探索采用财政贴息、投资补贴、国债资金、股票、债券等方式，引导国内外金融机构提供优惠信贷，扶持特色优势产业的培育和发展。[14]
(3)积极探索“产业飞地”发展模式。考虑到限制开发区域不适合大规模集聚产业和人口，可以探索限制开发区生态功能与重点开发区产业功能在区域空间上的置换，在适宜大规模集聚产业的重点开发区设立“产业飞地”，限制开发区和重点开发区通过积极协商，从体制、机制、政策上为“产业飞地”发展创造良好的环境。在“产业飞地”建设过程中，政府应高度重视和认真解决飞入地与飞出地之间在资源整合、利益分配、产业园区建设等方面的问题，促进两地互惠共赢。
(4)设置产业准入环境标准。要从保护生态环境的角度重新构建产业发展规划，对重点生态功能区各类开发活动进行严格管制，产业政策的制定必须以生态环境政策的要求为基础，选择一种或多种能够促进生态建设和保护的生态型产业替换传统耕作农业和污染工业，并以生态产业增量逐步抵消掉污染产业存量。在选择具体产业时，不仅要适合当地实际情况，而且要具备形成相关产业链从而可以规模发展的潜在空间，带动与之相关的产业发展。农产品主产区要按照保护和恢复地力的要求设置产业准入环境标准，重点生态功能区要按照生态功能恢复和保育原则设置产业准入环境标准。
(5)加大生态财富生产。限制开发区域生态修复和环境保护实际上是生产生态财富的产业经济行为。要充分利用限制开发区域的资源优势，积极开发绿色生态产品。抓紧建立权威、科学、规范的生态标记认证体系，对于符合绿色生态环保条件的产品，优先进行生态标记，实现生态功能与产业功能的双赢。[15]
3.产业政策内容
根据西部限制开发区域的主体功能定位和发展方向调整和完善产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策，有效引导区域形成各具特色和优势互补的产业体系，促进产业发展更加符合西部整体发展和国家长远发展的需要。
(1)产业结构政策。在国家产业政策的指导下，根据西部限制开发区域的资源条件、产业基础，有选择、有重点地发展有资源优势的特色产业，并通过壮大规模、集中发展等将其做大做强；[16]大力发展农业，尤其是农产品加工业，按照市场化和生态化的要求，建立一批有规模优势和区域特色的农牧产品生产基地。鼓励和支持农产品主产区集中发展粮食、棉花、油料、糖料、畜产品等大宗农产品，引导加工、流通、储运设施建设向优势产区聚集，拓展农村就业渠道和增收空间；谨慎发展各类工业，完善已有工业企业生产结构，协调行业发展与维系生态系统之间的平衡关系。[17]在不损害生态系统功能的前提下，因地制宜地适度发展旅游、农林牧产品生产和加工、观光休闲农业等产业，加快发展地方优势明显的商贸、旅游等消费型服务业。建立市场退出机制，对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业，要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段，促进产业跨区域转移或关闭。[18]
(2)产业组织政策。实行特色产业集群促进政策，积极扶持依托特有资源发展起来的特色产业集群。鼓励本土化创新与创业，同时吸引外部龙头企业或核心大企业前来投资，带动和促进特色产业集群发展；培育一批生态农业型龙头企业，在培育推广优良品种、发展节水农业、发展有机肥等方面给予大量的投资和引导，积极扶持产业关联性强、带动作用大的龙头企业；鼓励企业就地进行资源的采集、转化，也可以采用区域企业与重点开发区、优化开发区的企业进行联合、组建企业集团等形式，将资源的采集、资源的转化分别布局在不同的区域；取消地方壁垒，接纳国内外大企业集团对本地资源型企业进行兼并和重组。根据实际，鼓励外部大企业对本地规模较小、资源依赖型较强、环保标准较差的企业进行兼并和重组。[19]
(3)产业技术政策。要从提高资源的采集效率和转化效率、改进生产工艺、降低对资源环境的危害等方面，鼓励企业进行技术选择与技术革新。取缔对环境破坏较大的落后工艺、落后技术以及落后产品，用清洁生产技术改造能耗高、污染重的传统产业，支持发展节能、降耗、减污的高新技术产业；围绕特色产业集群的发展及其产业与技术升级，建立行业技术创新中心；针对本地特色产业发展需求，加强劳动技术技能培训，培养和储备特色产业人才；加快农业科技进步和创新，提高农业物质技术装备水平，增强农业防灾减灾能力。
(4)产业布局政策。工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇进行集中布局和据点式开发，适度控制工业用地，原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发区的面积。对现有工业用地进行整合，将已有的工业开发区逐步改造成为低消耗、可循环、少排放、“零污染”的生态型工业区；[20]通过内聚外迁模式，促进产业向条件较好地区聚集。在限制开发区域内可以适度开发的地区，以特色资源的分布和富集程度为基础布局特色产业。考虑到限制开发区域不适合大规模集聚产业和人口的实际，继续探索和实行“产业飞地”模式。优化农业生产布局和品种结构，搞好农业布局规划，科学确定不同区域农业发展重点，形成优势突出和特色鲜明的产业带。支持农产品主产区依托本地资源优势发展农产品加工业，根据农产品加工业不同产业的经济技术特点，对适宜的产业，通过集中布局、点状开发，优先在农产品主产区的县城布局，以避免分散发展非农产业带来的对耕地的过度占用。
注释：
①根据《全国主体功能区划》相关内容整理而得。
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