理论探讨 论产业政策在宏观调控中的作用，本文主要内容关键词为：产业政策论文,宏观调控论文,作用论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国经济的结构特征
中国经济正处于工业化过程中的高速增长阶段，再加上计划经济的残余影响仍广泛存在，所以，产业结构十分明显的非均衡性将是相当长的一段时期中经济运行的常态，这不仅表现在基础产业与加工工业之间的不平衡、农业与工业之间的不平衡，而且，在工业各行业之间也存在着严重的非均衡性。这种非均衡性可以从各行业之间资金利税率的极大差距中反映出来：例如，1993年，烟草加工业的资金利税率高达65%，石油加工及炼焦业为21.14%，而煤炭采选业和石油天然气开采业的资金利税率不到2%，煤气生产和供应业的资金利税率甚至为负值（见表—1）。行业间如此悬殊的差别，表明产业之间缺乏竞争性，资源在产业之间的流动存在很大的障碍，导致产业结构的扭曲和不均衡。
表—1 各工业行业的资金利税率（1993年）
行业 利税总额
资产总额
资金利税率
（亿元） （亿元） （%）
煤炭采选业 27.561503.36 1.83
石油和天然气开采29.931613.78 1.85
黑色金属矿采选业10.4192.14
11.30
有色金属矿采选业16.97245.44
6.91
非金属矿采选业 25.99306.63
8.48
其他矿采选业0.04 1.592.52
木材及竹材采运业22.84239.14
9.55
食品加工业 61.901227.06 5.04
食品制造业 28.997
563.30
5.14
饮料制造业 136.40841.90 16.20
烟草加工业 378.39581.91 65.03
纺织业 109.993013.08 3.65
服装及其他纤维
制品制造业 54.42613.00
8.88
皮革、毛皮、
羽绒及其制品业 24.16422.83
5.71
木材加工及竹藤
棕草制品业 19.45238.17
8.17
家具制造业
9.75122.63
7.95
造纸及纸制造业 41.02657.09
6.24
记录媒介的复制 28.84308.50
9.35
文教体育用品
制造业 16.54160.14 10.32
石油加工及炼焦业
171.59811.84 21.14
化学原料及化学
制品制造业 193.23
2426.83
7.96
医药制造业 75.52 690.37 10.93
化学纤维制造业 58.93 597.30
9.87
橡胶制品业 52.21 382.90 13.64
塑料制品业 37.53 639.73
5.87
非金属矿物制品业
331.32
2036.22 16.27
黑色金属冶炼及
压延加工业 631.863324.88 19.00
有色金属冶炼及
压延加工业 71.43 815.95 8.75
金属制品业 91.27 941.99 9.69
普通机械制造业176.371858.29 9.49
专用设备制造业109.161441.39 7.57
交通运输设备制
造业 221.382065.62 10.72
电气机械及器材
制造业162.261527.85 10.62
电子及通信设备
制造业102.931285.31 8.01
仪器仪表及文化、
办公用机械29.59 405.41 7.30
其他制造业33.53 410.13 8.18
电力、蒸汽、
热水生产供应业303.332974.63 10.20
煤气生产和供应业 －0.68 143.36 －0.47
自来水的生产
和供应业 20.66 267.53
7.72
注：资产总额＝固定资产年平均余额+流动资产年平均余额。
统计范围：全部独立核算工业企业。
资料来源：国家统计局。
再从各产业内的企业之间的关系看，产业组织和市场结构也存在许多不合理现象，一方面，大多数产业的市场集中度很低。有学者分别计算了30个省（市、自治区）36个行业工业总产值区位商和企业数区位商，我们将工业产值区位商较高、企业数区位商较低的省定义为该产业市场集中度较高地区，将工业产值区位商较高、企业数区位商也较高的省定义为该产业市场集中度较低的地区。表—2表明：即使是在各地区内，市场集中度较高的产业也为数很少。如果从全国范围看，我们便发现，各地区的产业结构差异度本来就不大，而近十几年来又进一步缩小，各地区间产业结构的“趋同”倾向，表明产业组织结构趋向分散化，规模经济效益和资源配置效率不高。
表—2 各地区的产业集中度
产业集中度较高 集中度较低
煤炭采选业安徽 山西、贵州、内蒙古
、宁夏
石油和天然气开采业山东 青海、新疆、甘肃
黑色金属矿采选业西藏、河北、广西、
内蒙古、湖南、山西
、云南
建筑材料及其它 云南、西藏、贵州 内蒙古、甘肃、安徽
非金属矿采选业
、青海、湖南、江西
采盐业天津 海南、青海、山东、
新疆
木材及竹材采选业西藏、福建、贵州、
海南、江西
自来水生产和供应业 辽宁、河南、甘肃海南、广西、湖北、
广东、青海
食品制造业 安徽、新疆、宁夏、
海南、黑龙江、山东
、内蒙古
饮料制造业山东 四川、贵州、福建、
江西
烟草加工业 广东、浙江、广西 云南、贵州、河南、
广西、福建、陕西
饲料工业江西、吉林、湖南、
四川、北京
纺织业 江苏、浙江、上海、
山东、河北、新疆、
湖北
缝纫业 广东、天津、北京、
上海、福建、河北
皮革毛皮及其织品业 浙江、广东、青海、
天津、河南、西藏
木材加工及竹藤棕草织品业 天津 福建、江西、黑龙江
、广西、吉林、湖南
、西藏
家具制造业 西藏、江西、福建、
湖北
造纸及纸制品业 河南、广西、福建、
湖南、河北、吉林、
广东、江西
印刷业 广东、江西、福建 贵州、北京、西藏、
云南、陕西
文教体育用品制造业 广东、上海、天津、
北京、浙江、福建、
江苏
电力蒸汽热水
生产及供应业 宁夏、河北、山西
西藏、海南、贵州
炼焦煤气及煤制品业 天津、上海
山西、宁夏、陕西
化学工业天津、江苏、河南、
河北、甘肃、山西、
湖南
化学纤维工业江苏、海南、天津、
浙江、上海
橡胶织品业宁夏 海南、辽宁、上海、
天津、山东、贵州
建筑材料及其它非 西藏 安徽、河南、宁夏、
金属矿物制品业
湖南、河北、甘肃
黑色金属冶炼及压延加工业 北京 山西、青海、辽宁、
河北、内蒙古、上海
、天津
金属制品业 上海、天津、江苏
机械工业 宁夏 辽宁、上海、天津、
江苏、浙江、陕西、
河南
交通运输设备制造业 北京、天津、吉林、
上海、贵州、西藏、
湖北
电气机械及器材制造业上海、浙江、江苏、
广东
电子及通信设备制造业广东、天津、上海、
北京、江苏、福建
仪器仪表及其它计量器具制造业上海、天津、北京、
浙江、江苏、宁夏
资料来源：陈丽瑛等《大陆工业区域发展结构特征之研究》，第348—349页，中华经济研究院，1995年。
另一方面，在中国目前的经济体制下，市场集中度低并不表明市场竞争的有效性能够得以很好的发挥。相反，在中国当前的现实经济中，存在着许多妨碍市场竞争的不利因素，产业组织和市场结构的低集中度以及地区间产业结构的“趋同”，往往是市场竞争不充分的结果，是市场的分割、资源流动的不畅以及各种行政性干预所造成的经济资源配置不当的表现。
不仅如此，产业结构、市场结构和区域产业结构的不合理，还反映了微观经济机制存在的问题，例如，企业（主要是国有企业）和地方政府投资的扩张动机与约束机制不对称性，企业和地方政府具有强烈的投资欲望却不承担相应的风险，企业对价格（包括利息率、工资率等）信号的反应迟钝，企业金融环境的不完善等等。由此造成投资和生产活动违背经济合理性的要求，导致突出的结构性问题。
二、宏观经济政策的重要性和局限性
在中国经济运行中，宏观经济政策具有特别重要的作用。在相当长的时期内，中国经济面临着两个巨大的压力：一是通货膨胀压力，一是人口形成的就业压力。而且，这两种压力相互推动：大量劳动力的就业压力要求经济增长必须保持较高的速度，以提供尽可能多的工作岗位和工作机会，而较高的经济增长速度必须以一定程度的金融扩张为条件，这将导致通货膨胀压力的增强。反过来，由于存在较强的通货膨胀压力和通货膨胀预期，劳动力过剩导致工资率偏低，家庭抗通货膨胀能力较低，而社会保障体系又不健全，所以，增加劳动供给，降低家庭人口赡养率，成为一般家庭抵抗通货膨胀的主要方式。这显然会使整个社会面临更多求业者的压力。同时，巨大的人口规模对基本必需品，尤其是对农产品的巨大需求，造成推动物价上涨的结构性压力，政府为保障大量人口的基本生活需要所采取的许多措施，例如，发放补贴，给亏损企业提供援助性贷款，不允许企业破产等，也不免会增强通货膨胀的压力。为了克服通货膨胀压力，并将公开失业率控制在社会可以忍受的程度内，中国政府必须小心谨慎地实施强有力的宏观经济政策。
但是，在现实经济中，常规的宏观经济政策手段往往失效。其主要原因之一是，由于中国经济的结构特征，宏观经济政策所实施的总量调节措施会遇到各种复杂因素的严重障碍。
首先，我们所遇到的宏观经济失衡问题往往是由结构性矛盾引起的。1994年，中国发生了较高的通货膨胀，值得注意的是，这次物价高涨是在宏观经济政策取得相当成效的情况下持续发生的。由于实行了较有效的宏观经济紧缩政策，1994年全年生产资料价格涨幅（18.2%）明显低于总的物价上涨率。而且，在生产资料中，涨价幅度较高的主要是农副产品类和纺织原料类，而黑色金属材料、有色金属材料、化工原料等类生产资料价格涨幅并不很高。相反，生活资料价格涨幅则很高，尤其是食品价格上涨基本失控，食品类商品零售价格指数为135.2，农贸市场农产品成交价格指数为131.9，其中，粮食类高达151.4。这显示出中国农业基础的薄弱，表明这次价格总水平失控在很大程度上具有结构性通货膨胀的性质。因此，为了实现对市场价格的有效调控，中央和地方政府除了坚持实行宏观经济政策之外，还必须实施结构性的经济调节政策，进行重要商品的供求平衡工作，特别重要的是认识到必须加强农业，保持主要农产品价格和农业生产资料价格的基本稳定。为此，从1993年底以来，中央和各地方政府重点抓了粮、油、肉、糖、菜、棉、化肥等7种重要商品的供求平衡工作，并进一步进行这些重要商品的流通体制改革，发挥国有和合作商业稳定市场、平抑价格的作用。
其次，在一些情况下，宏观经济指标的恶化所反映的可能不只是需求方面的问题，而主要是供给方面的问题。例如，通货膨胀的发生与企业效率差、竞争力不强、产业结构层次低、技术含量不高等直接相关。从表现形式看，通货膨胀是供求平衡所产生的问题，是货币供给量过大。而从实质上看，通货膨胀的根源是经济效率的低下。所以，根除通货膨胀，不仅要实现供求总量的平衡，更重要的是必须提高国民经济的素质和效率。
再次，在中国目前的经济条件下，产业组织和市场结构、市场秩序对宏观经济状况有重要影响。事实表明：各种不合理的垄断因素、缺乏有效竞争的市场、大量的欺诈和恶意投机现象的存在，都会加剧宏观经济的恶化。由于商品价格绝大多数已放开，由企业根据市场供求状况自行决定，而政府和公共管理机构对市场价格的监督以及对市场秩序的明确规范和有效管理却没有及时跟上，所以，各地都发生了许多损害消费者利益的混乱现象。近年来，这一问题日益尖锐起来，并已引起各方面和各地区的重视。自1994年以来，上海、北京、江苏、湖南等省、市、自治区以及许多市级政府相继颁布了反价格欺诈和反牟取暴利的法规，明确规定了政府及有关部门调控市场价格的责任和手段。尤其是在饮食、副食品等与人民生活密切相关的领域，大力施行反欺诈、反暴利措施，维护消费者的利益。目前，中央政府也更深刻地认识到了在放开价格后加强监管的重要性，认识到放开价格并不等于完成了价格形成机制的转换。如果市场竞争不充分，交易秩序混乱，价格行为缺乏规范，放开后的价格不一定能够真实地反映价值和供求关系。因此，必须严格执行《反不正当竞争法》，依法维护正常的市场秩序，促进公平、公开、有序的市场竞争。还要制订放开价格后的作价规则，把尊重企业的定价自主权与维护生产者、经营者、消费者的正当权益结合起来，坚决打击垄断涨价、牟取暴利和价格欺诈行为。为健全价格形成机制，建立和完善市场和价格管理制度，还要通过建立以《价格法》为中心的市场价格法规体系，明确市场主体的法律地位，规范企业的市场价格行为，确定政府调控市场价格的程序。
最后，中国正处于经济体制的过渡时期和经济结构的转型时期，具有发展过程的阶段性宏观经济特征。经济扩张和产业结构转型过程所导致的通货膨胀压力、经济向成熟阶段转变过程中的劳动力供求失衡，是长期存在的现象，决不是常规的宏观经济政策在短期内所能消除的。所以，仅仅实施常规的宏观经济政策，难以保证宏观经济政策目标的实现。而且，在中国目前经济体制下，实际上，一些常规的宏观经济政策手段的实施，本身就缺乏条件。例如，公开市场业务操作尚无条件进行，以中央银行再贴现率和存款准备金率来调控货币供给的手段也没有多大效果，因而不得不主要依靠限定和分本专业银行和商业银行贷款额度的办法来控制货币供给量。
三、产业政策与宏观经济政策的配合
在目前的现实经济条件下，由于实施单纯的宏观经济政策手段效果不明显，所以，进行宏观经济调控不仅需要实施常规的宏观经济政策，而且，必须实施积极有效的产业结构政策、产业组织政策、产业竞争政策，以及市场和产业规划等，以弥补宏观经济政策的局限性。因此，在进行宏观经济调控中，有必要使产业政策与宏观经济政策相配合，以“混合的”调控政策手段来实现较理想的政策目标。
首先，实施“补短”性的产业结构政策，克服瓶颈产业的制约，是减弱结构性通货膨胀压力的有效措施之一。当前，支持农业的发展，尤其是抓好“米袋子”和“菜篮子”工程，对于抑制物价水平上涨，减弱通货膨胀压力具有特别重要的意义。
其次，实施适合中国国情的产业结构调整政策，在产业升级中充分考虑到中国人口众多、就业压力巨大这一现实情况。一方面，鼓励发展以先进技术装备的大型企业和企业集团；另一方面，也要大力鼓励和支持中、小型企业的发展。实现充分就业应成为产业政策的重要目标之一，因此，资金密集型产业、技术密集型产业和劳动密集型产业在中国的产业结构中都应有其适当的地位。
第三，实施产业组织政策，改善市场结构，尤其是要实行合理的竞争政策和竞争规则，加强企业之间的有效竞争，疏通资源在产业间、地区间有效流动的渠道，消除或减弱市场结构中的垄断因素以及造成市场分隔和市场封闭的种种障碍，建立正常的市场竞争秩序，形成完善统一的市场体系。这不仅有助于消除市场垄断和分隔所形成的物价上涨压力，而且，能为宏观经济政策的有效实施创造必要的微观经济条件。
第四，实施衰退产业转移援助政策，减少产业转移过程中的代价。由于产业结构存在某些缺陷，加之中国市场经济体制尚未完善，实施宏观经济紧缩政策时，会产生许多副效应，尤其是一些衰退产业和老工业企业集中的地区会遇到产业转型的严重困难。为此，政府应该实施必要的援助措施，帮助有关企业克服产业转移或企业重组中的困难；也应该实施一定的人力资源开发政策，辅导工人顺利完成岗位转换或帮助失业工人尽早实现再就业，以减轻实施宏观经济紧缩政策所造成的失业。
第五，根据宏观经济态势和产业发展的实际状况，适当掌握实行对外开放政策的力度和进度。实现整个经济的对外开放是中国产业发展政策的基本内容之一，逐步开放国内市场和开放各产业的经营业务，即实现贸易自由和国民待遇原则，是中国产业发展政策和对外经济政策的既定方针。对外开放会对宏观经济和产业发展产生多方面的影响，除了有利于中国经济市场化、现代化、国际化的积极作用之外，也会对国内经济产生种种压力和挑战，特别值得注意的是，在扩大对外开放的过程中有可能增强国内的通货膨胀压力和失业压力。因此，实施对外开放政策必须考虑宏观经济的承受力，实施对外开放政策要同国内产业政策和宏观经济政策相配合，以满足实现经济均衡和经济发展的两方面要求。
最后，实行宏观经济政策和产业政策应坚持兼顾短期政策目标和长期政策目标的原则。尽管宏观经济政策的经济学性质是短期总需求调节，但是，实施宏观经济政策也必须考虑它对经济发展的长期影响，尽可能发挥其有利于经济发展的作用，减轻其有可能产生的对经济发展的抑制作用。同样，尽管产业政策是着眼于长期经济发展的政府积极干预经济的措施，反映了经济发展的长远利益和长远目标，但是，实施产业政策也必须考虑短期内现实经济发展的具体条件，注意其对实现宏观经济政策目标的影响。从一定意义上说，宏观经济政策目标的设定，为近期内产业政策的实施规定了约束条件，实施产业政策不可以任意突破这一条件，而应该尽可能做到有利于所设定的宏观经济政策目标的实现。
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