建立我国西部地区生态环境建设补偿机制，本文主要内容关键词为：生态环境论文,机制论文,地区论文,我国西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、生态环境建设是西部大开发的根本和切入点
我国改革与发展在未来的十年将遇到两大关键性的挑战：一是生态环境的恶化，二是东西部地区已有的和潜在的经济发展的差距持续拉大。而这两个问题之间互为因果，在一定意义上说是同一个问题的两个方面。我国西部省区地处长江、黄河等大江大河上游地区。是中下游地区的生态屏障、水源涵养地。同时又是我国生态敏感、脆弱地区，对改善全国生态环境最具影响，对实现我国可持续发展战略奋斗目标最为重要。我国最突出的环境问题的根源主要在西部地区：全国水土流失面积360万平方公里西部省区就占了80%；全国每年新增荒漠化的土地面积2400平方公里，大多在西部省区；全国现有的25度以上的陡坡地9100万亩西部省区即占70%以上。因为陡坡地种植和毁林毁草开荒，造成大量的水土流失，进入长江黄河的泥沙量每年20多亿吨，长江、黄河日渐淤积，洪水灾害频繁，中下游地区不得安宁，同时也加剧了北方的少雨干旱。造成全国每年数千亿元的经济损失。西部省区的生态环境破坏不仅严重危及中下游地区，而且也是西部省区自身经济社会发展水平长期滞后，贫困问题得不到根本解决的症结之所在。党中央、国务院提出西部大开发战略要以生态环境治理和建设作为根本和切入点。朱镕基总理指出：只有大力改善生态环境，西部地区的丰富的自然资源才能得到很好的开发和利用，也才能改善投资环境，引进资金、技术和人才，加快西部地区发展步伐。《全国生态环境建设规划》要求把长江、黄河等七大流域的水土流失的综合治理等各类生态建设工程，作为全国生态环境建设的重点，集中力量予以支持，“十五”期间长江、黄河源头区的生态环境保护得到明显的加强。
抓住西部大开发的历史机遇，借鉴国际上和我国各地在生态环境治理和建设中创造出来的成功经验，寻求全局利益和局部利益，长远利益和当前利益，脱贫致富对资源的需求和生态环境保护的结合点。调动西部地区地方政府、企业、农户参与生态环境治理和保护的积极性，建立可持续的西部地区生态环境治理和保护的机制，可以一石二鸟，实现改善全国的生态环境和加快西部地区发展步伐的双重目标。
二、西部地区生态环境建设的持续性受到挑战
1998年以封山绿化、天然林保护和退耕还林为主要内容的西部地区生态环境治理和建设工程开始实施以来，一些矛盾和问题逐步显露。以可持续发展为目标的生态环境治理和保护工程自身的可持续性受到挑战：
1.地方财政减收。天然林禁伐地区大多为少数民族聚居区、贫困地区，天然林禁伐使这些以直接或者间接来自木材采伐税收为主要财源的地区的财政收入骤减。例如，四川省1998年因天然林禁伐，木材相关产业减少财政收入74037万元，占当年全省地方财政收入的5.19%。 而短期内作为替代财源的支柱产业又难以培植起来。在现行财政分灶吃饭的体制下，禁伐区经济社会的发展，将不可避免地受到影响，从而拉大了与发达地区之间的发展差距。
2.农民减收。天然林禁伐，以木材为原料的产业和为森工提供服务的相关产业停产歇业、关闭。而林区的乡镇企业基本上是这类企业。从而减少了就业机会，影响了农民的收入：四川省甘孜州农牧民过去一年的纯收入中13%来自林业，禁伐以后这部分收入将失去。阿坝州林区农民因天然林禁伐，人均纯收入减少200元。马边县天然林禁伐以后，有6.8万人失去就业机会，减少务工收入近1亿元。 此外对森林有很强依赖性的林区居民，还将失去很多从森林中获取的诸如放牧、采薪、采集饲料、打猎等利益，并由此加剧其贫困程度。
3.林区的二、三产业的发展，工业化、城镇化进程受到影响。林区的工业主要是林木采伐、运输、加工为主体的工业；与此相应，林区的城镇多以森工工人和为其服务的餐饮等行业的职工为主要居民。这些城镇因森工而兴，也因森工的衰退而衰。林区的道路也是森工企业修筑和维护。例如四川省甘孜州境内的公路42%是林业部门投资修筑的。因禁伐，这些公路的管护将出现困难。
4.森工企业转产，人员分流困难。森工企业面临资源和经济双重危机，既有一般国有企业面临的问题和困难，还有资源型企业的特殊困难，解决转产重组，人员分流安置，结构调整，历史债务的偿还等问题，国家所提供的支持还不足以支付所有的改制成本。而且大多森工企业都是远离城镇的单独的社区，过去都自成体系地办起了学校、医院等非生产性单位，现在企业转制中要将其剥离，以减轻企业的社会负担，就比在城镇社区的企业困难得多。
5.农户的生产生活出现困难。由于大量的陡坡耕地退耕还林，使保护区的农业特别是粮食供应将面临严峻的挑战。四川省甘孜州的农牧民因陡坡地还林，平均每人减收粮食48公斤。而退耕地区农民居住分散，即使有了粮食如何供应到千家万户，也还是一个没有答案的难题，林区和全社会对木材、薪柴有很大的需求。四川省的农村近80%的村和农户是以木材为燃料，煮饭、煮饲料、烧水、取暖，乃至烧砖、烧炭都需要木材。林区居民建房、农具、牲畜圈栏等以及全社会对木材都还有相当大的需求。天然林禁伐以后这些需求如何满足也还亟待解决。
三、解决西部地区生态环境建设可持续性的国际经验
前述的我国西部地区生态环境治理和建设中的各种问题和矛盾也同样困扰着世界上许多其它国家和地区。20世纪70年代以来，国际社会对热带雨林为代表的森林资源的退化，生物多样性的降低，以及对全球气候的影响非常关注，但对森林资源减少、环境破坏与以森林为生计的当地居民的影响却很少关注；传统的对森林资源的管理体制，对森林和自然保护区的保护，重于对当地居民对森林的需求，或者以保护区形式封山育林，或者以罚款等惩罚阻止开垦林地和采伐木材。但事与愿违：毁林不断增加，保护森林的压力越来越大，保护的成本越来越高，保护区范围越来越大，数量越来越多。这种用保护区和惩罚的形式来保护森林的“排斥性政策”收效甚微的结果毫不令人意外。印度、尼泊尔，菲律宾等国家开始反省传统的生态环境保护的政策，着手寻求“排斥政策”之外的其它措施，逐步积累了被称之为“参与式自然资源管理”（PFM）思想和策略。
20世纪90年代初期在国际组织的帮助下，参与式的自然资源管理（PFM），开始在我国西部的云南、 四川等省区和长江中上游防护林工程等项目中推广示范，并取得了较好的成效。这些地区的实践证明，对于正确处理我国西部地区生态环境治理和建设中的种种矛盾，参与式森林管理可资借鉴的思想在于：
1.参与是最好的保护。通过政策和利益的调整，调动当地社区居民参与保护生态环境的积极性。
2.保护森林必须与森林被破坏的根源——贫困问题联系起来，综合治理。真正的持久的保护应当建立在消除贫困的基础之上。
3.长期的保护目标必须与社区发展、农民近期的利益结合。
4.发展是可持续发展的基础。
5.对林区居民和社区的补偿原则。
6.通过替代方法，为社区和林区居民提供可持续利用自然资源的方式和途径。
四、建立西部地区生态环境建设补偿机制的思考
生态环境治理和建设对西部省区所带来的利益与其在生态环境的治理和保护中所损失的利益在时空上都有一个差距，两者之间不是重合和互补的。国际和国内的经验表明：能否处理好局部与全局利益，近期和长期的利益，经济发展与环境保护之间的关系，调动西部地区政府、企业、农户等生态环境治理和保护主体的积极性，关键在于他们在生态环境治理和建设中损失的利益能否得到补偿。
《全国生态环境建设规划》提出：要结合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，推进环境保护和生态建设；逐步建立资源更新的经济补偿机制。这为解决西部地区生态环境建设的可持续性指明了方向。根据国际国内的经验，我们应当从四个方面建立和健全西部地区生态环境建设的补偿机制。
1.发展方面：
A.结合经济结构的调整，构建区域特色经济：改变“一木撑天”的过分依赖资源开发的传统经济结构。充分利用自然、人文景观等优势，面向市场培育新的经济增长点和木头经济的替代产业。
B.森工企业重组转制：森工企业面临资源、经济双重危机，是西部地区最困难的国有企业之一。充分利用天然林保护工程实施和中央关于“支持中西部地区老工业基地和资源性的国有企业布局和组织结构的调整”的各项政策，搞好森工企业改革与发展，重组转产，发展农林牧特矿为重点，种养加一起上的新的经济结构；转变经营机制，把森林的管护同职工多种经营结合，把造林、护林的质量同收入挂钩，提高营林管护的效率。
C.增加农民收入：确保农民近期和长远的利益。解决好农民的吃饭、烧柴和增收等问题，引导农民面向市场，发展高效经济林和草畜产品，林间林下产业，积极推进农业产业化经营，使农民在生态环境建设中得到实惠。
2.中央补助方面：
对于天然林保护等西部地区的生态环境建设中减少的财政收入，中央政府已经通过财政转移支付，银行贷款、政策倾斜等渠道给予了补助、支持。现在需要研究的是如何改进条块分割的投资管理体制，提高国家生态环境建设投入的效率问题。
3.流域范围内补偿方面：
建立流域范围内的补偿机制。流域的上游地区不仅为本地区居民而且也为中下游地区居民提供其生存支持的自然资源和流域系统。我国现在已经初步建立起了中下游地区补偿上游地区生态环境建设的机制。但一是没有制度化、商品化。主要的是通过行政手段分摊生态环境治理和建设的成本和道义上的对口支援。二是，自然资源更新补偿机制的价格体系尚未健全，补偿标准没有定量化。所以缺乏可操作性。本项研究意在商品化、定量化上健全流域范围内的补偿机制。初步设想可把现在中下游地区对上游生态环境建设的支持变为征收环境税的形式和名义。关键的问题是如何对其定量，如果不解决这一问题，环境税的征收则缺乏可操作性。目前世界上一些国家和地区采取污染物如CO[,2]或SO[,2]排放的配额许可证制度，中下游地区的企业、城市超标排放，则通过购买排放配额的形式，补偿上游地区生态环境建设的方法很值得借鉴。
4.国际资金支持方面：
生态环境问题具有很强的全局性和整体性。空气、河流、海洋的污染是无地区界、国界之分的，无论是气候的改变，还是生物多样性的衰亡都是要在一个相当大的范围内共同合作才能解决问题。全球性的环境问题，将整个人类命运联系在一起，环境领域的国际合作有可能成为我国可持续发展新的动力。西部省区实施的生态环境治理和建设受到全世界的关注，世界银行等国际组织都愿意以长期优惠贷款、捐赠的形式为其提供支持。现在一个比较紧迫的问题是在争取国际资金中如何与国际惯例接轨，按国际惯例办事。例如国际资金支持的项目都要求用参与式的方法进行社会评估，而我们现在对这种方法掌握得甚少，社区评估专家也很稀缺，还不得不花很高的成本聘请国际专家担任。要加强这方面人才的培养，为争取国际资金创造条件。其次是要认真总结和吸取我国过去在长江防护林工程、扶贫等项目中使用国际资金的经验与教训，提高国际资金的使用效率。