我国行政裁决制度存在的合宪论，本文主要内容关键词为：行政论文,制度论文,我国论文,合宪论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.13 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2008)05-0078-04
构建和谐社会要求我们必须统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。行政裁决是行政机关或其附设的机构根据公民、法人或者其他组织的申请，运用国家权力，居间对民事争议进行的裁断行为①，是在法院裁判、人民调解、社会仲裁等争议解决途径之外的处理人民内部矛盾的一种方式，在解决社会矛盾方面具有简便、高效、彻底、成本低廉的特点，对及时妥善处理人民内部矛盾，妥善协调争议各方的利益关系，维护社会安定团结有重要作用。
新中国成立后，我国社会主义的行政裁决制度开始建立并逐渐繁荣发展，为化解社会矛盾，解决社会争议发挥了重要作用。但从20世纪90年代后期开始，我国在单行法律的修订中开始大量削减行政裁决制度。如1995年修订的《食品卫生法》将《食品卫生法（试行）》规定的“损害赔偿要求，由县以上卫生行政部门处理”的规定取消，改为由违法行为人“依法承担民事赔偿责任”。1998年修订通过的《土地管理法》将原《土地管理法》有关“侵犯土地的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。被侵权人也可以直接向人民法院起诉”的规定予以取消。类似的取消行政裁决的立法还有：1999年修订的《海洋环境保护法》，2000年修订的《专利法》、《大气污染防治法》，《药品管理法》、《商标法》，2002年修订的《草原法》等。2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》，也将原《治安管理处罚条例》中规定的公安机关对违反治安管理的行为造成的损失或者伤害，可以裁决由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用的规定取消，没有继续授予公安机关裁决当事人之间民事赔偿事务的权力。
从一些相关资料中我们发现，取消行政裁决制度的主要理由都是有关行政裁决的宪法根据问题，如认为行政裁决制度破坏法治原则，破坏了国家行政机关和司法机关之间的分工，影响了公民诉讼权的行使等[1]，即主要是认为行政裁决制度存在的宪法根据不足。笔者认为，行政裁决制度符合现代法治原则，不违反我国宪法有关权力分工和公民诉讼权的有关规定，符合我国的宪法原则和具体规定。在和谐社会的建设中，我国立法应当给予行政裁决制度合理的发展空间，以充分发挥行政裁决制度在化解社会矛盾，解决社会争议方面的作用。
一、行政裁决制度符合现代法治原则
近代法治国家是以法院作为独立行使司法权的中立机关，根据既定的规则解决争议为基本观念特征的。近代法治理论认为行政裁决的发展会危及法治原则，因此只承认司法在解决争议方面的权威，不容任何其他国家机关分享司法权力，对包括行政裁决在内的多元化争议解决机制持限制甚至否定的意见[2]。在近代法治模式中，行政裁决往往被视为非正当的、甚至是规避法律的、非正义的争议解决途径。但从现代法治眼光看，这种近代法治观念的缺陷是明显的：将所有的争议都纳入法院既不可能也不必要。通过诉讼解决争议，虽然在一定程度上能够满足当事人和社会对于正义的需求，但是也需要付出相当大的诉讼成本。对于社会的和谐发展来说，诉讼并不是越多越好。在现代法治国家，包括行政裁决在内的许多非诉讼解决争议的制度为弥补诉讼的缺陷而产生和发展起来[3]。行政裁决制度为民事争议的解决提供了一条区别于司法救济的公力救济途径，特别是在社会主体和当事人比较看重争议解决者的权力背景的社会里，行政裁决具有较高的权威性，容易受到当事人信任，也容易达到解决争议的目的。
毋庸讳言，在我国当代构建和谐社会过程中必须坚持法治原则，树立法治理念。但在我国法治进程中，是按图索骥，沿着西方国家走过的道路亦步亦趋，先把行政裁决制度作为不符合传统法治的制度加以取消，再随着社会的发展逐步建立现代行政裁决制度；还是从我国实际出发，选取西方法治发展与我国法治建设的结合点，将我国目前的行政裁决制度与西方现代法治国家行政裁决制度的优点相结合，走中国特色的法治现代化之路，是一个见仁见智的问题。如季卫东教授认为，中国不应“跨过法制现代化的阶段，来一个后现代主义的大跃进”，认为对于中国当前的法制建设而言，现代法学的继受至关重要，继受理论的“本土化”则在其次[4]。而孙笑侠教授则指出，我们对西方法学研究的成果与方法不能亦步亦趋、生搬硬套、东施效颦，而应以我为主，在坚持法治最基本共性与法治最低的要求的基础上，在中国的场景下基于自身的特点建设具有中国特色的法治[5]。
应当说，从20世纪90年代后期以来我国限制和取消行政裁决的立法所反映出来的法治观念来看，其遵循的是严格形式主义的近代法治观念。但从目前争议解决的现状看，我国传统法治观念是很难满足社会需求的。在现有体制下，法院的实际能力相当有限，夸张审判的作用，期待法院处理力所不及的事务，只能是徒生无益诉讼而浪费司法资源。与国外法治国家相比，我国一个显著的社会特征是历史上行政司法合一，行政权威一直很强，直到目前，行政裁决仍然具有较强的权威性。人们在争议发生后，最先想到的是希望通过行政权威解决争议。在目前社会转型，争议多发，司法权威不足的情况下，我们有必要保留行政裁决制度，发挥行政裁决制度在解决民事争议方面权威性强、专业性强、效率高、成本低、解决争议彻底等优势来化解社会矛盾。当然，发挥行政裁决制度的优势并不意味着要颠覆“有限政府”原则，复辟传统的“全能政府”。只要我们按照现代法治的要求，合理进行行政裁决制度建构，对政府的行政裁决权力进行立法和司法约束，对不服行政裁决的当事人保留司法救济途径，不受法律约束的“全能政府”就不会重现。
二、行政裁决制度符合我国宪法上的权力分工原则
行政裁决制度符合和谐社会的要求，同时也没有破坏我国宪法上的权力分工原则，相反恰恰满足了法治国家对权力分工的需要。
从资本主义国家的分权理论发展来看，分权原则是18世纪自由资本主义时期的宪政原则。在自由资本主义时期，各国在经济上普遍奉行亚当·斯密的自由经济理论，政府发挥作用的领域非常有限，国家在社会生活的很多领域完全实行自由放任政策。19世纪末尤其20世纪以来，随着垄断资本主义的发展，政府定位发生转变，“夜警国家”变成“行政国家”和“福利国家”，国家职能扩张，最好的政府已经不是管事最少的政府，而是能够促进生产提高人民福利的政府。政府除了承担传统职能外，还承担了大量的社会、经济职能。传统的宪法原则已经不合时宜。
在现代社会，国家不同的权力之间的部分混合已经成为一种常态。“只是由于常规的政府三分制不能处理工业社会的诸多问题才使这种行政过程得以存在，行政过程使政府能够在维护传统的英美式均衡政制的同时，又实现效率性和责任性。这种委员会形式是一种工业化的组织模式，采用这种形式是为了满足因孟德斯鸠式政治划分过时失效时的工业社会的需求”[6]。在现代的三权分立理念中，只要行政裁决能够受到司法审查，行政裁决的存在就不违反权力分立原则。美国联邦最高法院自1932年克罗威尔案到1986年商品期货贸易委员会案之间的一系列关于行政裁决的判例清晰地向我们勾勒了行政裁决在美国这个权力分立国家的合宪性历程[7]。在传统上盛行严格规则主义的德国，当代也有学者从功能主义的角度认识分权原则，认为权力分立原则不应只是纯概念逻辑的应用，还应当从历史发展的角度认识权力分立的功能，允许权力之间的部分混合[8]。
社会主义国家在国家权力的构成和行使上也存在分工。我国宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”确立了我国宪法上的权力分工原则。对我国来说，权力分工不是目的，而是要通过分工的体制和国家组织机构保证劳动人民的民主权利得以真实的实现。我国实行权力分工的意义在于：首先，权力分工的原则使社会主义制度在操作上变成可能。任何民主政治制度都要通过具体的程序表现自身，而权力的分工不仅使权力的构成充分体现民意，而且可以使权力的配置和行使趋于合理。权力的分工在本质上要约束权力，规定权力的界限，防止权力滥用，使人民的意志得以真正的表达。其次，分工原则是人民民主权利得以实现的保障。社会主义民主制度的建立为公民权利的实现开辟了广阔的场所，分工原则是确定公民权利、保障公民自由的手段。
由于社会主义国家阶级利益的一致性，我国国家权力是统一的，权力分工是指国家权力的分别行使，而不是权力的分割。我国的政治制度是人民代表大会制，国家机关之间的分工是相对的而不是绝对的，行政裁决制度符合我国的政治制度和权力分工原则。
三、行政裁决制度保障了我国公民宪法上的诉讼权
诉讼权指公民认为其权利受侵害或有受侵害的危险时，为寻求权利保护，而向国家提起诉讼，请求国家司法机关作出裁判的权利。我国的行政裁决制度并没有妨碍公民诉讼权的行使，而是从制度上保障了公民的诉讼权。
现代司法作为市民社会的产物，其终极目标是保障公民权利，因此，“诉权是现代法治社会中第一制度性的人权”[9]。无救济就无权利，没有诉讼权，宪法和法律规定的许多公民权利就无法实现。从宪法的角度来考察诉讼权问题首先始自对第二次世界大战历史灾难进行反省的德国的司法行为请求说[10]。目前，一些国家的宪法和一些国际公约都对诉讼权做了明确规定。我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”隐含规定了公民的诉讼权。
像其他宪法权利一样，诉讼权应当受到法律的保障。国家应当向当事人提供司法救济途径，以满足公民诉讼权的行使。在法学理论上，对国家向当事人提供司法救济的理解有实质意义上的司法救济观和形式意义上的司法救济观之分。形式意义上的司法救济观主张，只有司法机关参与之救济才可以称得上是司法救济，司法救济的开始不受非司法机关设置的前置程序的限制。实质意义上的司法救济观认为，非司法机关可以对当事人的争议提供救济，但最终的救济应当由司法机关提供，只要司法机关对于非司法机关所作的裁决拥有最后裁判权，当事人在宪法上享有的诉讼权就没有受到损害。大陆法系目前的通说认为，对刑事案件的司法救济应当采取形式意义上的司法救济观，但对民事案件的司法救济则应当采取实质意义上的司法救济观，即法院对民事案件拥有的是最后的救济权而不是最初的救济权[11]。
因此，对民事争议当事人而言，其诉讼权的核心在于有权要求司法机关对民事争议进行最终解决的权利。行政裁决制度只要规定当事人不服有权向法院起诉，就保障了当事人的诉讼权。立法上如果将行政裁决作为与司法救济并列的选择救济途径，当事人对行政裁决不服可以向法院提起诉讼，则当事人的诉讼权就没有受到任何影响，但如果立法将行政裁决作为提起司法救济的前置程序，则事实上延缓了当事人获得司法救济的时间，对当事人的诉讼权是有一定影响的。因此，对哪些事项可以适用行政裁决前置制度就要通过比例原则加以衡量。对于案件数量很大或者专业性很强的争议，为尽快解决争议，减轻法院负担，法律可以规定将行政裁决作为诉讼的前置程序，但行政裁决的程序不应当有不合理的拖延，对当事人不服行政裁决提起诉讼的期限设置也应当尽量合理，以确保当事人诉讼权的实现。
我国行政诉讼制度建立以后，很快就将行政裁决纳入行政诉讼的受案范围，1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》出台，其中第一部分“受案范围”第四条明确规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。”该《意见》虽然已经失效，但这种当事人对行政裁决不服可以通过行政诉讼的途径得到救济的规定一直延续至今，现行有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条、第六十一条的规定中都包含了将行政裁决纳入行政诉讼受案范围的内容，在制度上充分保障了公民诉讼权的行使。
结论
综上所述，我国行政裁决制度的存在是合宪的，行政裁决制度符合现代法治原则，不违反我国宪法有关权力分工和公民诉讼权的有关规定。我国立法机关在构建和谐社会的争议解决制度时，应当给予行政裁决制度合理的发展空间，使行政裁决成为和谐社会中重要的争议解决制度之一。
注释：
①在行政法理论中，“行政裁决”有两种用法：一种是指我国行政法上的“行政裁决”，另一种是指美国行政法上的“行政裁决”(administrative adjudication)，本文采用前一种用法。
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