地方治理中的自主与镶嵌——从温州商会与政府的关系看，本文主要内容关键词为：温州论文,商会论文,自主论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
揭示温州商会的自主性特征，须通过考察温州商会形成、发展及其绩效来进行。自2002年以来，我们通过访谈、座谈和发放问卷的形式对温州商会进行了较为系统的研究。其中，访谈和座谈主要包括：通过对温州市总商会、温州市经贸委、温州市人民政府协作办公室、民政局等部门以及县区有关部门的访谈，了解有关行业组织的情况；通过对多家温州商会负责人的访谈以及对企业主、商会和主管单位的座谈，了解有关它们的活动、功能、资源、困境等各种信息，从中获得了大量第一手材料。同时，我们曾分别于2003、2005、2007年进行过三次较大规模的问卷调研。而对民间商会、温州商会的已有研究也为我们提供了重要的思想资源。
本文的数据主要来源于2007年问卷调研。2007年的问卷有两种，第一种问卷题为《温州商会(行业协会)调研问卷》，是一种综合性的问卷，涉及到协会组织概况、组织人员、组织制度、行业发展、职能履行、财务、政协关系、企协关系等八个方面，试图通过问卷对温州商会各方面的数据有个大致的了解，此项调查于2007年1—2月进行。根据现有的数据统计，温州市经贸委系统行业协会50家，其中蔬菜协会与肉类商业协会合一，石材行业协会与建材协会合一，可统计为48家，我们对其中的32家进行了问卷调查，被调查比例为66.67％；总商会下辖的行业商会实为29家，我们对其中的27家进行了问卷调查，被调查比例达到93.1％。两者综合起来，被调查比例为76.62％。第二种问卷题为《温州市行业协会(商会)绩效调研问卷(会员企业版)》，内容涉及被调查企业基本概括、对行业协会(商会)的总体评价和协会(商会)职能绩效评估等三大方面，试图掌握会员企业对温州商会各项职能履行情况的看法等信息。此项调查于2007年3月进行，我们采取面对面访谈、当场填写问卷方式，通过访问者与被访者的直接交谈，有的是由被访者直接填写，有的则由访问者采用一问一答方式根据被访者的回答如实填写，从而保证了问卷填写的真实性、有效性。本次调研共发出302份问卷，收回问卷302份，回收率达到100％；其中有效问卷295份，有效率达到97.68％。
温州商会形成于20世纪80年代后期。尽管温州富有工商结社传统，清末民初就出现过近代商会，但在新中国成立后，商会逐渐消失，温州商会也不例外。1988年，温州市工商联开始重新组建行业组织，先后倡导组建了三资、百货、食品三个同业公会，会员为115家全民和集体企业。到1989年底，工商联共发展了78个组织，其成员以公有制企业为主，成立这些组织的目的是要将政府部门管不了、管不好的东西管起来。但由于意识形态等方面的争议，90年代初，民营企业公会、市典当协会(筹)、集体企业管理协会等组织都不了了之。1992年邓小平南方讲话发表后，工商联系统成立了家具、服装、眼镜、五金、合成革等19家同业商会和行业商会。这些商会至今是温州商会中最重要的组成部分。与先前成立的商会相比，1992年后成立的商会不仅在所有制结构上更加突出了民营经济特色，而且，总商会在其中的作用由“组建”转变成了“帮助组建”——大多数商会都是发起者主动找到总商会寻求帮助，而不是由总商会发起。这一时期温州商会的发展，既得益于思想领域禁锢的消解，也得益于温州民营经济的发展壮大；同一时期，那些主要以公有制企业为主要会员的早期商会却明显衰落了。由此可见，在温州商会的形成、发展过程中，尽管有官方的默许、鼓励甚至直接操办，自生自发特征却是显著的，这是商会自主性的良好基础。
从总体上看，温州商会有着较好的绩效，确实有别于那种类似“二政府”的行业组织。调研数据显示，温州绝大多数商会对自身自治程度有较高的自我评价；而通过商会成立原因、办公场所、领导人来源、商会收入来源等方面的考察，温州商会在运作上的自主性也得到了证实。
从商会的成立原因(多选题)看，“市场和行业发展的需要”被认为是最主要原因，选择率达“100％”，还有13.8％的商会认为是“政府职能下放”的需要，另有22％的商会认为成立的原因是“大企业的需要”。
从办公场所看，2003年温州商会租赁、主管部门提供、会长单位提供、协会自有办公室的比例分别为53.2％、22.6％、3.2％、6.4％；2007年上述比例分别为72.9％、6.8％、13.6％、1.7％。可以看到，由主管部门提供办公场所的比例明显下降，而租赁的比例显著上升了。
从商会领导人来源看，现任会长中来源于本行业企业的占绝大多数，有89.9％，来源于行政部门现职人员的仅有1家，表明了商会领导具有较强的行业性。现任秘书长最多来自于行政部门离退休人员，占44.8％，其次是来源于本行业企业，有25.9％，而来源于行政部门现职人员、事业单位的只有3.4％和6.9％。现任会长主要是通过行业会员推荐、行业选举产生，占76.3％，行业内竞争选举产生的为22％，主管部门任命的为1.7％；而秘书长主要是根据组织章程通过民主选举产生的，占53.4％。可见，商会的主要领导者和负责人的产生一般都依照组织本身的人事制度安排执行，受到政府干预的程度较少。
在商会收入来源方面，根据2007年对商会的主要收入来源的调查(多选)，比较重要的收入来源依次是：会费收入、特定成员的个人赞助、企业提供的赞助和项目经费、政府财政拨款和补贴、政府提供的项目经费、营业性收入(选择比例分别为98.3％、53.4％、34.5％、22.4％、13.8％、10.3％)。在受调查的59家商会中，有54家商会的会费占总收入的比例超过80％，其中28家商会的收入全部是会费。来源于政府的财政拨款和补贴比例较低，而且只有少数商会能够得到政府的拨款和补贴，使商会组织总体上降低对政府的依赖，保持相对的独立性，并且能靠自身资源独力开展活动。我们在访谈中发现，大多数商会会长和秘书长要求政府更多放权或者给予更多的资源，但自身财力较为雄厚、对政府财政依赖较小的商会，其活动受政府因素的影响也相对较小。
我们的调研还显示，98.2％的温州商会有成文的组织章程、会则等规定(2003年为96.8％)；94.9％的温州商会的战略决策和活动计划是由理事会或全体会议等正式决策机构决定的(2003年为91.9％)。可以看出，温州商会的内部制度正在趋于完善。
温州商会的绩效变化也可以佐证商会自主性的提高。调研数据显示，关于商会的服务对象排序，80.7％的企业认为本行业协会是在为会员企业服务，其次是社会公众，然后是政府。关于对所在商会的满意程度评价，“较满意”以上的选择达67.9％，其中认为“非常满意”的有27.9％，而认为“一般”的占27.9％。关于商会职能履行的评价，在对职能实施效果的评价上，45.7％的会员认为实施效果越来越好，40.2％的会员认为没有变化，仅有7.2％的人认为是越来越差；而从对本行业协会实际能够履行的职能项目的评价来看，选择“越来越多”的最多，占41.9％，认为“没有变化”的为35.4％，而选择“越来越少”的仅有8.6％。在对所在行业协会商会的发展前景预测方面，一半会员认为未来的发展前景会“越来越好”，仅有5.5％的会员选择了“越来越差”。
具有自主性的温州民间商会为地方治理格局的变化提供了条件，而它在地方治理中的实际作用也受到众多研究者的肯定。有学者认为，行业协会(民间商会)作为一种组织化的“私序”出现，与政府建立的“公序”形成相对的力量，是“公序”的补充，对“公序”产生影响，甚至在一定条件下转化为“公序”。这种说法肯定了行业协会(民间商会)对于形成治理结构的意义。也有学者断言，温州民间商会以其独特的组织优势公开地介入社会公共事务的治理之中，成为不同于国家力量的一种自下而上的组织力量，对社会的运作甚至是政府的决策和目标都产生了重要的影响。所有这些判断都基于对温州商会自主性的认同。如果仅从自主性特征看，采用公民社会的最低标准——“存在不受国家权力支配的自由社团”，我们就可以肯定中国公民社会(在温州)已经实际存在，并为(温州)地方治理的发展提供了必要条件。但必须指出，如果忽视了温州商会同时具有的镶嵌性特征，就可能对民间商会的自主性做出过高的估计，甚至认为与政府相对的“社会中心”已经形成。这样就会导致对民间商会意义的误读，进而将中国的地方治理理解为西方式的“自组织网络”和成熟的多中心治理格局。
温州商会与政府关系中的镶嵌性特征
改革开放后温州商会的发展节奏与政府政策密切相关。如20世纪90年代初期，关于“姓资姓社”问题的争论和中央对工商联工作职能的定位延缓了温州市工商联和同业公会的发展。1992年邓小平发表南方谈话后，温州商会中非公企业成分迅速扩大，数量急剧增加。而通过一系列重要事件或事实，我们可以更加具体地看到温州商会的镶嵌性特征。我们选取的这些事件或事实包括商会主管单位的确立和变化、商会对业务主管单位的选择倾向、商会的党建工作和一业一会政策的执行等。
国家经贸委的行业协会试点工作对温州商会的发展产生了显著作用。1997年，国家经贸委将温州列为行业协会四个试点城市之一(其他三个城市为上海、广州、厦门)，同时规定：“行业协会的主管部门基本上应是政府经济部门，也可视不同情况，探索选择地区政府等有关部门作为其主管部门。主管部门实施对试点行业协会的组织、指导、管理、监督以及文件的传递、有关事项的审批等职能。”相应的，温州市成立了“行业协会试点工作领导小组”，将食品工业、包装技术、鞋革工业等六家具有代表性的温州商会划归温州市经贸委主管；温州市经贸委逐渐替代了温州市总商会成为最重要的商会业务主管单位。按照《社会团体管理条例》(1998年修订版)以及民政部《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》规定，行业协会业务主管部门并不包括工商联。对国家经贸委和民政部举措的可能解读是，政府试图加强对行业组织的直接控制。我们于2003年和2007年的两次大规模问卷调查都表明，对温州商会影响最大的单位是业务主管单位。因此，业务主管单位变化的影响是巨大的。值得注意的是，在此问题上，温州地方政府与上级政府部门保持了一定的张力。鉴于温州商会发展的历史传统和鼓励民营经济发展的现实需要，温州市政府规定经贸委等业务主管单位可以“委托”工商联进行商会业务的监督管理。不过，经贸委和工商联的业务主管单位之争在很长一个时期内进行着。
2007年主要由商会秘书长填写的问卷统计表明，商会更倾向于选择政府职能部门作为业务主管单位。在54家受访商会中，倾向于选择政府职能部门作为业务主管单位的有40家，占74.1％。其中21家行业商会有12家选择政府职能部门，33家行业协会只有5家选择工商联。有意思的是，多位商会会长却表现出与秘书长相反的选择取向，他们认为由总商会作为业务主管，可以更容易获得政治参与的渠道。工商联属于统战部门，作为统战对象的行业商会负责人容易成为人大代表或被推荐为政协委员；经贸委属于政府职能部门，可以给行业协会经费支持和办事便利。秘书长和会长的不同选择取向看似矛盾，实质上却是一致的：既然不能改变体制，就要主动嵌入体制，获得资源。
与公有制企业党建工作一样，温州商会的党建工作也是在高层直接推动、指导下进行的。1998年，中央组织部和民政部联合发文，规定社会团体常设办事机构专职办事人员中有正式党员3人以上者，应建立党的基层组织。《通知》要求，业务主管单位或挂靠单位对应当建立党的基层组织而没有建立的，要帮助其尽快建立。社会团体已经建立党组织的，其常设机构专职办事人员中党员的组织关系应转入社会团体党组织。根据我们2003年的调查，75.8％的商会认为有必要建立党的基层组织。截至2003年9月，有67.7％的温州商会已经建立了党组织，当时温州市工商联主管的22家商会中已经有21家建立了党支部或临时党支部。一些原本没有必要成立党支部的商会也“创造条件”成立了党的基层组织。例如，按照中组部、民政部的上述文件，温州市纺织品商会工作人员中仅有一名党员，原本不一定要建立党支部，但该商会却通过迁入党员组织关系满足了组建条件，纺织品商会显然有党建方面的自身动力。该商会的党支部建立以后，“经常组织党员和非党员会长、副会长共同进行思想理论学习，在思想上、政治上与党中央保持一致”。商会主动引入执政党的基层组织，有计划地在民间组织中全面推进党建工作，是一个有启发意义的事件，从中可以发现明显的镶嵌特征。
在“一业一会”政策的执行中，温州商会体现出自主性与镶嵌性并存的特征。行业组织管理中的“一业一会”政策脱胎于《社会团体管理登记条例》中的相关条款，属于中央政府的硬性规定，此规定显然旨在避免出现多元竞争的局面，同时也使行业组织必须进行“嵌入”。在名义上，温州市完全执行了国家的政策规定；而在具体个案处置上，地方政府却表现了相当的灵活性。由于政策限制，温州市美容化妆品业商会不能进行社团登记获得法人地位，但有关部门默认了它，以工商联直属行业会员组织“温州市工商联美容化妆品业商会”的形式存在，该商会的实际运作方式和作用与其他商会没有明显区别。由于该商会在技术培训等方面工作较为出色，因而得到了行业内外的赞誉。地方政府登记主管部门还通过对行业概念的灵活理解，使得某些行业内实际上存在不止一个商会，如鞋业内部便存在市鞋材(鞋底)工业协会、市鞋机协会、市鞋料商会等多个行业组织。但地方政府的变通也是有限度的，特别是在明显违背上级政府规定或者上级政府控制加强的情况下，温州市托运业商会已经10年没召开会员大会和组织活动，2006年有30多家企业要求成立温州市物流商会，但为登记机关所拒绝。
从上可见，开展行业协会试点工作和进行社团党建工作，体现了政府有意识地加强对民间商会的控制，而商会在党建中的主动性以及它们对业务主管单位的选择取向则体现出商会嵌入体制的愿望和主动性。地方政府在行业协会试点工作中关于业务主管单位以及“一业一会”政策的变通表明，地方政府有意识地与上级政府之间保持了一种张力。不论是国家采取主动还是社会采取主动，社团最终还是镶嵌于国家所建构的制度环境中，温州商会与政府的关系于是体现了镶嵌的特征。但是，这里的国家不能被简单地理解为一个实体概念。
地方治理的中国适用性及其限度
温州商会同时具有自主性和镶嵌性特征，使得我们很难按照某个固定标准判断中国公民社会是否实际存在，以及地方治理是否适用于中国。在关于地方治理在中国的适用性的研究中，成熟的公民社会常常被当作地方治理的前置条件。但必须注意，第一，单一的自主性或镶嵌性观点本质上都基于国家与社会的截然区分，这种区分可能过分简化了两者的实际关系。事实上，在20世纪90年代，一些学者已从理论和经验的角度指出了上述两分法的不足，形成了“国家在社会中”(state in society)或“镶嵌的自主性”(embedded autonomy)等新概念。第二，治理并不是既定的制度安排，而是“国家与社会，还有市场以新方式互动，以应对日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性”。换言之，相对于统治，治理是一个过程，这一过程意味着国家(政府)—社会关系的调整，以应对原先社会政治格局中的不可治理性。在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代。多种治理存在共同的趋势，却不会有统一模式。
无疑，我们需要一种方法论自觉。如马秋莎(Qiusha Ma)所指出的：“我们需要放弃测度中国NGO在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们(NGO)在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展。”如此而观，温州商会的发展正体现着中国公民社会的形成、发展过程；温州商会因其自主性而已经成为“国家体系之外的推动力”，因其镶嵌性而得以在中国独特的政治环境中形成与政府之间的权力依赖。而这使温州确实出现了一种既不同于以往、也有别于西方的地方治理格局，但它同样符合国家—社会关系调整、社会力量重要性上升的趋势，同样是克服不可治理性的工具。
那么，由温州商会的发展、地方治理的出现，我们能够确认地方治理在中国具有普遍的适用性吗？
通过上述考察可以看到，商会的自主性与具有独立利益空间和目标的地方政府，是形成温州商会在地方治理中主体地位的两个基本要素。一方面，温州商会的自主性得到了历史传统、地方经济特点(含产权特征、产业的地域集中程度、产品性质等)的支撑。同时，温州商会的自主性是一种镶嵌的自主：改革开放后，通过经济发展获得和增强政治合法性是政府的核心目标，在民营经济快速发展的背景下，温州商会的发展契合了当地政府的目标，因而可以相对顺利地嵌入体制。另一方面，地方政府相对独立的利益格局使得它有必要保持与上级政府之间的张力，这有助于扩大温州商会的自主性空间。地方政府的相对独立性和能力有限性，使得它在推动经济发展、实现职能转变时需要公民社会组织的参与，对其自主性的绝对限制意味着对地方政府利益的损害。即使在表征商会镶嵌性的事例中，地方传统(惯例)和民营经济的现实需要，也成为地方政府决策考量中的重要内容，由此地方政府保持了相对于上级政府的某种张力。当然，这种张力是有限度的。
由此，温州商会的发展及成为地方治理中的重要主体，确实具有温州的特殊性。但我们不能认为中国的地方治理只有在温州等局部地区才是可能的。在今天，政府的不同层级、不同部门之间由于各自独立的利益追求而存在着张力已是一个事实。温州商会形成和发展的意义，绝不仅仅显现了温州的特殊性，也不仅仅证明了中国公民社会和地方治理的“另一种发展方式”，更重要的是，它宣示了地方治理在中国的普遍可能性。当然，地方治理在中国也同样存在着限度。由于分类控制等原因，中国的地方治理还难以在较短时期内形成多元的权力均衡。由于体制原因，温州商会作为一种工商领域社团，还难以进行更全面和深入的治理参与。由于政府常常不能保持与市场之间的“一臂之距”，温州商会影响公共政策的途径经常是曲折、隐晦、非正式的，这无疑不利于新治理机制的成熟。
中国公民社会和地方治理的上述局限不是永久的。温州地方治理的变迁表明，温州商会的发展一直受到政府特别是地方政府的支持或制约。如果政府职能不转变，就不会存在民间商会的发展空间，政府职能转变的程度也深刻影响着民间商会的发展。当前，经济增长仍然是政府的重要目标，而以科学发展观与构建和谐社会目标的提出为标志，我国的发展主题正在经历一场深刻转变。与政府致力于经济增长一样，政府社会管理和公共服务职能的加强也将为公民社会和地方治理的发展提供新的契机。因此，对于公民社会组织而言，不能坐等制度环境的改善，而要在保持自主性的同时，找到与地方政府目标的契合点；特别要关注政府职能转变的动向，主动弥补政府能力的不足，通过镶嵌的自主性加强与地方政府之间的权力依赖，提高自身在地方治理体系中的地位。而对于政府而言，必须改变对待社会的态度，由防范、控制社会转向推动并激发社会，将公民社会组织视为增强政府自身能力的必要伙伴。鉴于当代中国的地方政府在行为选择上存在一定的自主性，在通过制度创新、服务型政府建设等扩展公民社会组织生存空间、推进地方治理发展方面，地方政府显然可以有所作为。
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