加快资源枯竭型城市转型 推动区域经济高质量发展
余佳奇
摘 要： 自被列入资源枯竭型城市以来，湖北省H市立足本市实际，坚持“工业强市、加快赶超”的发展思路，着力提升传统优势产业，积极培育新兴产业，持续优化营商环境，统筹推进城市转型，走出了一条富有地域特色的转型之路。本文介绍了H市转型过程中取得的成果，并针对存在的问题，提出了资源枯竭型城市转型升级的相关建议。
关键词： 资源枯竭型城市；可持续发展
H市位于湖北省东南部，长江中游南岸，是一个典型的资源型城市。经过长期过度开采，H市走到了“矿竭城衰”的边缘，并被国家发展改革委确定为资源枯竭型城市，自此开始了漫长的产业转型试点之路。2019年2月，笔者就H市资源枯竭型城市转型试点工作情况进行了调研。
转型试点工作取得的成果
自被列入资源枯竭型城市以来，H市立足本市实际，坚持“工业强市、加快赶超”的发展思路，着力提升传统优势产业，积极培育新兴产业，持续优化营商环境，统筹推进城市转型，走出了一条富有地域特色的转型之路。
夏冰抹了抹嘴巴，两手互相擦了擦，将空酒瓶“砰”的一声敲碎了，恶狠狠地说：“我想做什么？你说我想做什么？！”
（一）加快新旧动能转换，推进产业升级转型。市政府在原有老工业基地的基础上，积极培育新兴产业，强化集聚效应，一方面以关键技术突破、智能化提升、绿色化转型为重点，围绕推进钢铁、有色、建材、能源四大传统支柱产业升级改造及延伸配套发展，实施了一批传统产业重大升级改造项目，推动了产业结构向中高端迈进。另一方面，聚焦电子信息、高端装备制造、新材料等新兴产业，培育壮大了一批接续替代产业项目，有力促进了产业高新化和集群化。据统计，2016年经济总量为1305.55亿元，是转型前2007年的近3倍；地方公共预算收入105.60亿元，为转型前的5倍；工业总产值2484.55亿元，为转型前的3.2倍；工业增加值638.56亿元，为转型前的2.7倍；民营经济增加值732.16亿元，为转型前的2.9倍；工业园区总产值2393.84亿元，为转型前的57倍。
若采用一字相切排列，t≪D,则h=0.838D，地下连续墙厚度为0.838 m,深度为18.83 m，地下连续墙嵌入基坑底部深度为3.5 m.其他构件截面及相关性质见表1.第二、三道内支撑为钢支撑，预应力分别为500 kN、200 kN，米字撑和钢支撑间距纵向间距分别为9 m、3 m.距离第一道支撑距离分别为5.95 m、11 m.采用Midas/GTS进行模拟，模型如图8,考虑盾构井+标准段长度约为200 m，基坑影响范围为开挖深度的2～3倍，模型大小定为280 m×100 m×60 m.
（三）污染防治成效显著，环境质量明显提升。围绕“两型”（资源节约型、环境友好型）社会建设，狠抓“三治”（治水、治山、治尘）工作落实。在治水方面，近年来共建成城市污水处理厂7座，对工业废水和生活污水实行集中处理排放，目前城市生活污水集中处理率超过70%，生活垃圾无害化处理率达到100%。在治山方面，全面启动矿山环境治理、开山塘口治理和工矿棚户区、爆震区、塌陷区等改造工程，目前全市森林覆盖率达到36.1%。在治尘方面，以节能减排为抓手，实施一批节能减排项目， 2016年全市工业产值单耗为0.36吨标准煤/万元，比2010年0.739吨标准煤/万元下降了51.3%。2017年全市空气环境质量优良天数连续两年达到320天，结束了能耗持续攀升、环境严重污染的历史，并多次荣获全国工业绿色转型发展试点城市等荣誉。
（二）深入推进“放管服”改革，持续优化营商环境。积极推进“放管服”改革，破除体制和机制的障碍壁垒，充分激发了市场活力和社会创造力。一是积极推动简政放权，降低企业制度性交易成本。2013年以来共取消调整行政审批事项39项，精简率近20%。二是创新事中事后监管方式，全面推行“双随机、一公开”监管。开展综合执法体系改革，建立联合惩戒机制，实行跨部门联合监管，推行标准互联互通，有效降低了执法成本。三是大力推行“互联网+政务”，实现了政务服务的“一站式申请、一大厅办理、一平台审批、一网式公开”。四是持续优化营商环境，聚焦影响企业和群众办事创业的堵点、痛点，印发《关于进一步优化营商环境的实施意见》，提出了60条具体改革措施，拓宽了服务企业的渠道，提高了城市综合竞争力。
（四）加强创新社会治理，切实保障改善民生。近五年财政累计投入155.28亿元，解决了一批人民群众关注的民生热点难点问题。一是在社会保障上，目前全市基本形成了“五险合一”的社会保障体系，城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险基本实现全覆盖，城乡居民最低生活保障基本做到应保尽保。二是在住房保障上，坚持把棚户区改造与保障性住房建设相结合，探索建立了广覆盖、促公平、可持续的住房保障模式，十年累计投资100多亿元实施各类棚户区改造面积550万平方米，惠及全市23万居民。三是在收入和就业上，2016年城镇、农村居民人均可支配收入分别达到29906元、12925元，是转型前的2.6倍、3.4倍。2007年至2016年末，全市城镇累计新增就业56.8万人，城镇失业人员再就业26.3万人，帮扶困难人员再就业15.95万人。
（三）企业融资成本较高，金融服务有待改善。国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中已经明确提出，“设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务”。但是目前并没有就此制定具体的金融政策，如专项贷款如何设立，金融政策如何向资源型城市的中小企业倾斜等。为安全起见，金融机构的信贷资源往往过度集中于国有企业或大企业，中小企业、民营企业的合理资金需求得不到满足，不仅遏制传统企业转型升级，阻碍中小企业扩大经营，也难以支撑接续替代行业的发展。
美国佛罗里达州南方水资源管理局在河道生态治理、湿地生态修复、地下水库蓄水，以及多样性供水策略、水资源综合管理、水资源管理中水文模型应用等领域的大胆探索和大规模投入，产生了众多的生态工程亮点，是国际水资源管理领域的典范；通过不断总结经验，从人与自然环境之间关系的认识中转变观念，所形成的范例既是佛罗里达州水资源管理理念上发展变化的缩影，也从侧面投射了美国以及国际水资源管理理念从以排水、造田、通航、防洪、供水为主的工程水利向资源水利、可持续发展水利转变的过程。佛州南方水资源管理的实践证明，人类的治水活动必须尊重自然，认识规律，与时俱进，也证明了人与自然和谐共处的极端重要性。
转型过程中存在的问题
（一）产业融合程度不高，第三产业深度不够。在早期“以资源换资金，以资源换技术，以资源促发展”的发展思路下，H市将财税优惠政策、社会资本分配和劳动力安排等社会经济资源过度地向资源型产业汇聚，导致第二产业太重，第三产业业太轻，二三产业缺乏融合。以旅游业为例，H市不仅有众多的工业遗迹、厂矿古址，还有不少稀缺的工业档案、工业名家，旅游资源相当丰富，但由于旅游项目开发模式简单，市场化程度偏低，对丰富的自然历史资源背后内涵的“隐形”文化挖掘不足，没有利用开发好本地独有的非物质文化遗产，无法带给游客深刻的文化感受，导致财政资金花了不少，却始终名声不响。
二是进一步健全衰退产业财政援助机制。设立产业退出准备金，解决破产资源企业失业职工的安置、社会保障问题，并由政府和部分企业分担相关费用。采取债转股、债权股权回购、回购资金补贴等方式，对资源型枯竭型城市国有企业的不良贷款给予支持。此外，在科学统筹使用各类专项资金的同时，还应注重考核财政资金的使用效益，并将绩效考评结果与下一年度的财政援助资金的分配直接挂钩，引导资源枯竭型城市合理使用财政资金。
王定华司长从“立德树人”的出处讲起，引用《左传》《管子》中的“立德、立功、立言”等论述，强调当今师德建设的重要性；石中英教授把儒家文化和西方哲学相比较，从本体论和人性论的角度来分析教师德行；柳袁照校长则从自身的办学实践出发，以莫言和高考作文为例，讲了传统诗性文化的坚守在教师德育建设中的作用。
一是进一步完善资源开发财政补偿机制。按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁治理，谁受益、谁补偿”的原则，明确由矿山企业按照销售收入的一定比例计提矿山地质环境治理恢复基金，统筹用于矿山环境保护和综合治理。加强生态环境修复与损害赔偿的资金管理，确保生态环境得到及时有效的修复，相关款项使用情况要向社会公开，接受公众监督。创新矿山生态环境治理补偿方式，加强财税政策与项目资金整合，探索运用政府与社会资本合作（PPP）等多种模式，通过市场化手段吸引更多社会资本参与开发治理。
（四）人才外流现象严重，“高精尖缺”资源不足。H市制定出台了《关于支持重点产业高层次人才创新创业的若干政策》等多个文件，拟通过税收补贴、项目支持、资金奖励、子女就学等条件吸引高层次人才。但调研中发现，许多本地年轻人去外地上大学后就不再回来，即便是在本地受过高等教育的年轻人，也有不少迫切希望离开家乡。不仅要通过优惠政策“抢人”，更要营造良好的人才成长环境“留人”，这关乎城市未来的发展。
下一步工作建议
三是进一步落实替代产业财政扶持机制。要从供给侧结构性改革的角度出发，以资源型城市的产业特点和发展潜力为依托，通过设立财政专项资金、提供财政补贴、财政贴息，以及税收优惠等多种财政扶持手段，明确支持重点和支持方式，吸引、鼓励高科技含量、低能源消耗，以及环境污染较小的新兴接替产业参与城市转型发展，使产业结构、就业结构能够跳出资源枯竭的约束陷阱，摆脱固有的路径依赖，培育出新的经济增长点。
（二）增加财政补给，助力转型升级。财政部门要积极发挥职能作用，强化财税正向激励，帮助资源枯竭型城市克服在转型过程中的市场失灵问题和负外部性问题，促进实现可持续发展。
1.4.3 输精量。本实验种公鸡数量充足，采用原精液输精。每次输原精液0.035毫升；深度为1.5～2.5厘米。
（二）生态治理手段单一，企业环保压力较大。一是环保标准与政策简单“一刀切”，没有考虑企业的实际情况。有的企业前两年投入了大量的财力、物力和精力购入环保设备，达到了法定排放要求，但随着环保政策变得更加严格，一些设备刚用不久就面临淘汰，被要求大规模整改甚至推倒重来，企业的前期投入要打水漂。二是检查执法方式比较粗暴，目前环保安监等部门愿管能管的都是有照有证的正规企业，对那些三无企业、乱排乱放的落后小企业，既不去管也管不住，最多偶尔打个突击战、刮一阵风，等突击检查运动结束后，落后污染不安全的小企业又遍地开花，反倒让正规企业疲于应对各种检查，把正常运营都搞乱了。
（一）加强顶层设计，力求施策精准。推动资源枯竭型城市转型，必须坚持以统筹规划为引领、以改善民生为中心、以绿色发展为遵循、以多元产业为支撑、以长效机制为保障，准确把握历史使命和矛盾变化，以改革创新的精神做好顶层设计，为城市经济转型和可持续发展探出一条新路。
2. 坚持持证上岗制度，凡参加施工的生产人员，都必须经严格的技术培训，达到与所从事的工作相适应的技术水平，并熟悉工艺要求、质量标准后方能上岗。
（三）拓宽融资渠道，创新金融产品。充分利用金融业在筹资、融资、市场开拓、调节经济、引导资源配置等方面的功能，探索多渠道、多层次、多方式的融资方式，解决城市转型发展中的资金问题。
一是研究制定支持资源型城市经济转型的具体金融政策。在符合国家宏观调控政策导向的前提下，对转型城市实行差别化的信贷政策，允许向金融机构发放资源枯竭型城市可持续发展再贷款，同时配合目前已实施的财政支持政策，共同引导金融机构加大对转型及接续产业发展的支持力度。
二是拓宽融资渠道，满足城市经济转型资金需求。引导和鼓励金融机构在防范信贷风险的前提下，加大对资源枯竭型城市可持续发展的信贷支持力度，助推接续产业发展。对资源枯竭型城市企业上市融资和发行企业债券相对放宽条件，扩大多层次、多途径的融资渠道。引进或探索设立城市转型基金、产业培育发展基金或风险资本公司，推广非金融企业债务融资工具，引导和推动接续产业发展壮大。
三是构建可持续发展的金融服务体系。引导商业银行针对资源枯竭型城市的特定需求，量身定制金融产品，集聚新的金融资本，构建多元化的金融服务体系。赋予国有商业银行分支机构更大的经营自主权，放宽金融风险容忍度，积极开展适合接续产业发展需求的诸如仓单质押贷款、股权质押贷款等产品，增强金融与地方经济发展的共生效应。
（四）吸引高端人才，营造双创环境。推动资源枯竭型城市转型，还要树立强烈的人才意识，提高人力资源的支撑和保障能力。如在人才、市场、社会之间搭建好对接的桥梁，建立完善的人才保障体系，注重人才结构与产业结构的协同匹配等。
（作者单位：财政部人事教育司）
责任编辑 廖朝明
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