政府在公民维权中的指导责任和接受监督，本文主要内容关键词为：公民论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2007）10-0016-09
当前，政府在处理维护社会稳定（以下简称维稳）和维护公民合法权利（以下简称维权）方面存在着“一手硬、一手软”的偏向，抓维稳精心部署，谈维权空洞乏力。由于政府在思想认识和工作部署上的偏颇，社会上因维权而影响维稳的事件时有发生，有的还出现了维稳与维权的对立。笔者认为，随着公民权利的进一步觉醒，未来的公民维权行动将会涉及面更广、规模更大。公民与政府都是社会稳定的受益者，公民维权失当客观上会成为社会稳定的破坏力量，政府维稳失当也会破坏公民维权。公民要维权，政府怎么办？从公权力来源于私权利的委托这一理论基点出发，应当认清公民维权与政府维稳是统一的。维护社会稳定必须从维护公民合法权利抓起，指导公民正确维护合法权利是政府义不容辞的责任。缺乏有效的监督，是政府成为侵权人的原因之一，政府指导公民正确维权是高难度的操作，更要置于人大、群众和媒体的监督之下。
一、指导公民正确维权是政府的责任
众所周知，权利是主体依法享有并受法律保护的利益范围或可以实施一定行为以实现某种利益的资格；权力是在职责范围内支配和指挥的力量。政府的公权力来自公民私权利的委托，是必须受到严格限制的。但是，是否可以认为，因为“稳定压倒一切”，只要政府是为了维护社会稳定，权力的运作就可以不受限制了呢？回答无疑是否定的。绝对的权力必然导致绝对的腐败。“稳定压倒一切”的原意是说，我国如果没有一个稳定的社会环境，就什么事情也做不成了。维护社会稳定必须依法而为，不能用稳定压倒法治。公民的权利在具体行使的过程中也会出现扩张等现象，此时，政府的职责是引导、指导、规范权利的正确行使，而不是以权力的滥用来遏制权利的扩张。
（一）谨防在维护社会稳定名义下的权力滥用
我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”毫无疑义，维护社会稳定的权力也属于人民。从实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益出发，认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，通过绝大多数人利益的实现来达到社会的稳定，这对长期处于执政状态的中国共产党来说至关重要，也是实现和保持社会稳定的治本之策。各级党委和政府不能把人民群众视为维护社会稳定工作的对象，而必须真心诚意地从内心确认人民群众是维护社会稳定工作的力量，紧紧地依靠人民群众维护社会稳定；公民对社会稳定的维护主要是通过对侵害其合法权益的抗争（即维权行为）和在侵害他人合法权益的情形发生时的见义勇为而实现的。我们不能苛求民众代替各级党委和政府去完成维护社会稳定的任务，只能要求公民在维权和见义勇为的时候不要影响社会稳定。那么，政府首先要检查的是自己以往的作为是否正确；其次，要检查自身有没有承担起指导公民正确维护合法权利的职责。
在政府工作中，如何处理对上级机关负责和对全体选民负责的关系是经常遇到的难题。“为官一任，造福一方”应当是每一个政府工作人员的内心确认和行为准则。一般而言，上级机关对下级机关工作的检查较多地侧重于政治稳定、经济秩序、社会治安等宏观方面。但是，不能就此把维护社会稳定理解为对上级机关负责。抓社会稳定，必须解决“怎么抓”和“靠什么抓”的问题。维护社会稳定的起点、抓手和归宿都应当是维护公民的合法权利。把社会稳定的起点定位于公民权利的保护，这样的社会稳定才是老百姓看得见的社会稳定；把社会稳定的抓手置于公民权利的不受侵犯，这样的社会稳定才是老百姓信得过的社会稳定；把社会稳定落实于公民权利的实现，这样的社会稳定才是老百姓享受得到的社会稳定。政府确实应当拥有维护社会稳定的权力，但是，维护社会稳定的权力也可能导致腐败，当前必须加强监督，谨防在维护社会稳定名义下的权力滥用。
一般而言，维权行为总是针对侵权者的。诱发公民维权的侵权者基本上可以分为自然人、法人和其他组织、政府三类。公民维权的难点是抵御来自政府的侵害。如果各级政府能够依法指导公民维权，及时予以权利救济，民众的怨气也会较快化解；但是，如果压制、放任、误导公民维权行为，其可能出现的则是非理性的冲动。当侵权者系自然人、法人或者其他组织时，只要政府没有袒护、庇护侵权者的行为，维权行为对政府的压力是非直接的；如果政府曾经偏袒侵权者或者自身存在侵权行为，维权行为将会直接针对政府及其官员。总之，当公民维权行为开始出现以后，政府的行为选择极为重要。以下三种模式是政府面对公民维权时必择其一的：第一，真心诚意地欢迎公民维权，尽心竭力地引导公民维权依法、理性、有序地进行；第二，在内心厌烦公民维权，希望国家能够立法减少乃至取消公民维权之权，但是，限于客观情况又不敢把这些不合时宜的话说出来；第三，因为公民维权将会改变其既得利益，所以对公民维权百般压制，或以维稳的名义使公民维权半途而废。
（二）政府应当积极指导公民正确维权
当前，我国正处在发展的黄金期，同时也是人民内部矛盾的凸显期。即使凸显的矛盾有相当一部分是政府与民众之间的矛盾，政府也应当承担起指导公民正确维护合法权利的责任。责任的本意是做本分以内应该做的事情。政府总不应该把指导公民依法维护合法权利视为“分外”之事。既然政府知晓我国法律知识的普及（尤其是对政府官员的普及）在整体上处于较低水平，面对公民维权积极性的高涨而不加指导的做法是有违对人民负责的宗旨的。客观地说，公民维权行为的出现大多与政府的行政不作为、滥作为有关。政府从提高执政能力的大局出发，更应当积极支持、指导公民正确维权，而不是持消极态度。当前，政府面对公民维权持消极态度的较为多见，相当一部分政府正在为“怎么积极”而犯愁。其实，政府积极支持公民维权应当表现在以下三个方面：一是明确政府与民众的关系。政府应当明确提出“公民的权利，我们共同维护、依法维护、有序维护”的准则。政府不能把自己放在公民维权的对立面上，压制民意、制造民怨、导致民怒。二是主动调整自己与民众的关系。在立法上，积极为公民维权提供制度支撑，呼吁公益诉讼从理论探讨变为实际操作，以党政负责人“下访”、“包案”等方式把矛盾化解在基层和萌芽状态；三是坚持不懈地指导公民正确维权。在日常工作中，不能因为民众指责政府有侵权失职行为而持有对立情绪，“看你能把我怎么样”，政府确有过错的要坦诚地赔礼道歉、立即采取补救措施；有误会的要说明情况、做好解释工作；公民行为情绪化时更要做好有针对性的心理疏导，冷静地予以教育劝导。以上三个方面最关键的是政府站在什么位置上，政府是与维权的公民站在同一条战壕呢，还是站在维权者背后张网以待？这是至关重要的。社会治理理论认为，在高风险的现代社会，“科层制的单向或纵向责任机制必须被多层次、多维度的复合公共责任所替代”。“所谓的复合公共责任，就是多重公共责任，包括两重含义。一是每个社会主体都要对自己负责。对自己负责是社会主体行动的根本激励机制；二是为了自己的生存与发展，也要对其他所有的利益相关者负责。”① 构建复合公共责任是风险社会下人类共同生存的必然要求，在共产党执掌政权的条件下，各级党委和政府应当比其他社会主体更多地承担复合公共责任。
（三）政府对公民维权指导的时机选择
就公民维权行为而言，因为其法律知识的缺乏和个体素质的差异，确实可能出现滥用诉权、滥用信访权等方面的问题，确实需要政府提供指导性的服务。对公民维权，政府可以采取的选择有三种：一是前端预防；二是同步指导；三是事后处置。
所谓前端预防，是指政府尽可能花少量的钱，强化预警机制的建设，抓好预防危机产生的工作，防患于未然。一般而言，侵权在先，维权在后。某种维权行为的大量出现，一定是政策有偏差或者政府的监控有缺失。当单个的、散在的维权行为出现后，及时从侵权发生的源头采取控制措施，就可能把群体性的维权化解于萌发状态。政府的责任是尽可能抓好预防工作，不是坐等问题成堆，甚至转化为危机的时候才去处置。例如，食品、药品的安全问题技术性很强，由于信息不对称等方面的问题，公民以维权的方式与厂家、商家、医院打交道困难重重，政府的责任是强化监管，做好源头预防工作，尽可能减少侵权事件的发生。
所谓同步指导，是指在公民维权活动兴起之初，政府以敏锐的前瞻性，指导公民以合法的手段表达意愿，以完备的证据、合理的诉求尺度争取得到赔偿、补偿，在维权行为出现过激苗头时及时进行提醒、劝导。同步指导的工作具有相当的难度，关键之一是真正为群众说话，取得群众的信任。例如，2006年，上海市在普陀区、浦东新区成立了医患纠纷人民调解委员会。由于第三方介入调解，不少棘手的医疗纠纷得以化解，已经取得了较好的效果。
所谓事后处置，存在积极与消极两种形态。积极的事后处置是政府主动与维权的群体进行沟通，通过协商、谈判，控制事态的发展，最终取得维权与维稳的双赢。消极的事后处置是怕承担责任，不得不作出控制事态的姿态，但在实际上并没有解决问题的决心和智慧，对当事人能吓则吓、能哄则哄、能骗则骗，有时甚至坐等当事人出现违法行为再以“抓把柄”的方式惩治。
鉴于公民维权行为的复杂性，政府的最佳响应应当是前端预防，次佳选择是同步指导，积极的事后处置也应当肯定，唯一应当否定的是消极的事后处置。消极的事后处置不仅浪费了大量公共资源，更为严重的后果是导致民众怨气的积累、不满情绪的积聚、非利益诉求人群的介入，矛盾趋于激化。
二、维护合法公民权利是法治政府的根本宗旨
温家宝总理在十届人大五次会议所作的《政府工作报告》中明确指出：“当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，……增强政府执行力和公信力。”显然，转变政府职能应当具有明确的转变方向，即：由政府的单向统治，转向政府与民众的合作；由单一的政府管理，转向政府领导下的综合治理；由“谁权大谁说了算”的人治转向崇尚法律的良法之治；由单纯地对上级机关负责，转变为对选民负责。我国《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”这一规定对公民而言是禁止性的规定，对政府而言是教育、指导的责任。长期以来，我们许多人一直以为宪法的上述规定只是对公民的限制，而恰恰忽视了政府指导公民正确维护合法权利是宪法确定的责任。明确提出指导公民正确维护合法权利是政府的责任，是为了从根本上纠正这一“机制性缺损”，督促各级政府更好地向选民负责。
（一）指导公民正确维权是法治政府的题中应有之义
法治政府的主要内容应当表现在如下三个方面：“第一，维护社会公众的基本权利是法治的根本目的。法治原则在承认法律的最高权威、要求政府依法行使行政权力的同时，提出了一切法律必须以保护人类固有的权利为目的；否则法律只会成为专制统治的工具，同法治的目的背道而驰。第二，政府行使权力，必须依据正当的法律程序。法律对社会公众基本权利的规定，是在实体方面对政府权力行使的限制，但还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制，才能有效地保护公民的权利。第三，畅通、有效的司法救济渠道。这是指在社会公众的利益遭到政府不法行为的侵犯以后，有一套完整有效的司法救济措施。包括建立司法审查制度、撤销制度、违宪审查制度、权力制约与监督制度、律师制度等。”②我们现在明确提出转变政府职能，最主要的是要解决为谁执政和对谁负责的问题。我们的政府之所以称为人民政府，就是为人民谋利益的。当前，在理论层面上，“执政为民”和“向人民负责”已经明确，那么，当政府遇到公民维权或者施行维护社会稳定的举措时，一定要解决好“通过什么维护社会稳定”的问题。公民维权是追求法律赋予的利益，人民政府对公民维权理应双手欢迎，怎么能一听到公民维权就害怕呢？
维护社会稳定的含义十分丰富，依法维护社会稳定无疑是题中应有之义。而社会稳定应当是指，该社会结构合理，具有有利于和谐、协调、可持续发展的有序状态。在本质上，公民维权与政府维稳是具有共同指向的护法行为，结果应当是双赢的。任何宏观都是无数个微观的集合，公民维权是微观形态的护法，政府维护社会稳定是宏观形态的护法。维护社会稳定要从维护公民权利开始抓起。维权与维稳的统一点在于科学发展观的落实，即公民个人得到全面的发展，整个社会的发展趋向和谐。政府不能因为自己的行政行为曾经有瑕疵，而对公民维权心存恐惧，甚至把自身放到公民维权的对立面上。近年来，我国的贫富差距明显扩大。相比较而言，生活条件较差的人群更容易受到各种侵害。政府关注民生不仅要解决弱势群体的衣食温饱，更要帮助弱势群体维护合法的权利。不“维”弱势群体合法权益之“权”，焉能“维’社会稳定之“稳”。在本源意义上，维权与维稳的方向是一致的，都是为了实现和增加民众的福祉。维权与维稳出现冲突的原因无非有四：一是，政府所竭力维持的稳定在性质上出现偏差，维护了本来不应该维护的、非正常的秩序；二是，政府的行为错位，背离了执政为民的宗旨，直接地为自身谋求利益或者成为不法商人的帮凶；三是，公民的维权行为缺乏事实、法律的依据，出现了权利的滥用或者采用了法律所禁止的手段；四是，政府的维稳过错与公民的维权过错交织在一起，且双方处于僵持的状态。
（二）公民维权是既能“载舟”亦能“覆舟”之水
权利的本质是可以实现的利益，公民维护其合法权利不受侵害的权利虽然不是与生俱来的，但却是因为法律的规定而天然生成的。与公民的维权之权利相对应，政府就有指导、帮助公民维权的义务。维护社会稳定是政府的职责，必须通过无数个公民正确维护合法权利的行为才能实现。如果公民的合法权利都被蚕食，社会稳定就无从谈起。公民维权是实现社会稳定的基础，维权行为的正确性、有效性越高，社会稳定的基础才能越牢固。以城市房屋拆迁为例，政府不能允许开发商想拆谁的房屋就拆谁的房屋，被拆迁户也不是想要多少补偿费就能得到多少补偿费。在尊重各方利益的前提下，通过协商达成一致，是最为理想的和谐；如果经过反复协商，仍然不能达成一致，诉请人民法院裁判，也是对和谐的追求；如果人民法院的裁判因为争议双方最终达成协议而得到实施或者依法启动强制执行程序，仍然是实现和谐的手段。政府的服务职能应当体现在制定政策、宣传法制、疏通渠道、提供平台、主持协调、防范危机、以事实教育群众等各个方面。正如江平教授所说：“如果救济手段已经穷尽了，该保护的也保护了，该申诉的也申诉了，最后终究还要有一个公权力的行使。如果现在法院已经做了裁决，法院要来执行，还是要尊重法院的，除非法院撤销裁决。任何一个国家，法院的最后判决和裁决都是不可动摇的，这是最高权威，任何事情到了最后只有靠法院，如果说连法院也不理睬，法院裁决了我也不动，这是民粹主义，而不是以民为本。我们所讲的保护个人利益，也不是说任何人认为我要怎么办就怎么办。”③ 政府对公民维权的态度越积极，公民通过维权给社会带来的稳定性因素也就越多。若反之，也是同样的结果。如果公民连维权的积极性都已经丧失，必然是法律公信力荡然无存，政府所维护的社会稳定也不可能长久。维护社会稳定的根本目的是为民众造福，社会稳定是无数个公民权利得以实现的结果。如果民不聊生，连公民基本权利的实现都得不到保障，社会的稳定就无从谈起。
（三）公民维权是对政府维稳的有益补充
公权力侵权私权利行为的发生，既是对私权利的蔑视，也是对国家法制尊严的挑战。与侵权者相比，维权者处于弱势。当弱势群体挺身而出维护其遭受侵害的合法权利时，实际上是在帮助政府维护法制。侵权行为之所以会发生，还说明政府工作有失严密或者存在瑕疵，政府应当引以自责，主动地为公民维权提供帮助。政府不能把公民维权看作是“谋利行为”，公民维权在主观上是对个人利益的追求，但只要理性恰当，在客观上就具有维护法制尊严的作用。为此，只要是确有依据，诉求在合理范围之内的公民维权事项，政府应当帮助维权者得到法律上的救济而不是设置障碍。政府不能因为以往的工作曾有失误，就连公民维权是“拆台”还是“补台”也分不清楚。哪怕侵权行为来自政府，公民的维权行为也能促使政府弃旧图新。问题的复杂性还在于，公民维权的理性思维和行为不可能自然形成，必须通过学习和实践才能养成。如果政府不能承担起指导公民正确维护其合法权利的职责，公民的维权必然历经从盲目、混乱、无序到逐渐清醒、自觉、有序的艰难摸索过程。当公民维权的代价过于高昂时，必然牵动社会为公民维权付出不应有的成本，这种成本基本上就是社会稳定的丧失。
当然，法治政府的建设也是一个渐进的过程。即便是清理、废止不合时宜的规章制度也需要一定时间。我们不能期盼政府在某一个早晨一跃成为法治政府，必须允许政府在不断的革新之中逐步走向法治。换句话说，政府的法治必须在不中断、不影响政府职能正常运行的状态下进行。倘若出现社会秩序的混乱，公民维权也无法进行。特别是政府的运转一刻也不能停止，旧有观念、制度对政府而言也具有“惯性作用”。从自己所犯的错误之中学习的效果最好。所以，在法治政府建设的过程中，必须把政府的不断改过作为首要原则予以确定。政府必须把法治政府建设付诸行动，民众应当以足够的耐心理解法治建设的渐进性。但是，民众的耐心必须以政府工作的不断改进为支撑。政府在维稳工作中也难免出现疏漏，客观上需要民间的力量拾遗补缺。为此，政府应当以感激之心，把公民维权看作是对维稳工作的有益补充。
（四）指导公民正确维权对转变政府职能具有推动作用
对处处顺从于己的人要警惕，对批评自己的人要爱惜，其间的道理不言而喻。但是，真正能以爱民之心善待曾经批评过政府和正在批评政府的人却很不容易。近年来，公民维权的热点之一是环境污染问题，民众的怨气主要来自政府自己开发又自己监管的滥作为。显然，要立足于政府职能的转变，必须从政府工作人员的“灵魂深处”剔除政府工作“一贯正确”的错误观念。政府的工作人员是人而不是“神”，政府在工作过程中也会自觉不自觉地出现差错。如果政府既往的行为不具有事实和法律的依据，首先要做的是改正差错，而不是把与政府发生冲突的人视为“刁民”。如果政府以自恃“一贯正确”的心态去做维护社会稳定的工作，必然会出现“截访”之类的做法。事实上，来信来访是公民的法定权利，即便是“赴京上访”这一类的棘手问题也不能靠“拦截”去解决。“截访”的做法，只能加剧上访人员的对立情绪和公共资源的浪费。孙立平教授在评述银川市6000多辆出租车司机集体罢运风波时说：在宁夏干部中，对银川市政府实际上向公众认错的做法反映不一。“少数人认为，开了这个头，宁夏今后的事情就更难办了，如果群众不同意政府的意见，动不动就会集体上访。而多数干部则认为，政府认错是社会进步的表现，难道政府就没有错吗？有了错就承认，就纠错，这才是实事求是。”④
三、政府在指导公民正确维权的活动中应受监督
2004年2月21日，温家宝总理在中共中央党校省部级主要领导干部专题研究班讲话时提出了建设服务型政府的要求。所谓服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”⑤。自从经济合作与发展组织（OECD）提出“行政就是服务，公众就是顾客”的观点之后，政府服务以“顾客”为导向的观念已经随着公共服务理论广泛传播。其基本理念是：政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业经理和管理人员”，社会公众是向政府提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”或“客户”，政府服务应以“顾客”为导向，应增强对社会公众服务的响应力⑥。笔者认为，政府对社会公众的服务也应当体现在指导和帮助公民维权上。目前，我国公民的权利意识的觉醒尚属初级阶段，权利意识觉醒初期的无序在所难免，公民的权利意识觉醒后的正确行使尚待引导。我们既不能认为维权行为天然合理，也不能漠视或者压制维权行为。作为负责任的政府，既要坚定不移地维护公民的合法权益，又要对公民的维权活动予以指导和帮助，防止维权过程中可能出现的权利滥用；同时，政府在指导公民正确维护合法权利过程中的行为必须接受监督。服务的基本含义是直接提供满足的抽象性活动，国际标准化组织则进一步把服务定义为，“为满足顾客的需要，供方与顾客接触的活动和供方内部活动所产生的结果”⑦。政府对公民的服务不能泛化为“空对空”的说教，一定要针对需求，力求实效。近年来，各级政府花了很大的力量抓普法宣传教育、法律服务进社区等活动，成效是可嘉的。但是，当前公民最为需要的是维权指导，政府最头痛的也是维权活动影响社会稳定。强化政府对公民维权活动的指导既是急群众之所急，也是解政府之所难。
（一）面对现实，在积极指导公民维权中提高政府威信
当今和未来，公民维权的积极性会持续地高涨。随着以互联网为技术支撑的即时、双向、互动通讯的普及，公民维权的组织者可能隐身，参与者可能更多，一浪高过一浪的维权热潮可能遍及全国。于建嵘教授认为：“目前工农的维权抗争活动是作为一种政治压力而存在的。如果突破这种压力的限度，就会使现存的统治秩序失去平衡。特别是随着工农维权活动的不断强化，如果不能将其纳入法治轨道，就有可能发生各种形式的社会冲突事件，甚至会导致社会秩序的混乱。这样，就有可能使执政集团联合或者分裂。无论是哪种结果，都会将工农的维权抗争转变为国家政治层面的行动。”⑧ 笔者认为，必须承认公民维权是一种客观存在的力量，不掩饰、不压制、不放任，积极地指导公民正确维权，在公民维权的过程中改进政府工作，提高政府的威信是可能的。
在本质意义上，政府与民众的关系是委托——代理关系。政府手中握有的公权力来自民众的委托，是民众为了求得安宁、诚信、有序、洁净的环境，保证自己的权利不受侵犯，才将自己私权利的一部分交给政府来行使。当民众中出现冒犯秩序的维权行为时，政府不能懈怠职能的履行。如果政府在此时采取袖手旁观的态度，只能引起公众更大的不满。作为负责任的政府，在公民中出现针对政府且对正常秩序可能产生冲击的维权行为时，正确的作法有三：一是，坦诚地面对以往的执政瑕疵，该认错的认错，该道歉的道歉，能够改正的立即改正，需要作出赔偿，补偿的立即作出赔偿、补偿，以真诚求得公众的谅解。二是，对维权活动实施指导，劝导公众依法、理性、有序地表达意愿，以协商、谈判（包括讨价还价）等直接沟通的方式寻找到双方都能够接受的妥协方案，使矛盾得以化解。三是，接受人大和社会各方面的监督，尽可能降低民众的维权成本和政府维稳的成本，力争以低廉的成本、平和的方式消解矛盾，但又不放弃应当恪守的原则。毫无疑问，社会稳定是统治阶级的愿望和利益所在，政府所维护的社会稳定并不一定符合全体社会成员的共同利益。公权力对于社会稳定的维护并不具有绝对的、永恒的道德价值。尽管公民维权是私权利的作为，政府维稳是公权力的行使，两者的行为性质有所不同，但是，公权力来源于公民私权利的委托和让渡，两者的根本目标是一致的。当民众中出现维护公民权利的活动时，政府应当把公民的维权行为视为对政府维稳行为的一种补充，真诚地欢迎并积极地予以指导，使得公民维权在法治的轨道上实施。这是人民政府应有的职责，也是执政党理应承担的公共责任。
（二）转变职能，增强政府的公共品供给能力
当前，我国各级政府都在转变政府职能、防止滥用权力、增强政府执行力和公信力三个方面下工夫。概括地说，转变政府职能主要是解决政府干什么、对外管什么以及怎么管的问题。设置各级政府的目的不是让政府机构为其中的官员谋利，政府将更多地从经济调节、市场监管向社会管理和公共服务转变等基本思路已经明确。当政府面临公民维护合法权利的活动时，政府究竟应当如何体现服务职能和接受监督正是对政府职能转变的考验。
当下，全国绝大多数地区民众的温饱问题已经基本解决，民众的生活水平正处在不断提高的过程中。满足基本生活的物质需求与供给之间的矛盾已经不占主导的、主要的地位，今天的主要社会矛盾是什么呢？中国体制改革研究会公共政策研究所杨鹏研究员坦言，“我认为是：公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾”⑨。笔者是赞同这一观点的。公共品是指，公共权力部门使用纳税人的税款，生产或者提供的、由社会公众享用的、服务于社会公共利益的物品或服务。人们以往所说的衣食住行，主要是从物质层面而言的；现在常说的“医（医疗服务）、食（食品安全）、住（购房租房）、行（交通秩序）”，既包括公共物品也包括公共服务。我国当前的主要问题是在财富和物质的占有方面出现了贫富两极分化，教育、医疗、社会保障等方面的公共服务又未能惠及社会的全体成员。尽管物质已经不再匮乏，甚至一部分人已经过上了“以车代步”的悠闲日子，公众中对政府不满意的因素却在增长，究其原因是社会公众日益增长的公共品需求同政府公共品供给短缺低效之间的矛盾已经成为诸多社会矛盾之中的主要矛盾，而且，政府公共品供给能力的偏低是矛盾的主要方面。党中央、国务院高度重视化解社会矛盾的工作，提出以化解社会矛盾为主线开展各项工作，就是要从转变政府职能，加强社会管理和公共服务人手，提高各级政府的公共品供给能力。社会矛盾产生的原因十分复杂，从法律角度可以按照权利义务关系发生争议的主体不同分为三类。一是民事纠纷，包括公民之间、公民与法人之间、法人之间的权利义务争议；二是刑事犯罪，包括公民的行为侵犯了国家、社会或者他人的合法权益；三是行政纠纷，包括公民与政府之间的权利义务关系发生争议的行政诉讼以及通过信访等途径表达的民众意愿。一般而言，民事纠纷只有在处置不当的情况下才会影响社会稳定，刑事犯罪与行政纠纷对社会稳定的影响则是直接的。通俗地说，当侵犯或者纠纷发生在官与民之间时，对社会稳定的威胁是直接的。当前最大的难题，是公民认为侵权的责任在于政府时，政府如何承担指导公民正确维权的责任。一方面，政府应当坚持畅通民意表达渠道，提供法制宣传、维持秩序等公共服务；另一方面，也可以探索为维权人群请律师的新型服务方式。政府为维权人群请律师可以采用代币券的形式，即政府支付代币券，由维权者自主地选择律师，接受律师的服务。事后由律师凭代币券向政府委托的部门兑换现金。
（三）接受监督，政府向人大报告“维稳经费”使用情况
近年来，各级政府都掌握着数量不小的“维稳经费”。如何用好“维稳经费”，防止“花钱买来不太平”，对各级政府都是严峻的考验。我国《宪法》第九十九条第二款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。据此，各级政府的“维稳经费”理所应当向同级人大报告，以接受监督。“花钱买太平”是必要的，但应当防止暗箱操作。以“政府购买服务”为例，目前的实践基本有6类：（1）政府请专家为政府决策提供服务，如聘请有关专家提供咨询意见、参与工作方案的制订、进行可行性论证等；（2）政府出资购买专职人员协助政府从事事务性的工作，如支付给社工组织、人民调解工作室等的人员工资、办公费用等；（3）政府出资购买供给维权者享用的服务，如政府请律师为维权人群提供法律咨询、指导、代理等；（4）兑现国家赔偿或者支出相应补偿费；（5）政府为解决当事人的实际困难而支付的费用。（6）政府为“拦截”上访人员而支出的费用。显然，政府使用“维稳经费”也存在合法性与合理性，对“维稳经费”实施监督十分必要。笔者以为，“维稳经费”的来源是公民纳税，凡是使用“维稳经费”都必须事先有预算、事后有决算，逐项如实记账，接受审计和人大的监督。为维权人群购买的服务以及解决当事人实际困难的支出可以采用代币券的形式。代币券的用途即面值是确定的，发放对象有两类：一是确有必要获得法律服务，而又不符合法律援助标准的维权者；二是确有实际困难需要解决的弱势群体。用于法律服务的代币券由收到代币券的律师以背书方式，注明服务的对象、时间和内容，由律师协会负责回收，市财政结算费用。用于解决实际困难的代币券只能领取粮油等生活必需品或者支付医疗费用。如果这样做，就具体体现了政府履行指导公民正确维护合法权利和帮助解决实际困难的责任：一是，政府提供的代币券的用途是特定的，彰显了政府的为民意识与服务职能；二是，当事人持代币券自主地选择律师，既得到政府提供的法律服务，又避免了律师“偏向政府”的嫌疑；三是，确有实际困难需要解决的当事人，持代币券能够就近领取粮油、基本生活用品或支付医疗费用，可以确保专款专用；四是，代币券面值确定，政府公开地“花钱买太平”，便于接受监督。
由于我国的社会制度所决定，执政党和政府在全社会的各层次中都处于领导地位和协调的中心位置。这是我们维护社会稳定的有利条件。同时，我国公民的权利意识处于觉醒的初期，社会组织的发育还远未成熟。相对于西方国家而言，为社会发展提供更多更好的法律监督、信息引导、实践指导应当是具有中国特色的政府职能。此外，由于我国政府的预决算在提请各级人民代表大会审议时均能顺利通过，客观上形成了维护社会稳定可以不计成本的习惯。政府使用的每一分钱都来自人民，不能因为没装入私人腰包就可以随意使用。在政治上承担指导公民正确维权的责任，在经济上把“花钱买太平”公开化，是转变政府职能中必须完成的两项重要任务。
注释：
①杨雪冬：《改革路径、风险状态与和谐社会治理》，新华网重庆频道2007年3月25日。
②蔡立辉：《中西方法治理念下政府公共行政比较研究》，载《人文杂志》2002年第1期。
③江平：《不是弱势群体都应该保护》，网易新闻中心，2007年4月28日。
④孙立平：《博弈：断裂社会的利益冲突与和谐》，社会科学文献出版社2006年版。
⑤刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期，第5-7页。
⑥严庆怡：《新公共管理中的公共服务理念》，《公共服务与社会管理》文集，上海市政治学会编，上海人民出版社2007年版，第174页。
⑦朗之正：《质量管理和质量体系要素第二部分：服务指南》，中国标准出版社1995年版，第96页。
⑧于建嵘：《转型期中国的社会冲突》，中国博客2007年4月2日。
⑨杨鹏：《中国社会当前的主要矛盾是什么》，《中国青年报》2005年11月16日。