农地使用权确权与农户对农地的长期投资，本文主要内容关键词为：农地论文,确权论文,农户论文,使用权论文,长期投资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地确权所产生的实际影响一直是学术界关注的热点问题，特别是其对信贷、土地生产力和农地租赁等的影响。例如，Routray和Maheswar(1995)的实证研究表明，有正式土地法律文件的农户将土地作为抵押获得贷款的可能性和取得的贷款规模都明显高于没有正式土地法律文件的农户，Feder等(1998)则验证了土地登记和确权对提高农地生产率有显著促进作用。国内的研究也表明，农村集体土地承包经营权证书对减少农村集体干预、降低土地交易费用等各方面起到了积极的作用(张娟等，2005)，并促进了土地使用权在更大的群体范围内转让(叶剑平等，2006)。
农地确权对农业投资的影响近年来也引起了学术界的关注。Alston等(1996)和Saint-Macary等(2010)对巴西和越南的研究都发现，有正式的土地确权文件的农户，其对土地的投资明显高于对比农户。在国内，韩俊等(2008)、马贤磊(2009)、叶剑平等(2010)也发现，正式的土地权利证明文件增强了农民土地权利保障的信心，持有农村土地承包合同和土地承包经营权证书的农户对土地的投入显著高于没有合同和证书的农户对土地的投入；同时陈江龙等(2003)还比较了目前我国农村土地承包经营权确权的两种形式，认为土地承包经营权证书的产权保障程度强于农村土地承包合同。然而，类似的在非洲的研究则对已有的文献提出了挑战(Braselle et al.，2002)，他们的实证研究表明，土地确权文件对非洲一些国家的土地投资几乎没有影响。杨学成等(2001)的分析表明，由于我国以往的土地承包合同未能发挥应有的法律效力，导致不少农民对有无合同和证书持无所谓的态度，农地确权因而无法进一步激发农民对土地进行长期投资的积极性。
农地使用权确权是具有中国特色的，就其对农业长期投资影响的实证研究将会丰富学术界在该领域的争论。在集体土地所有权与使用权分离的条件下，我国独特的土地制度、农地使用权确权状况在不同地区存在的差异以及其随时间而变化的特征，为研究农地使用权确权对农户长期投资的影响提供了难得的介质。
本文目的是实证分析我国农地使用权的确权状况及其对农户在农地上进行长期投资的影响。为达到此研究目的，文章结构安排如下：第二部分简要梳理农地使用权确权政策的演变；第三部分介绍本文实证研究中采用的抽样方法和数据；第四部分是描述性分析，比较农地使用权确权的实际情况与政策的差异，同时分析持有和不持有农村土地承包合同和土地承包经营权证书的农户在土地长期投资上的差异①；第五部分构建计量经济模型分析农地使用权确权对农户长期投资的影响；最后为研究结论与政策启示。
二、农地使用权确权政策的演变
改革30年，中央政府对农民土地使用权确权政策的演变路径是在前期地方基层政府贯彻不力的情况下不断出台新的更为强制的政策。1982年中央1号文件明确要求订立农村土地承包合同，1984年中央1号文件又进一步强调发放和规范农村土地承包合同，但实际上这个政策并没有得到地方政府的重视和很好的落实。直到20世纪90年代中后期开始的第二轮土地承包，中央不得不再次强调农村土地承包合同和土地承包经营权证书的颁发问题②。例如，1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》中要求“延长土地承包期后，乡镇人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”，以确定农民30年的土地使用权。1998年8月，经过修订的《中华人民共和国土地管理法》第二章第十四条规定，“发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”，“登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”有意思的是，即使在中央政策反复强调的情况下，颁发土地承包合同和土地承包经营权证书的进展还是相当缓慢。例如，根据叶剑平等(2000)基于17省份的调查发现，到1999年8月，只有38.3%的农民拿到了土地承包合同；杨学成等(2001)对有代表性的4个农业大省的农户调查也发现，截止到2000年2月同时持有土地承包合同和证书的农户只有32.1%。针对这种情况，2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》再次要求“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。2003年发布的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》指出，农村土地承包经营权证只限承包方使用，该证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。中央对农地使用权确权政策的演变与实际执行情况，反映的可能不单是执行中的技术问题，更可能是地方基层政府和农民利益的冲突问题(王小映，2003；肖屹等，2008)。
由于同农地使用权相关的各种矛盾日益凸显，最近几年通过农地使用权的确权来保护农民利益的政策终于提到贯彻的日程上来。例如，2007年农业部等《关于开展全国农村土地突出问题专项治理的通知》中明确提出，“农村土地承包经营权证到户率2007年底达到90%以上”。2008年中央1号文件要求“各地要切实稳定农村土地承包关系，认其开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户”。2010年中央1号文件再次要求继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围。
但实际情况又是如何？除了本文开头讨论文献中提到的农地确权能够促进农村信贷、土地生产力和农地租赁市场发展外，其对农户长期投资行为有什么影响？本文以下部分将根据我们2000年和2009年在全国有代表性的6省调查数据，验证农地确权的实际情况及其对农户长期投资的影响问题。
三、抽样方法和数据
为系统评估改革30年农地使用权政策的实际执行情况和效果，中国科学院农业政策研究中心(简写为CCAP，下同)于2000年11月进行了基本上具有全国代表性的第一次大规模入户调查，并于2009年4月对2000年第一轮调查的农户进行了追踪调查③。
2000年CCAP的调查采用多阶段分层随机抽样的方法。首先，确定样本省。调查省份的选择代表了中国东中西三大经济发展水平的不同区域的6个省，即东部沿海地区的辽宁省和浙江省、中部地区的河北省和湖北省、西部地区的陕西省和四川省④。其次，确定样本县。将每个样本省的所有县按照人均工业总产值分成5组，从每组中随机抽取1个县，共抽取30个样本县。第三，确定样本村和农户。在每个样本县随机抽取2个村，分别代表在当地经济发展水平较高的和较低的村；在每个村随机抽取20个农户，共计60个样本村、1200个样本农户。数据处理时，去除丢失和录入错误的11户样本后，得到1189户有效样本。2009年初，我们试图回访2000年调查的所有农户，经过艰苦的努力，我们获得了1071户有效样本⑤。
本文分析所用数据主要包括CCAP两轮调查中农地使用权确权与农地投资两部分数据。首先，本文抽取同时持有农村土地承包合同和土地承包经营权证书的农户和不同时持有二者的农户作为农地使用权确权样本农户进行分析⑥，具体的样本情况见表1。2000年，在1086户有效样本农户中⑦，只有23%的农户同时持有土地承包合同和土地承包经营权证书；在2008年846户有效样本农户中这一比例为53%。其次，在两轮调研中，对农地投资是具体到地块进行询问的，2000年、2008年分别涉及4037、2827个地块。在本文分析所用地块中，同时持有农村土地承包合同和经营权证书的农户拥有地块的比例在2000年和2008年分别为25%和55%(表1)。
四、描述性证据
(一)农地使用权确权情况
对农地使用权确权调查的结果表明，农户土地承包合同和土地承包经营权证书的发放比例不高(表2)。在受调查农户中，截止到2008年，仅持有农村土地承包合同的农户比例为17%(181户)，仅持有土地承包经营权证书的农户比例为14%(158户)，两者都持有的农户比例刚刚过半数(为51%，表2)。此外，仍有18%(200户)的农户截止到2008年还没持有任何一种农地确权证书。
图1显示，1999年和2005年是农村土地承包合同和经营权证书发放的两个高峰时点。1999年是农村土地承包合同和经营权证书发放的第一个高峰时点，这与第一轮土地承包到期，第二轮土地承包开始有关。2005年是农村土地承包合同和经营权证书发放的另一个高峰时点，这可能与2003年开始的国家对农民土地使用权确权颁证的力度加大有关。
分省看，各省持有土地承包合同和证书的农户比例虽然存在一定的差异，但情况基本相似。由表3可知，截止到2008年，持有土地承包合同的农户比例最高的辽宁(79%)也没有达到农业部提出的到2007年底达到90%以上的要求，这一比例在浙江只有52%；而多数省持有土地承包经营权证书的农户比例都只在65%～70%之间，陕西更低到53%。
虽然本文调查的数据无法回答农地使用权的确权艰难的原因，但过去的研究表明政策执行的人为抵制作用要大于技术限制的影响。刘守英(1993)和巴泽尔(2002)指出，产权的界定和实施受农地界定和实施产权的技术等约束。土地承包经营权证要求写明地块名称、面积、坐落和用途，逐一确认核实农户需要大量的人力和物力，确权成本较高。但更为重要的原因是归属不清的土地使用权可为地方政府和乡村干部等在土地调整和土地征用等活动中提供较大的寻租空间，并使他们能够运用低价征地政策获取更大的土地资本的增值收益(梁伟等，2003)。
(二)农地使用权确权与有机肥投入
农地使用权的确权不但影响农民的利益，而且从理论上讲确权也会影响到农民对土地的投入。本文以有机肥作为农民对土地长期投资的衡量指标，探讨农地确权与土地投入之间关系的实证依据。我们选择有机肥是因为它是一种改良土壤肥力的长期投资，不但肥力可以持续4到5年，而且有机肥有利于土壤结构的改善(Jacoby et al.，2002)。我们没有使用工程性的投资指标(如修渠、打井、灌溉等长期投资)，因为目前这些投资带有公共支出性质，大多是在政府或集体的主导下进行。有机肥是农户自己收集、自己投入的长期投资，其更能真实体现农户的选择行为和评价产权制度的投资效应(郜亮亮等，2011)。
我们调查的数据表明，持有农村土地承包合同和证书的农户比不持有二者的农户施用更多的有机肥。由表4可知，2000年同时持有农村土地承包合同和证书的农户平均每公顷施用有机肥9.1吨，比不同时持有二者的农户多施用2.7吨，高30%；2008年虽然两类农户有机肥施用量都比2000年显著下降，但持有农村土地承包合同和证书的农户平均每公顷施用有机肥还是比不持有二者的农户高15%。
在2000-2008年间，两类农户有机肥施用量都出现显著下降趋势，这对保持土地肥力提出了挑战。由于施用有机肥是劳动相对密集型活动，随着非农就业的发展和劳动工资的不断提高，预计农户减少有机肥施用趋势还将会延续。虽然如何激励农民施用有机肥以提高耕地生产力和永续利用不是本文的研究目的，但如果农地使用权的确权能缓解这一变动趋势，则更体现了确权政策实施的重要性。
五、计量经济模型分析与估计结果
(一)模型设定
因为除了农地使用权的确权可能会对农户长期投资产生影响外，地块和农户特征可能也会影响农户的投资行为，所以本文设定了如下的农户有机肥施用计量经济模型：
(二)估计方法
根据本文因变量的数据特征，我们设置了如下3种估计方法。第一，当M用“是否施用有机肥”表示时，对式(1)采用Probit模型估计。第二，当M表示“有机肥施用量”时，我们首先采用OLS方法估计；其次，考虑到农户在不少地块上实际施用有机肥的数量为0，为此我们也采用了Tobit模型估计。第三，不管哪种估计方法，我们都分别用2000年、2008年和两年混合数据估计式(1)。同时，为了控制不同省份的农户在有机肥施用上可能存在的差异，在所有的估计模型中，都加入省虚拟变量。
(三)估计结果
从总体上看，所有模型的Prob＞chi2/F=0.0000(表5、表6)，意味着模型运行结果从总体上而言统计检验显著。大多数控制变量的系数符号与预期的结果相一致，说明模型总体运行良好且稳定，能较好地解释农地使用权确权对农户长期投资的影响。
从计量模型估计的系数(表5、表6)看，我们得出如下几个主要结果。
第一，不论用哪种方法估计，农户持有土地承包合同和土地承包经营权证书的系数都显著为正。Probit模型的估计结果表明，控制了其他变量影响后，持有农村土地承包合同和经营权证书的农户比不持有的农户有机肥施用的概率高8%，这一结果在2000年和2008年一样(表5第1行第1～3列)。这表明，农村土地承包合同和经营权证书对农户长期投资决策有显著促进作用。Tobit模型的估计结果也表明，在保持其他条件不变的情况下，持有农村土地承包合同和经营权证书的农户比不持有的农户平均每公顷多施用1.18吨有机肥，其中2000年多施用1.31吨有机肥，2008年多施用0.87吨有机肥(表6第1行第4～6列)。OLS的估计结果也基本一致，且估计结果与Tobit边际效应相差不大。这表明，农村土地承包合同和经营权证书不但能够提高农户施用有机肥的概率，而且对单位面积有机肥施用量也有显著正面影响。这主要是因为，农地使用权的确权使农户切实地感受到其土地使用权受到法律的保护，增强了农户土地使用权稳定性的信心，从而提高了农户的投资激励、促进了长期投资的增加。
第二，年份虚变量的系数显著为负。这表明，随时间而变动的因素对农产施用有机肥的影响是负面的。Probit模型的估计结果表明，控制了其他变量的影响，2008年农产有机肥施用的概率比2000年低11%(表5第19行第1列)；Tobit模型的估计结果表明，在保持其他条件不变的情况下，2008年农户平均每公顷农地比2000年少施用2.20吨有机肥(表6第19行第4列)。这一结果并不难解释，因为有机肥的收集和施用需花费大量的劳动时间，2008年较之2000年非农就业机会的增加使得劳动力的机会成本日益提高。
第三，不管哪种估计方法，其他变量的系数符号和显著性程度都基本一致，这从侧面证实了模型估计结果的稳健性。例如，户主务农时有机肥施用的概率和施用量都显著为正。
六、结论与政策启示
本文对我国农地使用权的确权政策和政策的贯彻执行情况做了实证分析，研究结果表明政策的落实情况明显落后于国家的政策目标。虽然这是学术界和政界都较为认同的事实，但本文以大规模的调查数据，从实证上进一步揭示了这一现象存在的普遍性。这一现象也从一个侧面反映了保护农民利益的艰难和重要。
本文还重点分析了农地使用权确权对农户在农地上开展长期投资行为的影响。以有机肥为例，研究结果表明，颁发农村土地承包合同和经营权证书能够显著提高农户有机肥施用的概率和施用量，这与理论预期结果一致，也从实证上验证了过去文献讨论中有关农地确权对农户长期投资具有积极影响的判断。研究结果还表明，有机肥的施用量有显著的下降趋势，这对保持耕地肥力和农业可持续发展提出了挑战。
本文有重要的政策启示，因为农地使用权的确权不但是保护农民切身利益的需要，同时也是农业可持续发展的需要。虽然农地使用权的确权现在已开始同时得到中央和地方政府的高度重视，但通过农地确权来充分保护农民利益和促进农业可持续发展还将任重道远，因为我们的调查表明，到2008年还只有一半左右的农民同时领到了土地承包合同和土地承包经营权证书。各地应加快将中央“全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’”的农地使用权确权政策落到实处，增强农民土地使用权稳定性预期，以激励农户对土地进行保护性投入。
①农地使用权确权的书面文件对农户而言主要是土地承包合同及土地承包经营权证书，因而本文主要关注农户是否持有土地承包合同以及土地承包经营权证书。
②农村土地承包经营权证书是农村土地承包合同生效后，政府与农户之间关于产权保护关系的具体体现，仅用于登记国家法律与政策明确赋予农户的土地产权，而不涉及承包合同中的其他权利和义务关系。同时，农村土地承包经营权证书是国家相关法律与政策的发展，其将全体农户与全部(或大部分)农地之间的笼统权利规范具体化为农户与地块一一对应的产权(保护)契约(姜海等，2006)。
③本文后续所有图表的数据来源，除有特别说明外，全部都来自CCAP的这两轮调查。
④原定在华南地区(如广东)也开展同样调查，但由于调查难度和经费等限制缘故而放弃，是本研究的遗憾之一。但从我们获得的数据上看，所调查的6个省也能基本反映整个国家农地使用权稳定性的变动趋势。
⑤丢失118个样本的原因主要有：第一，2008年汶川地震导致无法对四川省的两个村进行跟踪调查；第二，一些2000年调查的农户2009年已经不在本村生活(如全家搬走或家人都在外面打工或不再从事农业生产活动等)；第三，部分老年户在2000-2009年间因逝世而不存在。
⑥包括仅持有承包合同或承包经营权证书的农户和二者都未持有的农户。
⑦我们专门设置选项询问被调查农户“有无农村土地承包合同和证书”，如果有，“是哪一年发放的”等问题，据此我们可以得到1978-2008年每年新增农户持有土地承包合同和承包经营权证书的详细情况。在此基础上，为了更准确地衡量农地确权对农户在土地长期投资上的影响，本文将明确回答上述问题以及耕种自家地的农户作为实证分析的有效样本。
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