能源工业改革开放30年回顾与评述，本文主要内容关键词为：改革开放论文,能源论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
从1978年至今，我国经济体制改革已走过30年的历程。改革取得巨大的成功，使中国经济进入近几百年来从未有的繁荣昌盛，世界经济也因中国经济的推动而持续增长。与其他原社会主义国家不同，中国采取了渐进式的改革方式，在改革过程中始终坚持把马克思主义原理同推进马克思主义中国化结合起来，理论、实践、再理论、再实践，开辟了中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系。
我国的经济体制改革大致分为3个阶段：在改革的第一阶段，改革的主线是探索社会主义经济体制改革的目标模式，其核心是在社会经济活动中引入市场机制，正确认识和处理计划与市场的关系。在城市进行了包括企业体制、计划、物资、劳动工资、金融、商贸、物价、财税等多方面的改革，其重点是国有企业从扩权让利到两权分离和承包经营的机制转变，其关键是价格体制从调放结合、双轨制到市场定价的过渡。改革的第二阶段以中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定为标志。这一阶段，明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制和构建社会主义市场经济体制基本框架的“五大支柱”：即建立适应市场经济要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度；统一开放、竞争有序的市场体系；以间接手段为主的宏观调控体系；效率优先，兼顾公平，以按劳分配为主体多种分配方式并存的收入分配制度适应国情的多层次社会保障制度。第三阶段是逐步完善社会主义市场经济体制阶段。中共中央提出了体制改革与经济发展要做到“五个统筹”，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济和社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。要根据经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。
我国在1978年开始经济体制改革的同时，即有计划、有步骤地实行对外开放政策。对外开放是以政策引导为主的渐进开放过程，在开放区域、开放产业、开放业务、开放程度等方面制定差别性政策，采用逐步推进的方式。2001年加入WTO是我国在对外开放的一个里程碑，根据加入WTO的规定，我国进一步降低进出口关税，在扩大生产领域对外开放的同时，逐步扩大服务业的对外开放，对一些特殊行业和领域实行5年过渡期保护之后也要放开市场。到2006年，根据承诺我国结束对某些领域的保护，标志着我国进入一个全面开放的阶段。
对能源工业的集中管理与干预曾为各国的经济发展，尤其在国家的高速工业化时期，做出了贡献。但随着世界经济朝着商品化、自由化与国际化的方向发展，政府对能源工业的过多直接干预就无法适应经济的发展。能源工业被政府过多干预的弊病表现在以下几个方面：低效率、高成本、能源供应不足、价格扭曲与能源使用的浪费、对整体经济市场化的阻碍。世界能源工业市场化改革的趋势可以归纳为以下几个方面：①能源生产的开放与非垄断化。②能源输送的开放。③能源市场透明化、自由化与国际化。④能源工业民营化。⑤政府监管规范化。当我国推进能源工业改革开放之时，世界能源工业的市场化改革也处于高潮期。目前，发达国家中的英国、法国，其电力、石油、天然气、煤炭业已经民营化，能源市场化程度较高。许多发展中国家仍在做能源市场开放、放宽私人投资限制、部分能源工业民营化的工作。
能源工业的体制改革和对外开放是我国改革开放的一个重要组成部分，但是能源工业本身的特点以及我国经济体制的渐进性使能源工业的改革开放与国民经济其他行业相比，在改革开放的进程、深度与目标等方面有一定的差别，在能源工业内部改革的进程与方案也有一定的差别。由于篇幅限制，本文将从以下3个方面对能源工业30年的改革开放进行回顾、评价，并提出一些建议。
2 能源工业价格体制改革的过程、内容与评价
价格体制是我国推行经济体制改革最先切入的方面。能源工业体制改革也是从价格体制改革入手。改革开放之初，在推行生产经营责任制的同时，能源价格包括电力价格、石油天然气价格、煤炭价格由原来的统一计划价格改为“计划价格”和“计划外价格”2类，称为价格“双轨制”。国家指令生产计划实行计划价格，超额完成国家生产计划部分可随行就市，即实行市场价格。但是，煤炭、电力、石油行业的价格“双轨制”各有特点：煤炭行业是国有煤矿实行价格双轨制，不纳入国家分配的煤炭随行就市。乡镇小煤矿生产的原煤价格一开始就由市场供求状况来确定。电力行业是实行指导性电价和指令性电价两类电价，指导性电价包括还本付息电价，来料加工电价和小水电小火电代售电价。“还本付息”电价主要针对电力系统外的集资。石油行业的计划外价格则以国际油价为基础制定。在当时，国际油价高于国内油价，故称为高价油。
价格“双轨制”在当时对调动企业的生产积极性，扩大生产，增加供给起了一定的激励作用。但是，同一商品两种价格并不符合经济规律，这种体制的弊端很快就暴露出来：一是价格混乱，影响经济秩序，二是价格没有起到优化配置资源的作用，三是计划价格不能反应企业生产成本的变化。在20世纪80年代中期以后，煤炭、电力、石油逐渐出现全行业的亏损，并且一度列为各行业之首。
1992年我国提出建立社会主义市场经济体制后，市场化改革的步伐加快，大多数行业基本上实行了完全的市场定价。煤炭行业采取了“三年放开煤价，三年抽回补贴”的重大改革措施，决定从1993年起放开国有重点煤矿的指令性煤炭价格。1994年7月，国家又取消了统一的煤炭计划价格，除电力煤实行政府指导定价外，炼焦用煤、建材用煤和化工用煤等电煤以外的煤炭价格全部放开，由煤炭生产企业根据市场需求状况自主销售、自主定价。放开煤价后，煤炭供需紧张关系很快得到了缓解，甚至发生了逆转。
1994年5月，国务院决定终止石油行业的产量承包制，合并原油的计划价格和市场价格，取消了“双轨制”，由国家根据不同油田的具体情况将原油价格分为二档五类价格。石油价格并轨之后，实现了商品同质同价，改变了由实行“双轨制”所引起的石油价格混乱状态。价格总水平比以前有较大的提高。1994年我国石油工业由亏损转为盈利。石油工业全行业连续多年的亏损局面得到扭转。
同一时期，电力价格也进行了调整。国家有关部门对还本付息电价政策进行了修订，出台了经营期电价政策。将按电力项目还贷期还本付息需要定价改为按项目经济寿命周期定价，将按项目个别成本定价改为按社会平均先进成本定价，同时明确了投资收益水平。此外，取消了对农村用电的电价歧视，实现城乡用电同价，统一了名目繁多的电价种类，建立了较为规范的电价管理体系。
价格体制的调整，有效地解决了能源工业的行业性亏损，企业自我发展的能力大大增强，到20世纪末，我国能源产量比改革开放初期翻了一番，结束了能源供应总量长期短缺的局面，能源供需矛盾总量短缺转向结构性短缺，能源供需矛盾大大缓解，有力地支撑了国民经济持续快速发展。
取消“双轨制”后，能源价格市场化改革继续推进。1998年，与石油行业重组一起，石油价格定价机制改为与国际油价接轨。首先由原油价格接轨开始，国内原油基准价由国际市场相近品质原油离岸价加关税确定，贴水(或升水)主要由市场供需决定。两年后，成品油价格也采用与国际油价接轨的机制，开始是参考新加坡市场的价格，改为参考新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格，国内企业以国际油价为基础可上下波动8％确定国内市场价格。但是，与原油接轨方式不同，原油价格由企业自行逐月接轨，而成品油价格是否接轨要由政府决定，近几年来，为了稳定国内市场价格，政府对国内成品油价格实施控制，虽然进行了若干次调整，但其价格水平已大大低于国际油价，目前的现状是原油与成品油价格倒挂。
“十五”时期以来，为了促进电力工业的发展和加速电价市场化的步伐，国家有关部门出台了《电价改革方案》，明确了我国电价改革的指导思想、目标和原则。这次电价改革更加注重价格信号对电力投资的引导作用，并把提高效率、促进增长和环境保护有机结合起来。改革的近期目标是在“厂网分开”的基础上，建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制，实现销售电价与上网电价联动。改革的长期目标是将电价分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价。发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定。
“十五”期初，煤炭供需关系紧张，电煤价格过低，国家的电煤指导价格受到煤炭企业的抵制，2002年政府决定全部放开电煤价格，由供需双方确立合同价，但是由于国家没有放开电价，重点合同电煤价格与市场煤炭价格差距仍然非常大。
从20世纪90年代末至今，我国能源价格体制基本状态是：能源生产的上游与中游环节的价格基本上已经放开，而终端环节的价格仍受政府的掌握。到21世纪初，随着市场经济体制的逐步完善，我国除能源外，其他商品价格已基本放开。相比之下，能源价格市场化程度大大低于国民经济的其他行业。
能源作为基础产品，控制能源产品的终端价格有利于控制物价水平。但是，改革开放30年，政府控制能源产品价格与改革开放初期的基本环境已发生根本性的变化：一是我国已由计划经济转向市场经济，并建立了市场经济框架，市场经济规则已成为经济运行的主导规则；二是企业已成为相对独立、自主经营、自负盈亏的微观经济主体，当价格机制对企业经济利益发生干扰时，企业的行为必然会有所改变，并以不同的形式表现出来。
就煤炭、电力价格机制来看， 国家虽然取消了电煤指导价格，但是由于电价没有放开，“市场煤”、“计划电”导致电力生产的上下游环节价格不顺，这种矛盾影响了电煤的正常交易，一些电厂由于煤价太高，发电积极性和正常的煤炭库存都受到了影响。另外，在煤炭价格改革过程中，始终没有把煤炭运输价格统筹考虑，目前我国坑口价与到厂价差距较大，运输价格已接近煤炭坑口价，相当部分利润转移到流通环节，一方面电厂难以接受高煤价，另一方面，煤炭生产企业也没有获得超额利润。煤炭的生产价格、运输价格、消费价格之间的关系不顺，煤炭企业、运输公司及煤炭用户之间利益关系扭曲。运输瓶颈问题已是解决电煤价格不可回避的问题。
1998年，实施与国际油价接轨的定价机制后，国家仍对成品油实行较严格的管制，成品油价格并没有真正与国际油价波动即时调整，成品油上下游价格出现倒挂，结果造成炼厂亏损，生产萎缩，成品油市场供应不足，部分地区出现短缺。
如果说，改革开放之初，中国的能源短缺是生产能力的短缺和投资能力的短缺，那么，近年来，中国能源的短缺不是因为我国生产建设能力问题，而是一种“价格短缺”。由此看来，今后中国能源工业发展和体制改革的关键仍是价格体制改革。
3 能源工业市场开放与投资主体多元化改革
投融资体制改革是经济体制改革的重要内容。在计划经济时期，国家对能源工业实行高度集中的投资管理体制。投资主体单一、运行机制僵化、投资不足和投资浪费并存，效率极为低下，难以满足国民经济发展对能源的需求。能源工业投资体制改革包括两个方面：一方面，对国家投资部分进行改革，改变资金无偿使用的状况，以提高其使用效率；另一方面，提出“两条腿走路”和投资多元化的发展方针，增强能源供给能力。
在1985年之前，电力工业一直实行中央纵向管理体制，政企合一，电力工业的投资和运营费用由中央财政拨款(或贷款)，收入上缴国家。由于中央财政投资有限，生产建设资金不足是中国电力严重短缺的主要原因。电力投资体制改革是20世纪80年代电力行业体制改革的主要内容。1985年以后，中国出台了一系列有关鼓励电力建设投资的政策措施，例如，1985年国务院批转了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，确立了“电厂大家办，电网国家管”的集资办电方针，并在电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面陆续出台了一系列鼓励多方办电的措施。由此推动了我国电力体制改革及多家办电、多渠道投资办电新格局的形成。电力投融资体制改革吸引了大量非政府的投资主体进行投资，由集资搞电厂扩建、改建发展到新建火电厂、水电厂、送变电工程。形成了一批独立发电厂商，据1998年统计数据，非国家电力公司系统的独立电厂装机已接近5 0％，极大地改善了中国电力供应短缺的状况。
石油工业投资多元化首先起步于利用外资和对外开放。20世纪80年代初，我国首先开放了海洋石油的勘探、开发。10年之后，《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》颁布，陆上石油勘探开发的对外合作也随之展开。20世纪90年代末期，我国的入世前景开始明朗化以后，跨国公司开始进行我国石油生产下游领域，在炼油加工领域，在沿海和经济发达地区建成数个炼油厂和石油企业，在油品营销领域，埃克森美孚、壳牌和BP借中国三大石油石化公司海外上市之机，提前拿到了进入中国市场的准入证，正规合法地开始实施其在该领域的投资发展计划。我国加入WTO第一年，这三大跨国公司先后分别与中国石化和中国石油成立了成品油合资公司，计划在5年内分别在福建、广东、江苏及浙江建设经营2900座加油站。此外，根据加入WTO协议，我国石油贸易非国营配额逐步增加，原油、成品油批发、零售环节分别于2006年、2004年对外开放。
煤炭行业的市场开放则与石油、电力有很大的不同，煤炭行业的体制改革首先是引入非国有经济，较早地放开了煤炭市场准入的所有制限制和部门限制，提出“国家、集体、个人”一起上，“有水快流”和“大、中、小并举”的发展方针，并在资源利用、办矿体制、供运销、劳动工资等方面进一步放宽政策，在鼓励地方和个人煤矿发展的同时，放开了非国有经济煤矿的价格，允许其随行就市。改革开放初期，我国煤炭产量的增长主要来自于非国有煤矿，到20世纪90年代中期，非国有煤矿的煤炭产量已占我国煤炭总产量的半壁江山。据统计，从1985年到1996年，煤炭行业的基本建设投资从61.14亿元增长到181.24亿元，增长了近2倍，而其中国家投资所占比重从61.1％下降到18.7％。投资主体的多元化在推动中国煤炭产量快速增长的同时也使煤炭生产的所有制结构多元化。从1985年至1996年，国家统配煤矿在煤炭总产量中46.6％下降到39.1％，地方国有煤矿从26.1％下降16.25，乡镇煤矿所占比重从29.3％上升到44.7％。
就改革的效果来看，煤炭行业市场准入的放开，使煤炭供给大大增长，煤炭企业对市场供需的变化反映比较灵活，能在较短的时间内快速增加供给。其存在的问题是在放开市场准入的同时，煤炭生产监管不力，对煤炭生产技术进步和安全生产引导不力，煤炭生产技术水平与煤炭生产安全体制与环境保护建设滞后于煤炭产量的增长，尤其是乡镇小煤矿生产技术水平低，煤炭资源采收率低，安全生产条件较差。
电力行业发电环节由于放开了市场准入，装机容量增长非常迅速，而输配电环节由于仍实行垄断经营，电网建设滞后于装机容量的增长，结果形成输电瓶颈，有电送不出去。值得指出的是，在电力建设中，由于我国明确了电力发展的技术方针，发展高效节能的大型机组，电力生产的技术进步步伐较大，目前，30万kW、60万kW机组已成为我国火力发电的主力机组，风电和水电的发展速度也较快。石油天然气行业经过1998年企业重组后，三大国有石油公司对国内市场的垄断地位进一步加强，我国石油企业的生产规模和竞争能力与国外同类企业的差距在缩小，甚至超过国外同类企业。但是缺乏市场竞争，国有石油公司纵向一体化的垄断经营体制，民营经济难以进入上游生产领域，下游发展也遇到的阻力。对于国内石油供需越来越大的缺口，不仅是国内资源因素的影响，也与市场结构不合理，缺乏有效的竞争机制有关。
4 能源行政管理体制改革与产业组织调整
能源行业管理体制改革主要是解决政企不分的问题，改革的目标是使政府从管理微观经济事务中解脱出来，主要负责宏观调控，政策引导和社会服务，企业各项经营活动，应由企业按照市场机制自行解决，原来由政府承担的一部分社会职能由行业协会、中介组织来承担。我国的能源行政管理体制改革和政府管理机构及产业组织重组是结合在一起的。行政管理体制的改革往往是带来一系列的机构调整和企业重组。
在改革开放之前，我国能源工业实行分行业分头管理，煤炭部、石油部、水利电力部分别代表国务院对上述3个能源行业行使宏观管理职能。改革开放之初，为了更好发展我国能源工业，我国能源工业的管理机构不断地进行调整。1980年成立国家能源委，负责管理石油、煤炭、电力3个部。1982年国家能源委撤销。1988年我国进行第2次行政管理机构改革，改革的目标是转变政府职能，实施政企分开。在这次行政管理机构改革中，撤销了煤炭部、石油部、水利电力部，成立了能源部，对能源工业各行业实行统一的行政管理。并陆续成立了国家电力公司，石油天然气总公司，石油集团，煤炭总公司，这些公司虽然在当时还承担着一定的行政职能，但起码在组织形式上已经形成了政企分工。1993年，进行第三次行业管理体制改革，建立与市场经济相适应的宏观管理体制。这次改革，能源部被撤销，重组煤炭部和电力部，与此同时，由于体制改革尚未完全到位，国家电力公司、石油天然气总公司，石化集团等国家级能源公司还执行着部分行业管理职能。之后，煤炭部、电力部又被撤销，组建国家煤炭工业局、国家石油化学工业局，隶属国家经贸委，同时，经贸委下设电力局。这3个司局负责煤炭、石油、电力各行业的宏观管理。2001年国家煤炭工业局、国家石油化学工业局这2个国家局也被撤销。涉及能源宏观管理和监管的职能分散在国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、商业部、农业部等部委。能源工业高层宏观管理机构出现了缺失，宏观管理职能交叉与协调机构缺失并存。2003年，为了协调能源工业的发展，国家发展和改革委员会成立了能源局，能源的宏观管理归口到发展和改革委员会的能源局。“十五”期末，针对我国能源需求增长过快，供需矛盾紧张，以及各能源行业发展的不协调等问题采取了一些措施，我国政府从战略高度加强了对能源工作的宏观调控，成立了国家能源领导小组。
2008年，十一届全国人民代表大会审议通过了组建国家能源委员会和国家能源局。成立国家能源局有利于解决宏观管理职能过度分散、理顺部门职责关系，避免职责重叠等问题。
能源行政管理体制的变革带动了能源产业组织调整。1982年，中国海洋石油总公司成立，全面负责中国海洋石油对外合作业务。在石油开采业首先形成了陆路与海上业务相互分割的格局及其各自的经营范围。之后，石油部主管的炼化部分独立出来，成立了中国石油化工总公司，完成了上下游的分割。1988年撤销石油部、煤炭部、电力部，成立了能源部，原来的石油部改为中国石油天然气总公司。1992年3月，撤销能源部，中国石油天然气总公司、中国海洋石油总公司、中国石油化工总公司直接隶属于国务院领导。1993年，中国石油天然气总公司、中国化工进出口总公司合资组建中国联合石油公司，中国石油化工总公司、中国化工进出口总公司合资组建中国联合石化公司，负责部分原油和成品油的进出口业务。这次石油行业的重组可以说是按是专业化原则进行的，中国石油行业形成了按陆海、上下游、内外贸划分经营范围的企业组织。另外，由于经济体制改革还没有到位，各大石油公司还是以国家公司形式存在，并承担部分政府职能的行政性总公司。
为了解决政企不分的问题和政府专业管理职弱化，1998年，石油工业的产业组织进行较大的调整。石油工业三大总公司中石油、中石化、中海油实施大重组，三大公司转变为上下游一体化的企业集团，不再承担原来作为国家石油公司所具有的政府职能。在我国石油企业重组后完成了由专业化企业向纵向一体化企业的转变之后，各新组建的石油公司内部又开展了主辅分离，主业上市等一系列重组工作，企业管理水平和市场竞争能力大大提高。
与其他行业相比，电力行业的宏观管理体制改革起步较晚。改革开放以后相当长一段时间，电力行业一直实行集中统一的计划管理体制，中央政府负责电力建设、运营与管理，国有经济以外的其他所有制经济禁止进入电力生产与输送领域。电力生产企业是隶属于中央或地方政府电力主管部门的基层生产单位，实行收支两条线，统收统支的财务管理模式。
1985年为了扭转我国电力短缺电力建设资金不足的局面，电力工业采取了两项重要改革措施：一是集资办电，采取实行电厂大家办，电网国家管的办法，并用“还本付息”的电价，吸引社会资金投资兴办电厂。二是在管理体制上实行省为主体的经营模式，中央政府逐步放松对电力工业的进入管制和价格管制，同时给地方政府适当放权，实行以中央政府和多个部门为主的各级地方政府共同管理的模式。
1999年开始改革省级电力行政管理体制、实现政企分开。各省、自治区、直辖市电力局(公司)及分散在政府其他专业管理部门的政府管电职能要移交给地方政府综合经济管理部门，撤销省级电力工业局，成立电力行业协会。省级电力公司办成真正的自主经营的法人实体，并接受地方政府的指导与监督。政企分开之后，国家电力公司开始按照《公司法》和建立现代企业制度的要求，以企业机制独立运作。国家电力公司与电力集团公司、省级公司间不再有上下级行政隶属关系，而是出资者与被投资企业的资本纽带关系，从而更好地促进了电力工业发展和深化电力工业体制改革。管理体制改革后，国家电力公司不再拥有行政管理的政府职能；中央有关部委收回电力项目审批权和电价定价权。但是国家电力公司依然保持着“厂网合一”的纵向垄断格局。
2002年，电力工业改革重点转向打破电力垄断，建立竞争市场。国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行划分。发电环节按照现代企业制度要求，将国家电力公司管理的发电资产直接改组或重组为规模大致相当的5个全国性的独立发电公司，逐步实行“竞价上网”，开展公平竞争。电力输送环节也进行了适度的拆分，成立国家电网公司和南方电网公司。但是，电力行业由于市场化改革启动较晚，改革方案还未全部实施，市场化水平还未达到预期的目标。2002年10月国家电力监管委员会成立，根据国务院授权，行使行政执法职能，依照法律、法规统一履行全国电力监管职责。电力体制实施“厂网分开”改革后，部分地区实行“竞价上网”试点。
发电市场竞争机制促进发电企业改善经营管理，提高劳动生产率，加快技术进步方面起了重要作用。但是，发电企业也存在盲目追求市场规模影响企业财务效益的问题。由于国家控制输配电价格，加之近年来再度出现电力供应紧张的问题，“竞价上网”的改革进展缓慢。电网实施“集中、垂直、一体化”的垄断管理体制，缺乏活力，投资渠道单一，电网投资与电源投资比例不匹配的问题长期没有得到解决。
煤炭行业管理体制改革相对较快，经历了以下两个阶段：第一阶段，建立煤炭主管部门与国有煤炭企业之间的发包承包关系。第二阶段，政企分开，取消中央与地方两级分管体制，原94个中央直属国有重点煤矿全部下放，纳入地方政府管理，后来，国家取消了煤炭行政管理部门，随着煤炭安全问题的日益突出，2000年国家决定组建国家煤矿安全监察局，在淡化行业直接管理的同时加强对煤炭行业安全监察工作。2001年，国务院决定撤销煤炭工业局，组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局实行“一个机构、两块牌子”。
煤炭行业的产业组织调整采取了两条路线：一是关闭若干不符合开采法律要求的小煤矿，二是对国有煤矿进行重组。根据《煤炭工业“十五”规划》，到2005年，产业集中度明显提高，煤炭产量位居前8家的企业，市场占有率达到35％以上。形成2～3个煤—电—路—港—航综合经营具有国际竞争力的特大型公司和企业集团。“十五”期末，形成1～2个煤炭企业年生产能力在1亿吨以上，5～6个5000万吨以上的大公司和企业集团。2006年，神华集团有限责任公司、中煤能源集团公司和大同煤矿集团有限责任公司煤炭销量均超过1亿吨。至此，我国煤炭销量过亿吨的企业集团数量已达到3家。但是，与国外同类行业相比，我国煤炭生产集中度仍然过低，非国有煤炭的生产技术水平和安全生产条件仍没有根本的改善。
5 深入能源工业体制改革的重点与政策建议
根据我国能源工业发展所面临的问题，建议今后能源体制改革开放的方向与重点是：
(1)能源管理体制改革的方向是促进能源环境社会的协调发展。把能源安全与能源环境作为能源工业体制改革的重要目标。随着经济发展和社会进步，能源工业的职能已不仅是满足能源需求，而且还要为生态环境、经济安全以及社会公平负责。能源工业正在从单纯性的生产行业转变成具有越来越多公共职能的产业，与此相适应，我国的能源政策要由产业政策转变为公共政策，即不仅要引导规划产业的经济发展，而且还要规定能源工业的社会职能，使能源工业在环境保护，维护国家经济安全以及社会公平方面发挥应有的作用。我国前30年对能源工业的改革，是把能源工业划在基础产业和战略产业的范围内进行的，主要目标是解决能源工业的经济效率以及能源供需失衡等问题。今后能源工业的改革目标要在继续提高经济效率的基础上逐步转向提高社会效率和改善能源环境方面上来。
(2)改革的重点要转向制度与法规的建设上来。经过30年的改革和发展，我国已初步形成市场经济体系，国有企业的市场主体地位以及政企关系明确，投资主体多元化以及市场竞争关系已初步形成，与改革之初相比，影响能源工业发展的不是一些国有企业的制度问题与历史遗留问题，而是具有普遍影响的制度、法律、法规不完善的问题。如果说，改革前30年，改革方案与措施是政策引导，而今后改革的重点要转向制度与法律规范上来。通过制度、法律、法规规范能源工业的发展。
(3)能源工业体制改革重点要促进能源工业各行业之间的协调发展，其中包括能源上下游产业的协调发展，不同能源行业的协调发展，能源生产与能源流通的协调发展，能源进出口与国内能源市场的协调发展。传统能源产业与新型能源产业的协调发展，能源开发与能源结构优化，能源节约的协调发展。
今后能源工业改革的重点与措施是：
(1)进一步改革与完善能源价格形成机制，形成合理的能源价格与税费体系。政府要逐步放开对成品油和电力价格的控制，理顺能源生产上下游之间的价格关系，全面建立市场价格机制。调整能源产品之间的比价，促进我国能源结构的优化。要完善能源价格的构成，要充分反映能源供需关系和能源资源的稀缺性和生产消费的外部成本。能源价格体制改革应与能源税费制度改革协调进行。能源税费制度改革要配合能源价格改革的目标与方向，要适度提高我国能源资源的使用税，征收能源消费税，以体现能源资源的稀缺性和社会公平原则。完善能源产品的成本核算，要提取能源产品的环境治理与企业退出费用。通过减免所得税和消费补贴等办法，促进可再生能源和清洁能源的生产与消费。
(2)最大限度地放开能源生产与供应的市场准入。要充分发挥价格对市场的调节作用，必须要与市场准入制度相配合，使企业能够根据市场信号自由地进入或退出能源生产短缺环节或者过剩环节。我国现在与未来能源供需矛盾主要集中在石油供需方面，而我国在石油勘探开发、生产加工、进出口和对外合作等方面存在所有制垄断、行业垄断和部门垄断比较突出。从理论上讲，垄断必然会造在短缺，竞争是解决供给短缺的有效手段。在市场经济条件下，能源供应安全问题的解决在于市场是否具有弹性，市场需求能否充分的满足，它与由谁来供应、国有经济是否占据主导地位没有直接的关系，为此，我国需要进一步打破能源生产与贸易领域垄断，放松市场准入的所有制限制，增强能源供应能力。
(3)运用综合手段加强能源市场监督和管理。能源市场放开后，若没有强有力的市场监管，其外部性问题就难以解决。市场监管与市场化改革是相辅相成的，若没有强有力的市场监管，能源市场化改革也难以取得成效，一些外部性问题失控也就成为阻止能源市场化改革的理由。另外，在推进市场化改革过程中，也必须认识到市场失灵的问题，完全依靠市场手段不能有效地解决能源生产的安全与环境污染等问题，必须要采用一些法律手段和行政手段。运用法律手段和行政手段加强能源监管，除了要有完备的法律依据和行政管理条例外，更重要是要落实法律与行政管理的措施和办法。对于一些滥采乱挖、破坏能源资源和生态环境的生产企业以及不按照国家环境保护条例和能源效率标准进行生产的能源消费企业要综合运用经济、法律、行政手段，规范企业的生产行为。
(4)建立能源安全风险预警和防范机制。根据能源安全风险形成的原因，能源安全风险可分为地缘政治风险、价格风险，不可抗力风险，事故风险。地缘政治风险主要是指能源出口国和过境国与能源进口国的政治外交关系及其输出国和过境国内部政治动荡造成能源进口国的供应中断。能源价格风险是指能源价格在短期内大幅度波动对经济发展可能产生的损害。能源安全价格风险是能源政治风险即能源供应中断的衍生风险，但是经济全球化，随着世界政治经济格局的变化，能源安全的价格逐步成为一个相对独立的风险，尤其是进入21世纪以来，石油价格出现了能源供应非中断性暴涨，使得能源价格成为独立的风险。不可抗力风险和事故风险是指地震、飓风、强雷电风暴和人为造成的重大生产事故对能源生产和消费所产生的重大损失。重大的自然灾害造成的能源供应中断不乏其例。随着能源供应的发展和能源普遍服务水平的提高，能源供应中断的风险损失也越来越大，在能源体制改革过程中，我国必须要加强能源安全与风险预警机制的建设，构建多元的供应结构，建立大品种能源的安全战略储备、预警与应急处理体系，建立应对石油价格风险的金融保障措施。深入开展能源政治与外交活动，与世界其他产油国及消费国都应该建立互利共羸的关系，争取在国际能源组织中发挥更大的作用。
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