面向21世纪中国政府职能的战略抉择：职能转变与职能开发，本文主要内容关键词为：中国论文,政府职能论文,职能论文,职能转变论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000 —2529（1999）03—0008—05
江泽民在党的十五大报告中描绘了21世纪中国的宏伟蓝图：“展望下世纪，我们的目标是，第一个十年实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制；再经过四十年的努力，到建国一百年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到下世纪中叶建国一百年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。”[1] 中国政府作为实现这一宏伟目标的组织者，能否担当这一重任，关键在于政府能否主动地根据整个社会经济关系的客观规律进行自身的职能转变，它关系到中国改革的成败，关系到社会主义事业的兴衰，从这个意义上讲，政府职能转换，不仅仅是目前中国改革面临的一个重大理论和实践课题，而且是一个政治问题，应当置于战略的高度来加以认识。
一
分析国内外发展态势是制订战略不可缺少的重要步骤，是确定战略方向的第一步。对于中国社会的发展来说，目前的态势由国际国内两种因素构成。这两种因素决定着中国政府职能转换的战略方向。
从国际上讲，全球化进程是影响和制约中国政府职能转换战略方向的外部环境因素。所谓“全球化”，说的是一种运动、过程、趋势。主要是指世界各国都在走向开放，走向市场化，世界经济趋向于某种程度的一体化，各国互相依赖的程度大大提高的一种趋势。例如，几乎令世界经济整体崩溃的东亚和俄罗斯金融危机，地区间的接二连三的流血冲突等，这些问题的产生与解决，已经超出了单个主权国家、单个国际组织、单一方法论的能力和范围。“全球化”已不是神话，而是一种客观存在。据统计，在1980年至1994年期间，跨国直接投资占世界总产值的比重从4.8%增至9.6%；在1989年至1996年期间；跨边界的产品和服务贸易平均每年增长6.2%，而在同期内，世界平均每年仅增长3.2%。全球化趋势对社会的公共权力提出了挑战：国家在全球化的冲击下是否有丧失主权的危险？政府在对已进入世界市场竞争不稳定的经济环境中能扮演什么样的角色——是有所作为、袖手旁观还是无能为力？
全球化把中国的社会发展纳入了世界轨道，中国离不开世界，世界也离不开中国。二者相互影响，相互制约，处于互动的过程中。中国的社会发展已经或正在受到全球化发展趋势多方面的影响。面对日益全球化特别是经济全球化的趋势，各国政府都在寻找适合本国国情的发展道路，对政府在全球化进程中的职能进行重新定位，例如西方各主要市场经济国家的政府在社会经济生活中向自由放任回归，西方新自由主义经济学思潮的兴起，就在某种程度上说明了这一发展态势。另外，东亚金融危机也引发了人们对赶超型发展中国家的政府职能的重新思考。中国是一个超大社会，又是一个外生赶超型的发展中国家，虽然中国现代化的主要动力来源是一种内缘式的，但面对全球化的这一客观进程，中国政府应对自己的职能合理定位，确定好政府干预的范围、内容、方式及力度，处理好政府与市场、企业和社会的关系，主动适应。
从国内来讲，新的社会发展总态势是制订中国政府职能转变战略的内部环境因素。政府采用何种职能转换的战略和策略，必须根据中国社会发展的总态势这一内部条件来决定。社会发展的总体特征及态势是政府职能转换的基础和现实依据，只有把内外环境结合起来，才能作出正确的职能转换战略。换言之，中国政府职能转换战略方向应定位于中国的历史——社会——文化条件之上。至1978年中国改革全面展开之前，中国形成了高度集中的政治——行政体制。在这种体制下，政府与社会的关系是强政府和弱社会相结合的模式。这时，政府能力很强，其职能范围也很广，政府的活动和控制水平深入到社会生活的各个方面。概言之，政府是“万能”的，政府的权力与职能相互交叉，相互综合，几乎包揽一切。
中国20年的改革打破了建立在计划经济（产品经济）基础之上的全能型政府的现实，正在形成与市场经济基础相适应的新权力结构、政府职能和政治调控方式。在这种正在形成的新的政治——行政体制下，政府的职能发生了令人瞩目的变化，这些变化在今后将继续下去。这里把过去20年政府职能的转变及发展趋向归纳为以下10点：（1 ）从全能式的政府走向权威式的政府；（2）从统治式的政府走向管理式的政府； （3）从直接控制式的政府走向调节协调式的政府；（4）从微观式的政府走向宏观式的政府；（5）从维持式的政府走向发展式的政府；（6）从规范式的政府走向应变式的政府；（7 ）从垄断式的政府走向竞争式的政府；（8）从封闭式的政府走向开放式的政府；（9）从命令式的政府走向服务式的政府；（10）从政治式的政府走向社会信息式的政府。这十大方向仍将是政府职能转换的方向
二
政府职能，是指政府在一定的时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。它反映了政府活动的基本方向。一般来说，政府的属性规定政府的基本职能，政府职能的特性规定政府的具体职能。阶级性和社会性是任何时代、任何国家的政府都具有的两种属性，这种属性规定政府的基本职能是阶级统治和社会管理。在现代社会，这两种基本职能互相渗透并不断发展变化。政府职能的转变，主要是指政府的职责和功能的变化、转换与发展。我国政府职能的转变主要是指转变政府的社会管理职能。
改革开放以来，中国已经进行了1982年、1988年和1993年3 次行政改革。目前正在进行第4次行政改革，取得了一定的成效， 保证了政治——行政系统能够跟上和适应快速发展的社会经济生活，实现了政府职能从以专政职能为主到以社会管理职能为主的结构性转变，政府的社会管理职能目前也正在适应社会总体发展的需要而革故鼎新。1984年10月中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》、 1993年11月中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，科学地界定了市场经济条件下的政府管理经济的职能；党的十五大进一步明确了行政改革的目标：是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这次改革的战略重点定位于转变职能。转变职能突出政府的社会经济管理职能，对政府与国有企业的关系作了规范；政府按照投入企业资本的量享有所有者的权益；向企业派出稽察特派员，监督企业生产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免；专业经济部门不再直接管理企业，这将从根本上解决传统的以行政隶属关系和层层分指标为特征的计划经济体制问题，是真正实现政企分开、切实转变政府职能的重大战略举措，是建立脱出自身传统范式的高素质政府的战略步骤。
但是，鉴于中国社会经济体制和经济生活已经发生革命性变革的现实，仅仅体察到以上战略方向尚属不足。中国政府在进行自身职能转变的同时，还应进行职能开发，减少现实社会经济生活中因“政府缺位”、“政府错位”而造成的种种损失。职能转变和职能开发应同时并举，其目的就是建立一个完全以社会主义市场经济和全球社会发展的总态势为生态环境的高素质、强能力、新形象的现代化政府。现代化政府的基本职能可以表述为：保证公共物品的供给。政府职能的总体要求是精简、高能、高效和灵活。
“公共物品”是指具有消费的非排他性和供给具有连带性的物品和服务，其共同特点是对它们的消费是“非排他”的。公共物品由于具有消费上不排他的特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互调适的问题。从经济学的角度观之，仅靠个人之间的直接“交易”去解决公共物品的供给问题，由于“交易成本”太高而得不偿失，往往会导致“市场失效”结果。经济学家们曾设想了很多方法来解决这个问题，其中包括由私人来安排公共物品的供给，但迄今为止最经济也最通行的办法，还是由政府来管[2]。
政府保证供给的公共物品大致包括：制度、体制、法制、政策（如人口控制）、人权、产权、国防、公安、环境、秩序、正义、价值、保障等。公共物品还包括那些以公共的方式加以提供较为经济、更有效率的物品，比如公园、公共图书馆等。
上述公共物品的供给对中国社会的良性持续发展具有至关重要的意义。保证供给既应是全方位的，又应注意保证对社会发展进程中某一急需的公共物品优先重点供给。当然，公共物品的供给并不意味着所有公共物品必然由政府部门生产，因为根据公共选择和政策分析学者的观点，由于公共物品的估价或评价上的困难；公共物品供给的垄断性；政府机构及官员缺乏追求利润的动机；监督机制的缺陷等因素的客观存在，容易导致政府供给公共物品的低效率尤其是官僚机构的低效率[3]， 所以对于某些公共物品的供给和生产，也可引入市场机制，通过市场组织生产和政府购买来满足社会对该物品的需求。
三
职能转变和职能开发构成世纪之交中国行政发展的基本内容。对中国政府职能的准确定位是中国社会发展战略的重要组成部分，它具有根本性、长远性、动态性、全局性和竞争性的特点。但单有职能定位已嫌不够，应当加上培育机制、强大社会、利益递增的行政发展战略，使政府职能转变和职能开发建立在厚实的基础之上。
（一）培育机制。职能转变和职能开发要受主观意愿和客观条件两个方面的制约。以往职能转变的改革，往往出现一些始料未及的情况，根据科学方法设想的职能转变在实际操作过程中转而不变。有的是原封未动，有的是名动实不动。政府没有从根本上脱出其传统的范式，在传统的惯性作用下，容易发生职能复归和职能膨胀。主要原因在于职能转变没有一个相应的社会外部环境，其中最有决定意义的问题是整体机制的缺乏。没有适当的整体机制，政府职能的转换就没有基础，或者政府职能按照设计转变了，但整体机制总体上还是旧的，行政系统不得不按原有的方式和行为活动；或者转变职能后，面临整体机制的空缺，落为失调。功能是行政系统对社会的行为，机制是行政系统和社会双向的行为，是各种职能的总和。机制健全是转变功能的前提[4]。 国家最高决策层对这一点已给予了高度重视。党的十五大明确提出，要按照社会主义经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业。很明显，政企分开是一个培育机制的问题，是政府实行社会经济管理职能转变的基础与前提。改革开放以来，问题的关键是没有解开“政企不分”这个死结。要真正实现政企分开，必须配套解决若干问题：一是要政府停止对国有企业的行政性干预，使企业以独立法人的身份进入市场；二是要实现公共行政权与国有产权、国家终极所有权分离；三是要确立国家行使所有者职能的方式，形成企业国有资产的管理、运营和监督机制，防止国有资产和政治资源的流失；四是要确立走向市场的企业运行的制度、机制，分离企业办社会的职能。中国目前正在进行的财税制度改革，银行、投资体制改革，以及1998年10 月6日—7 日在北京召开的军队武警和政法机关不再从事经商活动工作会议，要求“确保按期完成军队、武警部队和政法机关与所办经营性企业彻底脱钩”，都属于为政府职能转变健全机制，已取得了明显成效。
（二）强大社会。市场和政府本身都具有自身难以克服的局限性，这就决定了中国政府职能转换应该与健全社会同时并举。我国传统的政治行政体制是特定历史条件的产物，其特点是国家通过意识形态、组织结构和有效的干部队伍对社会生活所有方面的渗进与组织，从而形成了国家对社会的强大的政治动员能力。这种强政府和弱社会的政府和社会关系模式，在中国社会发展过程中有其历史必然性，但其历史局限性在今天的社会发展中亦日渐显露，需要建构一种新型的政府和社会关系模式。这种新型的关系应该是政府和社会相互适应、协调发展。当前应该选择的发展道路是发育健全社会，消肿政府，使二者由不相适应、到较低水平的适应、再到共同提高，良性互动。发育健全社会目前的政策选择是大力培育和发展社会性公共组织，特别是市场中介组织。比如大力培育和发展会计师事务所、审计师事务所、律师事务所，公证和仲裁机构、资产评估和资信评级组织、消费者协会、市场公正交易协会等，充分发挥社会性公共组织的服务、沟通、协调、公证和监督作用。中国目前社会性公共组织官办化的现象十分严重，要进行清理整顿，实现政府与社会性公共组织的分立。要谨防政府各部门将原来臃肿的机构换一个牌子推出政府系统，再造一个准政府系统，致使机构改革和政府职能转换流于形式。中国理想的社会、政府、市场模式应该是三足鼎立，一方面是成熟、发达的市场，一方面是高效高能的政府，一方面是健全自律的社会，实现市场、政府、社会的良性互动。
（三）利益递增。中国政府职能转变和职能开发的前提和结果是要做到利益递增和社会资源总量的增加。诺思认为，在经济发展史上，制度变迁能否成功，受一个重要因素的制约，即制度在社会生活中给人们带来的报酬递增。报酬递增决定制度变迁向“合辙通道”（即当报酬递增普遍产生时，制度的变迁不仅能得到支持和巩固，而且能在此基础上一环紧扣一环，沿着良性循环的轨迹发展）良性发展。企业、个人、政府、社会利益的相互增长有利于政府职能转变的顺利进行。[5] 用邓小平的话来讲，就是“必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系”。[6]中国农村经济体制改革的成功已有力地证明了这一点。 目前工作的关键在于真正调动各级政府部门改革自身的积极性。而这样做的关键在于调节政府机构中的利益结构，使各级政府部门及其工作人员在职能转换中，特别是在机构的调整中所损失的利益能够得到相应补偿。这个问题若不能解决，各级政府部门进行自身职能转换的积极性就不能真正地调动起来，从而使好的改革方案在实践中受到挫折而无法实现或成效不足。这一点，正是中国改革开放以来3 次行政改革未达到预期改革目标的深刻原因。我们在制订各种行政改革的措施时，必须认识到，政府既是改革的对象，又是改革的推动力量之一，对自身改革的持久动力除了社会的压力和中央领导核心的自觉性之外，关键来自于各级政府机构内部的积极性。另外，政府在协调好自身内部（即各级政府之间）利益关系、加强相互调适的基础上，还应该不断开发新的资源，增加社会的资源总量，为政府职能转变和职能开发打下坚实的物质基础，这对超大规模的中国社会持续发展具有十分重要的战略意义。
收稿日期：1998—12—05
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