出版单位主管主办制度的历史发展和现实思考，本文主要内容关键词为：现实论文,单位论文,制度论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主管主办制度与国有资产管理制度是事关出版单位发展的核心问题，主管主办制度的形成与出版单位国有资产管理体制的出现，都是出版体制改革与发展的产物，是为了解决不同问题而形成的两种制度，有其历史的必然性。随着出版发行体制改革的不断深入，出版单位主管主办制度与国有资产管理之间的矛盾逐渐显现出来。为此，党的十七届六中全会要求：完善管人管事管资产管导向相结合的国有文化资产管理体制。坚持主管主办制度，落实谁主管谁负责和属地管理原则。党的十八大提出：加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，健全国有文化资产管理体制，形成有利于创新创造的文化发展环境。如何在坚持主管主办制度的基础上完善主管主办，如何实现管人管事管导向与管资产相结合，是出版体制改革面临的重大问题之一。
一、出版单位主管主办制度的由来与面临的新问题
(一)由来
出版单位的主管主办制度是新中国成立以后逐渐形成的一项管理制度。这个制度的形成与发展大体经过三个阶段。
1.第一个阶段：新中国成立至改革开放初期。这个阶段新成立的出版单位都有一个管理单位，按照有主管的思路进行建设与管理，但是没有形成明确的主管主办制度。如人民出版社为直属出版总署的国营出版企业，以编辑、出版政治读物为其专业方向，但在目前应具有综合性(出版总署《关于国营书刊出版印刷发行企业分工专业化与调整公私关系的决定》，1950年10月28日)。人民教育出版社是由中央人民政府教育部及出版总署共同负责成立的“专出版教科用书及一般教育用书的出版社”，“在方针政策上受教育部领导，在出版业务上受出版总署领导”(教育部、出版总署《关于共同负责成立人民教育出版社的报告》，1950年10月26日)。①其他新建立的出版单位都是按照这样的原则进行管理的。
2.第二个阶段(改革开放初期至1992年)。明确提出了主管主办问题，并对主管主办单位的条件做出初步的要求。1986年9月，国家出版局《关于审批新建出版社的条件的通知》提出：主办出版社的单位必须是党政机关和全民所有制的企事业单位。建立中央一级出版社应由部委或相当于部委一级的单位申请，所办出版社须有主管部委的负责人直接领导。建立地方出版社，须有省、自治区、直辖市主管厅、局的负责人直接领导。②1987年5月，新闻出版署《关于报纸、期刊和出版社重新登记注册的通知》提出：要“有切实担任领导责任的主办单位和上级主管部门”作为审查合格的重要标准。在这之后颁发的《期刊管理暂行规定》(1988年11月)和《报纸管理暂行规定》(1990年12月)都把有无确定的能切实担负领导责任的主办单位和上级主管部门作为审批报刊的必要条件。③
3.第三个阶段：1993年以来。形成比较具体的主管主办制度，并坚持下来。1993年6月，新闻出版署发布《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》(简称《暂行规定》)，提出：创办出版单位，必须有确定的主办单位和主管单位。主办单位是指出版单位的上级领导部门。主管单位，在中央应是部级(含副部级)以上单位；在省、自治区、直辖市应是厅(局)级以上单位；在自治州、设县的市和省、自治区设立的行政公署，应是局(处)级以上单位；在县级行政区域，应是县(处)级领导机关。主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系，不能是挂靠与被挂靠的关系。《暂行规定》还明确了主管主办单位的职责。至此，比较规范的主办主管的管理制度形成。1997年主管主办写进了《出版管理条例》，为国家最高行政当局的法规所确认。2011年11月，主管主办制度写进了党的十七届六中全会文件。
(二)新问题
主管主办制度自形成以来，在出版管理上发挥了不可替代的作用。但是，自2003年以来，随着出版单位集团化、局社分家、转企改制等一系列的改革，特别是党的十八大提出“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”原则，使得主管主办制度面临许多新问题。
1.原规定的主管单位条件与改革形势不适应。按照《暂行规定》的要求，主管单位应是县级以上的各级领导机关，但是，按照党的十八大确定的政企分开、政事分开的原则，各级党政机关要与所办企事业单位分开，自然而然也就不能再担任出版单位的主管单位了。
2.原规定的主办单位的有关要求与改革发展形势不适应。比如按照《暂行规定》的要求，主办单位所办的出版单位的专业分工范围，应与主办单位的业务范围相一致，出版单位办公场所应与主办单位在同一城市或同一行政区域。但是随着改革的深入和出版产业的发展，政府有关部门鼓励出版传媒集团实现跨媒体、跨行业、跨地区、跨所有制进行战略重组，要跨媒体跨行业必然突破原有的专业范围，要跨地区必然要突破原来的行政区域，等等。
3.原规定的主管主办单位的职责与出版单位转企改制、上市融资等发展不适应。按照《暂行规定》的要求，主办单位对出版单位拥有7项职责，主管单位对出版单位及主办单位拥有6项职责，其中有些职责已经与改革不适应。比如，《暂行规定》第八条第三款：主办单位依照国家的有关规定，决定出版单位经营管理国有资产的责任制形式。监督出版单位严格执行国家财政、税收和国有资产管理的法律、法规，定期进行审计，确保出版单位财产的保值、增值。出版单位为实现社会效益目标而形成政策性亏损，主办单位应当给予相应的补贴或者其他方式的补偿。但是，在中央出版单位在转企改制过程中，一些部委出版单位的出资人明确为财政部，从法理上讲，主管单位和主办单位没有资产管理的权利，同时，出版单位转企改制完成以后出现亏损，主办单位也不能给予补贴补偿。再比如，出版集团的股份公司上市以后，进入上市公司的出版单位与集团及股份公司的关系，是以资产为纽带的关系，而不是领导与被领导的关系。等等。
二、出版单位国有资产管理制度由来与面临的新问题
新中国成立以来建立的出版单位，绝大多数是由各级政府出资兴办的企业，但是，在改革开放以前，国家对国有资产的管理没有建立严格的制度，所以，出版单位国有资产的管理没有具体的制度。
改革开放以来，国家逐渐加强了国有资产管理，1988年3月，经全国人大七届一次会议批准，国务院机构改革中唯一新增设的政府部门——国家国有资产管理局建立。这是新中国成立后第一个专职从事国有资产管理的政府职能机构。国家国有资产管理局由财政部归口管理，主要任务是对中国境内和境外全部国有资产行使管理职能，重点管理国家投入各类企业的国有资产。国家国有资产管理局行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资收益权、资产处置权。④但当时出版单位大多数是事业单位，实行企业化管理，资产管理的意识不强。对于出版单位国有资产管理，1996年，新闻出版署“关于印发《新闻出版署直属事业单位国有资产管理(试行)办法》的通知”明确规定，事业资产管理归国家国有资产管理局，也就是说，当时新闻出版署直属的出版单位的资产归国家国有资产管理局管理。1998年国家国有资产管理局撤销，部分职能并入财政部。
2002年11月，党的十六大提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。2003年3月，十届全国人大批准设立国务院国有资产监督管理委员会。按照国务院批准的国资委“三定”方案，国有资产监督管理委员会的监管范围是中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。但是由于当时出版单位尚未转企改制，出版单位多数仍是事业单位，因此，出版单位国有资产管理不在国资委职责之内，出版单位国有资产管理主体并不明确。
2003年以后，文化体制改革由试点到全面推进经营性出版单位转企改制进程加快，按照中央的部署，到2010年底，经营性出版社转企改制基本完成。在出版单位转企改制过程中，出版社国有资产管理问题成为制约改革进程的关键问题之一，相关部门经过不断探索，逐渐形成出版单位国有资产管理模式。
2007年9月，财政部、中宣部、文化部、广电总局、新闻出版总署联合发布《关于在文化体制改革中加强国有文化资产管理的通知》，提出：财政部门要切实履行对国有文化资产的监管职责。文化行政主管部门在党委宣传部门的指导下，按照部门职责对所属企事业单位的国有文化资产实施具体管理。2008年9月，财政部、中宣部、新闻出版总署发出《关于中央出版单位转制和改制中国有资产管理的通知》，提出：财政部对中央出版单位国有资产履行监管职责。中央出版单位转制或改制后与原主管主办单位脱钩的，其资产财务关系在财政部单列，由财政部直接履行国有资产的监管职能；中央出版单位转制或改制后与原主管主办单位国有资产隶属关系不变且符合国家规定的，国有资产监管体制维持不变。2010年9月，财政部发出《关于发布中央各部门各单位出版社出资人名单的通知》，提出：凡原主管单位为党政机关、民主党派、人民团体、行业协会、社会团体的出版社，由财政部代表国务院履行出资人职责，凡原主管单位为事业单位、中央企业的出版社，授权原主管单位作为出资人。按照这个通知，116家出版社的出资人定为财政部，63家出版社的出资人为央企或事业单位。明确了出版单位的出资人，解决了出版单位转企改制中的一个关键问题，加快了出版单位转企改制进程。
授权原主管单位为出版单位的出资人，出资人与主管(主办)单位合一，可以做到管人管事管资产管导向相结合。但是，财政部作为部分出版社的出资人，则带来了出资人与主管主办单位分离的问题。依据《中华人民共和国企业国有资产法》，履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。依据《暂行规定》，主管主办单位对出版单位重大事项、负责人也有管理责任。由于出资人与主管主办单位由不同的部门担任，出现了某些事项两个“婆婆”，比如管人管事，某些事项管理难以衔接，如管导向的不管资产，管资产的不管导向的局面。长此以往，不仅容易产生矛盾也会给出版单位的发展带来不利的影响。
三、完善主管主办制度与国有资产管理制度的思考
主管主办制度作为一项行之有效的出版管理制度，对于维护国家意识形态安全，加强出版管理发挥了重要的作用，因此要长期坚持。但是由各级党政机关担任出版单位的主管主办单位，也带来许多问题，比如一些出版单位背靠党政机关这棵大树，利用行政资源进行垄断，形成条块分割的局面。比如，因分属不同的部门，出版单位之间的联合、兼并、重组困难重重，等等。因此，既要发挥主管主办单位在宏观管理方面的积极作用，又要破除主管主办单位在市场化发展上的阻力，则需要进一步完善主管主办制度。完善出版单位主管主办制度要和加强文化国有资产管理问题结合起来，要把管人管事与管资产管导向有机结合起来。主管主办单位既要有管人管事管资产的权力，又要有管导向的能力。虽然党政机关具备管人管事管资产及管导向的能力，但是党的十八大提出“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”原则，并且中央一再强调党政机关不能办企业，因此党政机关不宜再担任出版单位的主管机关。
要实现管人管事管资产管导向相结合的目标，理想的模式是资产、人、导向等由同一个部门统一管理，企业不能有多个“婆婆”。资产管理和导向管理分属不同部门的局面，既不利于出版管理，也不利于企业发展。对这个“婆婆”的要求很高，不仅要有国有资产经营管理的能力，更要有导向管理能力，按照《暂行规定》的要求，主管单位负有监督出版单位及其主办单位贯彻执行中国共产党的基本路线、方针、政策和国家的法律、法规、政策，采取行政措施和经济措施保证出版单位的出版工作坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持以社会效益为最高准则，对出版单位在出版物内容等方面发生的严重错误和其他重大问题，承担领导责任等职责。⑤因此，这个“婆婆”应当具备较高的政治水平、政策水平、管理水平，非一般单位所能承担。
在中央出版单位转企改制过程中，有63家出版社的出资人明确为事业单位或大型国有企业，这为管人管事管资产管导向相结合提供了一种模式。为选择“婆婆”提供了一个参考。事业单位和大型国有企业，特别是国有资产授权经营的大型文化企业、出版传媒企业，他们是国家出资设立的企事业单位，具有资产经营管理能力，又有较高的政治、政策水平，担任出版单位的主管主办单位，可以有效解决出资人与主管主办分离的问题。
注释：
①③宋木文．出版单位主办主管制度的由来与调整的探索[J].出版科学，2004(4).
②国家出版局．关于审批新建出版社的条件的通知[R].
④赵达.国有资产监管机构沿革历程回眸[EB/OL].http://www.p5w.net/news/cqxw/200805/t1651729.htm.
⑤新闻出版署．关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定[R].