试探科技体制改革的新问题、新焦点，本文主要内容关键词为：体制改革论文,新问题论文,焦点论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
微观见效，宏观滞后，实力、创新力有所下降
科技体制改革取得了一定成效，其中最主要的表现是基层科研机构的市场观念有了很大的增强，市场因素在基层科研机构的组织行为中已成为最重要的因素。
虽然科技体制改革目标的设置和改革实施过程中的工作重心向成果应用倾斜，开始重视成果的产出（例如实施一些科技计划），但对提高科技实力和创新能力的重视程度还不够，相当一部分原有的科研机构的科技实力有所下降。
虽然我国科技界面向经济的自觉性有了很大提高，我国每年都能研究开发出几万项科技成果，对科技的需求仍然存在不平衡和疲软问题，然而从总体上看，不可否认的事实是，我国的科技供给方面也存在着严重的供给不足的问题，几乎所有主要的产业部门第一线生产所使用的主导技术和技术装备的供给都要依靠引进。
到目前为止的科技体制改革主要是解决政府部门属科研院所的微观科技运行的机制，以及一些宏观机制问题，如基金制）。然而，与对微观层次的改革力度相比，宏观层次的改革力度严重不足，科技体制宏观层次上的制度性问题已经对国家科技活动的健康发展产生了越来越严重的负面影响。在改革重点的选择上，必须抓住系统整体影响最大的问题下决心解决。如果眼睛只是盯在政府部门属科研院所层次上，调过来、改过去，改革的整体效果不会很好。宏观层次的问题解决不好，特别是中央政府层次的问题解决不好，作为中央部委直属科研院所的问题也不会得到很好的解决。
投资主体错位，投资效率低下的本源分析
我国的科技投入中存在着较为严重的问题，主要表现在两个方面：一是众所周知的投入不足问题，二是还不为许多科技界领导人员所重视的投资效率低下的问题。这两个问题都与科技体制改革有着密切的联系。
投入不足问题的主要原因并不是中央财政不重视科技，一味地靠中央财政多出钱来支持全国的科技活动的想法从基本思路上就不对。中央财政理所当然地应当支持国家的部分科技活动，这是中央政府的职责，但解决我国科技投入不足问题，绝不能只依靠中央财政，还必须依靠地方政府和企业。三个主要的投入主体对科技进行投入的目标不同，投资的收益者也是不同的。如果我国的科技体制不能尽快地改变完全由政府直接投入、直接管理的老模式，企业不能尽快成为国家技术开发、技术创新和科技投入的主体，根据中央财政的实际力量，是不可能支撑我国如此庞大的科技体系继续发展和转入高效率运转的。科技投入既然已经被广泛认为是影响国家科技发展的第一位的制约因素，而中央财政按照其职责和实际财务又不可能解决这个第一位的制约因素，那么，如果科技体制改革的重点不是放在企业，尽快建立以企业为主体的国家技术创新体系，提高企业的技术开发和技术创新能力，建立健全企业科技活动组织体系，鼓励企业进一步依靠科技、增加科技投入和成为技术创新活动的主体，而是仍然只针对政府部门属科研院所“搞改革”，改革的效果是不可能好的。
投资效率低下的问题也与科技体制有直接关系，主要表现在如下几方面：
一是投资分散严重。虽然一些国家级科技计划声势很大，但普遍存在贪多的问题，“有所为，有所不为”的方针很难真正落实。许多项目都是“口袋”项目，是一大批互不相关（或相关度很低）小项目的简单堆积，缺乏要素的集成，导致一些大计划项目的项均投入强度很低，很难产生好的效益。
二是资源不能优化配置。最典型的表现就是政府部门间存在的部门壁垒，大部分政府部门都有自己的直接下属研究机构，由部门争到手的本应面向全国的经费很多都给了直属机构。一方面，已经十分有限的科技资金不能流向最有实力的科研机构，有优势的机构的人才资源、学科积累等由于财力资源不能匹配投入而无法有效组合；另一方面，一些科技实力不强但能藉部门壁垒和行业封锁而获得经费的机构又在重新搭班子，现组队伍。这种不合理的资金流向极大地加剧了科技投入的不足，影响了现有宝贵科技资源的投入效率。
三是科技投入方式没有随改革的深化进一步调整。科技体制改革的最重要的措施之一就是减拨事业费，减下来的经费和大部分新增的经费大多都以项目资助的方式投下去。由于事业费已不能保证科研院所的日常性开支，项目经费中越来越多的部分不得不承担起本来由事业费承担的开支。因为实际投入的项目经费预算中并不包括事业性开支，而第三会计制度又要求进行全成本核算，加之投资分散等问题，项目投入方式本应具有的目的性强等优点并未真正发挥出来。
此外，在我国许多科技项目的实际投入中，项目投入的管理权都被分给政府部门中的各个部、司和处，而一些科技计划又设有多个管理层次，许多政府科技管理部门“忙”不过来，不得不从基层“借调”大量人员从事机关工作。这种项目投入管理模式增加了管理层次和管理成本，也容易形成以权谋私等腐败现象的温床。少数政府官员热衷于抓项目经费的管理权和审批权，而不重视宏观政策和宏观调控的本职本份工作。科技管理部门太多、机关太大、直接管理的微观活动过多、占用过多的管理经费等，也是导致科技投入不足和科技投入效率低下的重要原因之一。
旧阶段已结束，新阶段应开始，要避免犯历史性错误
我国正从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡，这是全国改革工作的基本方向。科技体制改革不应当，也不能继续前几年的做法，即将政府部门属独立科研院所的改革当作国家科技体制改革的主要内容，甚至是唯一内容。因此，我们认为，由1985开始的以独立科研院所为主要改革对象的科技体制改革，作为一个重要的阶段，已经基本结束，现在应当进入改革的另一个重要的历史阶段，即以构建适应社会主义市场经济体制的新型的科技体制为主要任务的阶段。如果在现在这样一个历史时期仍然把科技体制改革的目标指向独立科研院所，而不是面向全国的科技力量，根据社会主义市场经济体制和过渡期间的实际国情，构建新型的科技体制，那么将会犯历史性的错误。
新型科技体制中，科技资源的筹措、投入与配置将由政府主导型向企业主导型转变，企业将超过政府，成为最主要的科技投入主体。在社会主义市场经济条件下，我国科技活动的主体无疑将是企业，也就是要构建一个以企业为主体的国家创新体系，政府及其所属科研院所将不再是国家科技活动的唯一主体。企业将是国家科技投入的主体、科技活动的执行主体并获得科技活动所创造的主要的经济利益。企业是国家技术进步和技术创新的主体，这一观点虽然基本上得到科技界的认同，但科技管理部门为此而采取的政策措施并不多，当国家经济管理部门为促进企业的技术开发和创新能力而下决心采取措施鼓励企业建立自己的技术中心时，反而受到一些人的反对，认为是重复建设。这说明，对企业在新型的国家科技体制中的地位的认识问题并没有完全解决，国家的科技政策和科技发展战略中对企业的重视还很不够，许多提法还仅仅停留在口号和宣言的层次上。
新型的国家科技体制中，政府的作用将不再是无所不管的万能管理者，政府在国家科技发展中的权力和责任将根据一些基本原则重新确定。政府在设立科研机构时也必须遵循这些原则。这些原则主要是：职责原则，即设立这些科研机构是完成政府职责所必需的；经济原则，即设立这些科研机构是政府的财务所允许的；剩余原则，即政府设立的科研机构是社会所需要但又是其他社会团体无力（或不可能，或不愿意）创办的；法制原则，即政府所设立的科研机构必须是依法设立，由相应的法律法规明确规定其任务、运行方式等，并依法拨款，保证其正常运行。根据这些原则，对现有的政府部门属科研院所的结构性调整绝不是放手不管，听由他们自己到社会上去求生存，而必须在政府宏观调整的基础上，根据各政府部门的法定职责和完成法定职责对科研工作的需要，切实研究和制定现有直属科研院所的调整方案。
从以行政权力为主，转向以法律为基础的依法行政、以法改革
当前，特别需要进一步增强法律的观念和坚持依法办事的原则，包括依法行政和依法设立机构。这里有以下两个问题必须注意。
一是在政府科研机构的设立及这些机构的运行中，必须坚持有法和依法。按照国际惯例，重要的科研机构在设立时都有专门的法律，即依法设立，这些专门的机构法中明确规定了机构的名称、性质、任务、上级管理部门、组织方式、运行方式、拨款方式等。机构成立后必须严格依照相应法律的规定和限定开展科研活动，各级立法机构和政府也应依法进行资助和监督管理。
二是在政府对国家科技活动的管理中必须依法行政，按照法律开展职责范围内的活动。法律没有赋予的权力任何政府部门都无权享有，不能自己发个文件就规定本部门或下属机构拥有自封的非法律赋予的权力。同样，法律明确规定了的政府部门应当拥有的权力，任何部门都无权随意转让他人，或“下放”权力给其他机构。我国的体制改革已经走过了“放权让利”的历史阶段，现在必须走依法办事的道路。在与科技相关的立法工作中，在继续重视建立新的运行机制和行为规范的同时，必须提高对机构法的重视，运用法律的手段推动和规范新时期的科技体制改革，务必使适应我国社会主义市场经济的新型的科技体制从一开始就建立在坚实的法律基础之上。