对我国农地产权制度改革的思考，本文主要内容关键词为：农地论文,产权制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 我国农村经济经过八十年代中前期的大发展后，几经徘徊，近期增长势头仍欠力度，其基本原因是农地产权不明晰，农地产权制度改革滞后。本文在分析我国农地产权现状的基础上，提出构建顺应农业市场化、现代化的新型农地产权制度的目标模式，即在坚持农地集体所有的前提下实行农业公司经营。
关键词 农地产权制度 集体所有 家庭联产承包经营 农户合作经营农业公司经营
产权，是近年从西方现代产权理论中引入的概念。从最一般意义上说，它是经济社会中决定谁支配运用资源的权利。农地产权是有关农业土地这种资源的一切权利总称，主要包括四要素：农地的所有权、占有权、使用权及收益处分权。这个总体权能可分解为三个层次：（1 ）农地的所有权，它是农地资源的归属和表示农地所有者应有的权利；（2）农地的使用权，它决定由谁来支配和使用农地；（3 ）由农地所有权和使用权派生的农地收益权。农地产权关系就是农地在占有和使用过程中，各个利益主体之间的权、责、利关系。从总体上看，农地产权关系明晰与否，与提高农地资源有效配置呈正相关关系；从操作上看，农地产权结构更直接影响农地资源的流转方向。为能清楚地看到这点，下文首先对我国当前农地产权状况进行必要的剖析。
一
我国现行的农地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。此经营方式改变了原来人民公社的经营体制和以生产队为基础的生产组织形式，在一定程度上规范了人民公社时期有名无实、残缺不全的农地产权关系，是农地产权制度的一种创新和集体所有制的复归。由于确立了家庭经营的主导地位，实现了土地这一基本生产资料所有权与使用权的合理分离；在分配形式上打破了“大锅饭”的平均主义，贯彻了按劳分配的原则；农民有了经营自主权，他们的主人翁感、责任感、自主感得到了一定程度上的体现，极大地调动了广大农民生产经营的积极性，相当多的地区在短时期内摘掉了贫困帽子。农村改革开放以来，农业生产之所以能够大幅度增长、农民经济收入之所以能够成倍提高，其根本原因就在农村的经济体制的改革。因此，这次改革是功不可没的。
然而，也应当看到，改革原来人民公社体制的农地产权制度只是在产权明晰化的道路上迈出最初的一步。在现行家庭联产承包经营中，土地所有权和使用权都还缺乏严格的界定，从而未能在已经确定的农村经济体制框架内进一步形成明晰的产权关系，构建起同社会主义市场经济相适应的农地产权制度。随着时间的推移，市场取向改革的不断深入，农村市场经济的发展，其深层矛盾则逐步显现出来，主要是：
1.土地所有权主体内涵不清
我国《宪法》及《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，而“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理”。这表明，依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这就使得土地所有权的归属还没有特别明确，模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征。这种不十分明确的规定常常引起人们的疑问：这个集体从组织上说究竟是指哪一级？在现实中，有些地方对土地产权主体和所有者代表机构确认不清，经常存在着亦此亦彼的现象。从本质上说，所有权主体不明确、产权主体多元化乃是一种产权主体缺位，它必然会引发如下结果：各“所有者”竟相伸手要利，却不关心自己应尽的义务。目前，相当多地方农地得不到有效保护，耕地锐减趋势得不到遏制，农田水利基础设施年久失修，土地沙化和盐碱化，……种种令人焦虑的农地现状，正是农地产权主体缺位的直接后果。
2.土地产权权能残缺
一方面，土地所有权主体模糊导致所有权的虚置。国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的“集体所有制”则表现为无实际内容的集体空壳。其一，农民集体对土地的占有、使用，经营和处分权力极其有限。集体土地的最终所有权（即终极支配权、处理权）一直掌握在国家的基层政权——乡政府的手中；其二，国家凭借行政力量在某种程度上剥夺了农民土地所有权在经济上的实现权益，即收益权。例如，依照法律规定，国有土地可以实行有偿转让制度，而集体土地的转让则必须先由国家“依法”实行征用，将其变为国有土地后再进行有偿转让，这其中差价是每平方米上百元甚至几百元，集体土地转让的巨额收入流进了乡或县级的国库，成为财政收入，用之于增加行政管理费用、发展工业或建造楼堂馆所等，而对农业投入的资金逐年减少。这必然使农民集体无力承办那些个体家庭办不了的事情，直接影响了土地基础设施以及土地地力的提高。当前，许多农村集体组织因产权权能受损而处于瘫痪或半瘫痪状态，难以支撑农村经济的有效发展。也有些农村集体经济组织已经解体，尚无力重建或重建速度缓慢。
另一方面，土地使用权未真正独立，承包户尚未成为完整意义上的土地使用者。农民承包土地，在农作物的种植范围、经营方式上，仍然受来自政府行政方面的干预，农地经营权很大程度上仍然掌握在政府手中，其收益权也往往受若干上级“所有者”的侵蚀，即使是剩余的有限权益也并未全部能够得到保证，各上级“所有者”名目繁多的摊派和收费，以及近年来所出现的打“白条”现象，都引起了农民的不满情绪，影响了农民生产经营的积极性，它直接诱发了农民生产经营的短期行为，不但缺乏投资经营农业的兴趣，而且往往对土地进行掠夺式经营。
3.农地使用权转移困难
农地使用权转移，在这里是指农地使用权在不同农户之间的流动和转让。由于家庭承包制基本上是按人口平均分配承包土地的，而国家对农地使用权的转让严格限制，致使土地使用权基本趋于凝固化。据统计，十多年来实际流动的土地面积不到百分之二，并且这种少量土地使用权的流动也往往是自发产生的，处于“微调”状态，使用效率极其低下。在宏观上缺乏有效的农地流转机制，甚至排斥土地资源配置过程中市场机制的运用，使土地资源难于得到合理流动和优化配置，农业经营因此出现不少问题。
首先，家庭承包经营土地的平均化、分散化及小规模，不利于打破“户户粮油棉、家家小而全”的生产格局，土地难以向种田能手或专业户集中，社会化、专业化生产无法发展，从而延缓了农村经济市场化、现代化的发展进程。
其次，相当多的土地承包经营户因从事非农产业，他们对土地经营变得不大热心和精心，在不少地方已出现土地粗放经营及撂荒现象，甚至在耕地上打砖、盖房、葬坟等等，而无人干预。
上述情况表明，农地产权制度改革的滞后，从根本上阻碍了农村经济的进一步发展。改革现行农地产权制度，构建适应市场经济发展的新型农地产权制度，已成为深化农村改革的攻坚课题，只有以其为启动点，农村改革方能取得突破性进展。
二
自八十年代中期以来，我国理论界和实际工作部门对农地产权制度改革进行过探索与试验，政策也有所松动。但对农地产权制度改革的目标模式，意见分歧较大：一是主张土地完全私有化，一是主张农地实行国有化。
应该明确，农地产权制改革的根本目标在于构建一种能促进生产力稳定发展的经营组织形式。这就要求未来新型农地产权制度与现行农地产权制度之间应形成一种相互连贯的阶段性递进关系。基于这一思想，从现阶段农村的实际状况出发，农地产权制度的构建必须服从于以下两个基本前提：
1、坚持土地公有制。坚持土地公有制， 是马克思主义的一条基本理论原则。马克思主义认为，小土地私有制是一种落后的经济形式，是旧式小生产方式的残余，它无力抵抗各种自然灾害和发展多种经营，是广大农民贫困的根源之一。马克思曾明确指出：在社会主义社会，“土地只能是国家的财产”。〔1〕主张无产阶级在夺取政权以后， 应该促进土地私有制向公有制过渡。从理论上说，实行生产资料公有制是社会主义的性质决定的。我国是社会主义国家，生产资料公有制是社会主义经济制度的基本特征之一。土地作为基本的生产资料，其归谁所有，必然成为生产关系中具有决定意义的物质内容。若回到私有制，不仅意味着葬送了社会主义建设的成果，而且会改变社会主义经济的性质，这显然是不符合我国国情的，也是社会主义制度所不允许的。况且，从目前情况看，广大农民要求的是土地的经营自主权，而非土地私有制，恢复土地私有制难为多数农民所接受。再者，从发展趋势看，坚持土地集体所有制有其科学性与合理性。它有利于充分、合理而有效地利用土地资源，兼顾土地开发利用的社会目标、集体目标和农民家庭目标，保护和创设良好的农业生态环境，有利于谋求规模经济效益。实行土地私有制难以使农业走上综合发展的良性循环新路子，也难以使农民走上共同富裕道路。因此，坚持土地公有制，是农地产权制度改革中一条不可动摇的原则。
公有制有两种基本形式：国家所有和集体所有。就现阶段农村实际而言，土地实行国有化的时机尚未成熟，因而坚持土地公有制就是要坚持土地集体所有制。一方面，目前农村生产力水平低下且发展极不平衡，不宜全面推进国有化；另一方面，绝大多数农民把土地看成是安身立命之本，是最后的生活保障。若强行推进国有化，只能意味着国家对农民土地的剥夺，在拥有九亿农民的中国，这种措施极易引起社会动荡，我国在这方面有沉痛的经验教训，绝不可再贸然行事。
2、遵循商品经济规律的原则。在市场经济条件下， 土地既然是资源，又是资产；既是自然物，又是商品生产的必要生产资料，使用土地生产的农户或集体经济组织是独立的商品生产者和经营者。因而土地使用权又具有商品生产的属性。实践证明，土地作为一种稀缺资源，作为一种特殊商品形式，必须按商品经济原则将其纳入市场范畴，通过市场机制实现流转。
在遵循上述原则基础上，针对现行农地产权制度存在主体缺位、产权界区非规范化及使用权转移困难等弊端，构建新型农地产权制度的思路应从以下三方面展开：
（1）明确农地产权主体
明确界定哪一级（乡、村、组）和哪些组织对哪些土地拥有所有权，确认每块土地的具体主人，并以土地所有权证书这一法律形式予以体现。从而解决人人有份，而谁也说不清自己究竟占有多少的产权模糊问题，确保产权主体明确到位。从当前情况看，把村级集体组织作为土地所有权主体较为合适。因为乡范围太大、管理成本较高，应被排除在农地产权主体之外。而农村基层十几户、几十户所组成的村民小组范围过小，不利于土地经营的有效集中。同时，村民小组这级集体组织在家庭联产承包体制下功能已逐渐丧失。而村级组织因有党支部和村委会员的支撑，相对显得完整。因此，应明确集体所有土地的归属为村级集体组织，具体由村民委员会管理，行使土地所有权职能。应该指出，由村委会充当土地所有者尚带有过渡的性质，不应将其作为农地产权制度改革所确认的最终产权主体。原因在于，村委会归属于国家行政单位，其不可避免会带有政企合一的痕迹，在某种程度上还是会有碍于农业的更快发展；加之村委会目前功能欠健全，因而，将来当集体组织得以重建后，农地的产权主体应归还给带有合作性质的村级集体经济实体。
（2）规范农地产权界区
科学界定农地产权，从而形成明晰的农地产权关系，并有法律予以保障，这是发展农村市场经济的先决条件。在土地所有权和经营权分离的前提下，要明确界定所有者和经营者之间的责、权、利，从而构建科学的农村土地管理制度。当农地产权主体明确为村级集体组织后，就意味着村级集体组织享有充分完整的农地产权，它可以直接组织集体经营，也可以通过招标方式选择经营者，还可以出租和抵押农地，对于农转非人、孤寡去世户、弃耕抛荒户所承包的土地，村委会有权收回。今后，国家征用农村集体土地，也要实实在在向集体购买。这就要求国家（具体代表为乡政府）将农地产权尤其是农地的收益权和处置权真实地归还给集体，并使之法律化，以保证集体土地所有者实现其经济利益，使集体经济走出目前落后得“一穷二白”的困境。村级集体经济组织在享有充分产权的同时，应承担相应的义务，要把农地使用权转让或依法出卖所得收入再投回农业，用以改良农田土壤，提高土地肥力，兴修水利，治沙治碱，举办农业服务体系等等。
根据所有权与经营权分离原则，当村委会将农地的使用权交给经营户后，也要在经济上、法律上确立起经营户的独立商品生产者的地位。除了农地规划权、最终所有权和部分收益权，其余各种权利原则上要交给经营户，由经营户自主经营。这与国有企业产权制度改革要赋予企业全部的法人财产权的思想是一致的。唯有如此，方能从根本上遏制经营户的短期行为。
（3）合理选择农地经营方式
采用何种方式经营农地，是农地产权制度改革中最急待探索的现实课题。合理的农地经营方式，应当在农地产权主体明确、产权界定和规范的基础上进行探索和选择。
就现阶段农村生产力水平及广大农民的觉悟而言，家庭联产承包经营仍充满旺盛生命力，应该成为农地经营的主要形式，因而应基本上稳定家庭联产承包制。如前所述，家庭联产承包经营由于有其内在缺陷，也需要予以完善。从一个动态发展过程来看，家庭联产承包经营应逐步过渡到农户合作经营，即几个农户将土地集中起来，共同经营、共担风险、同享利益。就各地已有的做法和试点的经验来看，农户合作经营可以进一步发展更高层次的农业公司经营。从长远的发展趋势而言，笔者认为农业公司经营是最有优越性的一种经营方式，应当因地制宜，在农民自愿的基础上逐步推广。
三
农业公司经营的基本构思是：在坚持土地集体所有的前提下，建立土地经营股份有限公司，由公司筹集资金，合理经营土地。具体做法是：由村集体或以种田能手为中心，或按区域或种植物划分组成若干股份有限公司。原来承包土地的农户可以带承包土地入股，成为股份公司的直接生产者，还可以出资（资金、技术等）而成为公司的股东。村级集体可将现已无主承包的土地作为资产入股而成为公司股东，并委任村委会某一成员为村集体股东代表。为确保各股东利益，公司内部在管理方式上设立股东代表大会作为公司最高权力机构。鉴于农业土地使用权的特殊性，直接生产者应选派一定代表参予股东代表大会（其地位相当于股东代表）。全体股东及直接生产者代表通过代表大会选出董事会和监事会。董事会决定公司大政方针并以招标竞争形式聘任经理负责经营土地，而监事会则监督董事会与总经理的工作。各公司自主经营、自负盈亏，经营收益在上缴了税收和向村民集体上交公积金或地租后，在各公司内部实行按劳分配与按股分红相结合的双重分配形式，即出力与出资相结合。
对农地采用公司经营，在我国某些地区已经开始试点。尽管试点时间不长，数量也不多，但试点情况表明，试点工作是卓有成效的。农业公司经营在深化农村改革，发展农村生产力，推动社会主义市场经济发展中已显示出其积极的作用。
第一，有利于明晰农地产权关系。实行农业公司经营，农地产权界定十分清楚；所有权归村集体，经营权属公司。这种清晰的农地产权关系，一方面坚持了土地所有权主体的唯一性，克服土地资源无人负责的状况；另一方面又能为所有权和经营权真实分离，实现经营主体多元化提供条件。
第二、管理科学，有利于提高经营管理水平。由于公司内部组织管理制度有其特定原则和科学性，股东代表大会、董事会、监事会及经理责任明确，相互监督、相互制衡，必然会使他们各司其职，更好地挖掘土地潜力，多方筹资，努力搞好经营，从而提高经营管理水平和农业经济效益。
第三、经营规模较大，有利于获取规模经济效益。由公司从事经营可以筹集较多的资金并吸引那些缺乏经营能力或转入非农产业的农户将承包的土地入股，避免土地粗放经营及荒抚，扩大耕地，从而有利于获取相应的规模经营效益。
第四、有利于农业劳动力的合理流动，促进农村劳动力市场的形成。实行农业公司经营后，农户大致有三种情况：一是土地入股后，自身脱离土地经营，去从事非农产业；二是土地入股后，自身由承包经营户转为农业公司的成员，仍在土地上耕种；三是离乡不离土的农民可异地承租土地。这样，农民可根据自己的资金和能力重新选择适合自己的职业，打消了那些从事非农产业农民的后顾之忧，从而有利于农业劳动力，特别是农业剩余劳动力的合理流动，这个过程必然会推动农村劳动力市场的不断发展和完善。
由上可见，农业公司经营有其特殊功能，可以有效解决当前农地产权制度存在的尖锐问题，因而可以成为农地产权制度改革的方向。当然，由于农地产权制度改革既有自己特定的内容和机制，又需要有良好的外部社会经济环境与之密切配合，操作难度较大，宜稳步推进，逐步做到制度化、规范化。就农村大部分地区来说，当前宜稳定和完善家庭联产承包经营责任制，有条件的地方可积极试行农业公司经营，以便积累经验，待时机成熟方加以推广。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯全集》第18卷第66页。
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