东莞市城建规划设计院 广东东莞 523000
摘要：本文通过回顾TOD开发模式的背景起因以及转型时期的东莞城市发展诉求，提出东莞市轨道站场TOD综合开发总体策略研究的总体思路和主要研究内容，以期更好地整合轨道交通沿线土地，以实现高效集约式利用，带动城市发展。
关键字：TOD开发模式；总体策略；土地
1 引言
第二次世界大战后，美国出现“小汽车城市”现象导致土地利用率低，交通拥堵、能源消耗、环境污染、城市公用空间被侵占等诸多弊端，城市开发呈现出低密度无序蔓延的郊区化发展趋势，基于这样的城市发展问题反思，TOD（Transit-oriented Development）理论应运而生[1]。TOD的核心理念是以公共交通枢纽为核心，以适宜的步行距离为半径，在此范围之内对土地实行高密度多样化的开发；将公共服务设施集中设置在公共交通枢纽附近，方便所有居民使用；建立公共交通、自行车、步行的城市交通体系，三者之间无缝换乘，以取代小汽车在城市道路中的主导地位[2]。
然而，在国内以往TOD开发运用中存在两方面的问题：第一，规划协调方面，TOD开发多局限于微观层面的轨道站点周边布局或社区规划，或者是各轨道线路在土地功能布局、开发规模、时序等方面均缺乏协调，难以发挥轨道交通引导城市功能结构优化的作用；第二，资源协调方面，轨道沿线较易“被圈地”，土地资源摸查不清，缺乏统筹，同时缺乏对土地市场和土地收益的判断，且各地方政府为解决单个轨道项目的投资缺口，以.“轨道+物业”的融资模式寻找沿线可开发土地，这种“问题倒逼”的做法可能导致轨道沿线开发与城市总体规划、土地资源利用协调不足，打乱城市发展总体部署，甚至违背基本的市场经济规律等问题，制约着轨道TOD可持续发展。
聚焦东莞，结合城市实际发展诉求探索轨道站场TOD综合开发总体策略成为趋势，通过对轨道沿线土地资源进行摸查，对土地、房地产市场进行调研和预测，以及对轨道建设、运营的财务需求进行估算，明确差异化、分级定量的TOD综合开发原则，充分考虑市场规则，挖掘土地价值，合理确定土地配置计划，从而实现以轨道交通TOD为抓手的土地高效集约化开发利用，提升城市凝聚力和运行效率。
2.东莞城市发展诉求
改革开放以来，东莞走了一条“外源经济+社区股份合作制+外来人口”三要素耦合发展的道路，这种“自下而上、以地生财”的发展模式，是东莞快速实现农村工业化和城市现代化的重要原因，同时也为东莞遗留了许多问题。如现状建设用地中，2013年建设用地规模达到1176平方公里，建设用地开发强度达到了43.07%，在珠三角各市中，仅次于深圳。其中工业用地比例高达48%，村集体建设用地占74%，城市服务和配套设施缺乏，用地功能混杂，整合难度大，以村镇为主体的供地模式，直接制约产业升级，导致用地效率低下。根据东莞市土地利用规划，2020年建设用地规模约束性目标为1181平方公里，未来6年每年仅可增长不足4平方公里。另一方面，东莞各镇区因城市起步发展时缺乏统筹规划、建设用地分散，导致城市发展无序，不利于产业功能整合、城市功能协调，阻碍城市空间重塑，对于城市转型和提升发展带来困难。因此，研究轨道交通TOD综合开发策略成为必然，可依托轨道交通促进沿线土地高密度开发和高强度利用，重塑城市空间形态，提升城市整体竞争力。
3 东莞市轨道站场TOD综合开发总体策略研究探索
3.1总体思路
TOD是完善城市轨道和城市土地开发相互关系的系统工程，必须突破流于片面、局部、粗放、无序、难以落地的弊端，站在城市整体发展和全网资源综合利用的高度，进行轨道站场TOD前期总体策划工作，构建TOD理性开发的总体协调框架，在协同组织城市与轨道交通发展相关要素的大前提下，综合考虑市场规律，制定支持轨道交通长远发展的资源配置方案，最终的落脚点是统筹制定轨道沿线土地整备计划和开发计划。具体的研究思路如下图所示。
3.2主要研究内容
3.2.1针对轨道建设运营资金及资源配置无目标的问题，对轨道全周期资金需求进行财务计算
拟建轨道全周期（建设期+运营期）的资金需求，为统筹资金、储备资源、是否开辟新融资渠道提供判断依据；对近期5-10年的轨道建设运营当年的资金需求进行测算，作为近期年度资金或资源安排的依据。
图1 研究思路
3.2.2针对土地资源状况掌握不清，开展全网轨道站点周边土地资源摸查
摸查轨道站点腹地内的土地现状、土地利用规划、土地权属、城乡土地利用规划等情况，并依据用地征收和开发难易对土地进行甄别和分类，结合省市轨道交通站点TOD开发策略及东实公司的实际开发诉求，得出各站点的潜力地块分类，如下表所示。
3.2.3针对TOD开发无法实际落地的尴尬，开展土地及房地产市场分析、土地收益估算、TOD开发商业策划
（1）熟市场，把握城市经济前景和房地产供求状况，为优化沿线土地、吸引投资做准备，同时为后续土地综合开发提供参考；（2）算收益，对TOD背景下的站点土地现状价格、价格增长趋势进行分析，计算土地收益，为后续平衡轨道建设运营资金，制定土地开发计划提供基础数据；（3）重策划，对沿线TOD开发物业情况进行整体规划，优化配置物业，使地铁与物业在未来长时间段内形成正向循环。
图2 土地成交概况（住宅、商业、办公）分析示例（示例）
3.2.4以TOD轨道站点的分等定级布局合理指引规划设计助推落地实施
（1）差异化统筹。基于区位条件、轨道等级、站点规模，对全网轨道站点TOD进行分等定级，根据不同等级TOD的影响力，进行全网TOD站场在开发强度、用地特征等方面的总量控制和差异化统筹；（2）合理性指导。以全网站点TOD分等定级为基础，对各类型TOD制定用地平均容积率、用地比例、公共配套、地下空间、交通设施等差异化的指标指引，以指导后续TOD的规划设计，并为管理部门的审批提供依据；（3）法定化落地。在城市规划各阶段对轨道TOD开发均予以考虑，且将关键指标反映在规划图则上。
图3 东莞市轨道站点功能定位分析总图示意
3.2.5基于对资金需求、土地收益、投融资节奏的整体谋划，按照“总量平衡、略留余地、时序配备、适度超前”的原则，加强对轨道沿线土地的统筹
通过各线路的资金需求分析来看，仅依靠轨道站场周边可用土地资源的一级开发，城市轨道难以实现融资要求，且亦不可持续。东莞轨道作为市域快线，物业和轨道相互促进的效果更为明显，能够更有效地实现轨道交通带动城市发展、促进城市空间结构完善、提高土地高效集约利用的目的。因此需要建立外部效益内部化的投融资机制，提高轨道交通的运营效益，最大程度上解决建设运营资金问题。在现有的政策制度下，投融资的关键是培育、构建轨道交通“融资-投资-建设-沿线土地开发-偿债”的良性循环资金链。与此同时，需加强对轨道沿线土地的统筹，优化土地储备，以政府为主导，以存量用地为基础，依据近期年度轨道建设运营资金需求计划，超前、主动、整体地开展土地清理整合工作。
4.展望
根据目前轨道交通周边土地开发情况来看，土地情况较复杂，且多掌握在集体或私人手中，难以采取统一的TOD开发模式进行统筹，而且TOD土地开发与站点结合度较低，难以发挥轨道交通的综合开发效益。随着新一轮轨道线网的调整规划及国家土地政策的变化，东莞市轨道交通TOD综合开发策略将继续深化，在TOD控制区划定特别政策区，引入社会资本，实现精细化管理，调动镇街的积级性，从而推动轨道交通TOD综合开发高效实施。
参考文献
[1]魏丽娜.基于轨道交通TOD模式的城市休闲空间布局研究-以厦门市为例[D].华侨大学硕士论文，2015年，P13.
[2]顾彬.基于TOD模式的旅游城市发展研究-以浙江舟山群岛新区为例[D].浙江海洋学院硕士论文，2013年，P17.
论文作者:王花妮
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第2期
论文发表时间:2018/6/16
标签：轨道论文; 土地论文; 城市论文; 轨道交通论文; 沿线论文; 东莞论文; 东莞市论文; 《建筑学研究前沿》2018年第2期论文;