深度探索——商务部：构筑大流通平台上的有限政府，本文主要内容关键词为：商务部论文,深度论文,政府论文,平台上论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，正式设立商务部，统管国内外贸易和国际经济合作。毫无疑问，商务部的成立在流通领域倍受关注。而与此同时，外经贸部和国家经贸委则成为了历史名词。
商务部的成立将打破我国长期以来内外贸分割管理的局面，导入与国际接轨的内外贸统一管理模式；全面提升商业、流通业的地位，适应我国内外贸乃至国民经济发展的客观要求；构建新型的内外贸管理模式，完善市场管理职能、提高市场调控效率；最终推动国内外市场一体化和市场管理机构精简化，在大流通平台上构筑高效率的有限政府。
一、商务部：实现国际接轨，导入内外贸统一管理模式
（一）成立商务部能实现与国际商贸管理模式接轨
在国际上，统一的内外贸管理是主流模式——除了古巴、南联盟等少数国家或地区还在实行内外贸分管外，大部分国家都采取统一管理方式——其中又以日本通产省和美国商务部最为典型。日本通产省模式实行工业和流通分业管理，对流通采取细致严格的控制，甚至对出租车定价、大型连锁店选址和开业时间都做出直接规定。美国商务部模式则实行内外贸分业统管，其主要职能包括：贸易法律法规的实施；贸易拓展；研究与监督多双边贸易协定的实施；为企业出口提供咨询与培训；参与国际贸易政策的制定；为维护国家安全、外交利益、保护国内短缺外资供应，进行出口管制等等。
我国设立商务部统一管理内外贸本身就实现了与国际商贸管理模式接轨。尽管我国商务部成立伊始不可能承担日本通产省那么复杂的职能，也不可能达到美国商务部那么广泛的管理范围，但在“流通业管理”这一职能上各国管理模式总有相通之处——尤其在内外贸运行统一协调、内外贸政策统一制定等职能上更可以互相借鉴。
（二）成立商务部有助于推动我国经济与国际经济全面接轨
经济全球化的核心是市场全球化。在全球范围内的大市场下，企业可以通过专业化或多元化的方式进行经营，在全球的范围内自由的配置资源。我国人为地把内贸和外贸分开，和经济全球化的背景相违背，不利于我国企业积极迎接经济全球化的挑战。
2002年，我国对外贸易额位居世界第五，吸纳外资额更是独占鳌头，对外经济联系日益强化。在此经济条件下，流通领域内外贸差别越来越小，并开始互相融合，内外贸管理统一的时机已然成熟。乘此历史机遇成立商务部，将全面推动我国经济与国际经济接轨——不仅可以依靠国际市场的需求引力拉动流通体制改革的深化和统一大市场的有序拓展，还可以及时针对国际市场和国内市场的环境和发展趋势制定与国际经济秩序兼容的贸易政策，建立合适的贸易往来渠道，最终打破地区封锁、部门垄断，融入国际流通体系。
（三）成立商务部是我国流通体制与国际市场通行规则接轨的必然要求
WTO规则是目前最全面和系统的国际市场通行规则。中国加入WTO承诺逐步放开服务贸易限制。就商贸领域而言，意味着分销权——涉及批发、仓储、配送、零售、售后服务以及外商在中国国内生产的产品的分销渠道等——全面进入竞争领域，整个国内市场将与国际市场实现同规则运行。无论是我国近年来经济规模的扩张趋势还是国际市场对国内市场的同化趋势，都决定了继续人为分割内外贸市场不仅不应该，而且不现实——三年内，国内外企业都将同享外贸经营权，人为分割内外贸经营权更将成为不可能。适时成立商务部，加速流通体制改革力度，利用有限的“缓冲”时期，统一内外贸经营和市场管理，将为我国商贸企业下一步参与国际竞争创造一个与国际市场规则接轨的体制环境。
二、商务部：提升流通地位，适应我国内外贸发展需要
商务部的成立标志着内外贸管理间隔被打破，内外贸一体化的“大流通”、“大市场”管理格局最终确立。它不仅顺应了国际潮流，而且符合我国市场和内外贸发展需要。
1、有助于国家制定统一的商贸政策、法规，对内外贸企业进行指导和管理，充分利用两个市场、两种资源。在内外贸管理分立体制下，负责管理国内市场的部门不能直接参与重要商品进出口贸易的宏观调控，而负责进出口贸易的部门不够了解国内市场情况，往往由于进口商品不对路加剧进口替代型市场竞争，或者由于出口商品结构不合理导致人为的供需矛盾、价格失衡等市场失常。众所周知，外贸具有国外客户、国际贸易网络、驻外商务代表等方面的卓越条件；内贸则具有国内客户、网络、货源、信息、物流以及出口基地等诸多优势。只有建立商务部统一协调内外贸资源，依托国内市场，开拓国际市场，才有利于大流通、大商贸的有序发展。
2、有助于政府发挥统筹管理职能，形成公平竞争和优胜劣汰的市场机制。商务部成立后，可以统筹安排和管理内外贸易，形成一个政策统一、竞争有序、高效快速的商品流通管理体制。在此体制格局下，企业的经营活动和经营范围不再人为地被局限在内贸或外贸领域，而是在统一大市场上公平有序地开展竞争，优胜劣汰的市场机制将真正对资源配置起到基础性作用。
3、有助于企业整体优势的发挥和社会经济效益的提高。几十年的内外贸并行分立管理格局造成了企业部门重叠、商品经营交叉、流通环节增加、营销互相掣肘等诸多内部矛盾，经营成本上升，有碍于企业竞争优势的发挥和社会整体经济效益的提升。近10年来，我国对外贸易总额中只有15%左右的备货率出自内贸部门，便是这种低效商贸运行方式存在的明证。
4、有助于推动企业改善经营管理，提高业务水平。在内外贸分立体制下，外贸企业经营目标集中于出口创汇，往往疏于成本控制，经营业绩只是依赖于对出口权和委托代理关系的垄断而低水平维持；同时，内贸企业进出口业务也由于环节增加而放大成本，并由于对国际市场入口生疏而不思进取。商务部成立后，应进一步推动内外贸企业、内外贸业务的协调和合并，以此促进企业改善经营管理、降低成本、提高绩效。
5、有助于组建跨部门的企业集团，提升企业跨国经营的能力和经验。商品的本性要求自由流通，经济全球化的趋势正在加速流通对国界的突破，跨国公司正是商品国际化最有力的推动者。中国虽然也有一大批企业跨出了国门，但内外贸分离的传统使他们很难体会到全球整合资源和国际市场营销的内涵。在企业先天不足和内力匮乏的情况下，商务部可以通过有效的宏观指导和中观统筹形成有效的外力补偿，帮助企业发挥后发优势，积累经验，提高国际竞争力。
当然，新成立的商务部要真正适应我国经济和内外贸发展的要求，还需要自身不断的积累和学习；但更为重要的是，要使“大流通”、“大市场”、“大经贸”的意识深入人心，在整个经济体系内形成一种“重商”的氛围。否则，我们很难对面貌全新的商务部充满信心。此前五轮次的机构改革都涉及到了流通业的主管部门——从商业部到内贸部，再到国家经贸委分管的贸易市场局，直至商业联合会——虽然政策变动很大，但管理效率并无显著提升。
当前需求约束型的市场态势使流通和商业地位出现前所未有的提升，党和国家领导人也对此多方首肯。江泽民同志在2002年2月发表重要讲话指出，“发展社会主义市场经济，搞好流通极为重要，是消费通过流通决定生产，只有现代的流通方式才能带动现代化的生产，大规模的流通方式才能带动大规模的生产”，高度肯定了流通在社会主义市场经济中的重要地位和作用。国务委员吴仪也在全国推进流通现代化工作现场会上指出，“没有流通的现代化，就没有真正意义上的社会主义市场经济，国民经济整体素质就难以提高。”商务部的成立，更是全面突破了原本广泛存在于理论界和实践层的“重生产、轻流通”、“重外贸、轻内贸”、“重政府调控、轻市场调节”、“重撤并流通行政机构、轻解决流通流域问题”观念和界限，廓清了大流通、大市场与大生产的经济联系，确立了流通业作为先导产业的经济地位。
逢此历史契机，商务部理应深入完善自身管理职能，构建新型贸易管理模式，致力于从本质上提高贸易运行效率。
三、商务部：完善管理职能，构建全新内外贸管理模式
总结改革开放以来内外贸管理的经验教训，我们认为统一的贸易管理是个复杂的系统工程，涉及政府部门、市场和商业的各个领域，需要各方积极参与、密切配合、协调行动。因此，商务部应在明确自身管理职能的基础上，构建统一的新型贸易管理模式，以实现多元参与、主从协调、层次清晰、方向明确的贸易管理目标。
（一）理顺管理关系，完善行政管理体系
在商务部成立之前，我国内外贸管理隔离，国内贸易和对外贸易以及反倾销反补贴工作分别由国家经贸委和外经贸部管理；产品的进出口工作，则分别由国家计委、国家经贸委和外经贸部负责。这种分割管理体制已不能适应我国加入WTO新形势的需要，也不能适应建立统一、开放、竞争、有序的大流通体系的要求。
商务部的成立是政府梳理现有贸易管理关系的一种有效尝试，它在理顺或正确构造贸易管理的内外部关系方面迈出了重要的一步。
贸易管理的内部关系包括不同的贸易管理部门之间的关系和贸易管理的中央部门与地方部门之间的关系。条理部门关系是打破条条分割的必经之路，协调中央部门和地方部门的关系则是抑制块块分割的有效手段。我国在贸易管理层面一直为条块分割所困，其根源在于长期存在的“权力部门化、权力利益化、部门地方化”扭曲了贸易管理的内部关系。
商务部的成立，将使贸易管理原本分散的权力合而为一，权责更为明确，基于部门权力的条条利益之争不攻自破；商务部“三定”的确立，将使政府层面的贸易管理进一步倾向于宏观调控，中微观管理权限的下放和分散在所难免，与权力相伴的利益将成为企业降低成本、提高效益的新的源泉；最终，部门的收缩和权力的下放，必然推动商务部对地方商贸的管理更多地采用政策管理和统筹安排，而不再沿用原来经由分支部门的管理模式，地方利益将服从于宏观市场利益，商贸领域的条块分割必将趋于改善。
贸易管理的外部关系主要表现为管理主体与市场主体的关系——即公认的裁判员与运动员的关系——具体表现为：(1)通过行政许可这种事前控制的方式确定市场主体资格和市场准入条件；(2)制定各种规则保证市场主体既有充分自由竞争的空间，又防止其为实现自身利益破坏他人利益和社会公共利益；(3)依法监管市场主体行为，对破坏其他市场主体利益和破坏公共利益的行为予以制裁。
商务部的成立不可能完全改变作为自身管理职能基础的外部关系体系，但其统一权力、下放权力的改革举措，将更好的协调其外部关系，提高管理效率：管理权力的统一，将节约“裁判员”之间协调成本；企业管理权限的下放将化“直接管理”为“规则管理”——通过市场引导和政策指导实现企业自律；同时，以企业自律为基础的贸易管理也将更加实时和机动，更容易从宏观层面把握方向。
（二）界定管理职能，提升宏观调控效率
按照“内行领导、业务熟悉的同志分管”的方针合并而成的商务部，将接手并入部门原来的各项职能。至于如何整合、分配和下放这些职能，则要均衡协调贸易管理的外部关系和流通体制改革的目标逐步确立。可以肯定的是，作为主管国内外贸易和国际经济合作的部门，其职能必将覆盖如下方面：研究拟定规范市场运行和流通秩序的政策法规，促进市场体系的建立和完善，深化流通体制改革，监测分析市场运行和商品供求状况，组织开展国际经济合作，负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等。
根据这些职能，商务部将会设立新的相关部门，其“三定”方案将由国务院有关部门会同原外经贸部、原国家经贸委和原国家计委统一设计。出于改善管理模式、提高管理效率的目标，职能和部门设计必将更多地体现效率和服务的宗旨，比如设立负责组织协调反倾销、反补贴有关事宜和组织产业损害调查等事务的“反倾销调查局”，主管国内商贸流通的“贸易规划司”、“贸易发展局”和“贸易改革司”，起草新的法规和审查与修改世贸文件的“法规司”，负责外贸事务的“外经司”，负责对外商宣传引资政策、建立联系渠道、反馈外商建议、改善投资环境的“投资促进局”等等。
此外，商务部成立后，还需抓紧制定出台一些迫切需要的政策，比如，企业出口退税的政策问题等；并就一系列新出台的政策法规，做好具有操作性的解释和落实，比如2002年11月出台的外资并购境内上市企业以及外资并购国有企业的政策法规，就需要进一步加以解释以提高其可操作性。
（三）改进管理路径，实现产销链式管理
从上述商务部的职能定位我们可以看出其核心职能是调控市场，通过管理消除内外贸的行业界限，而不再拘泥于微观管理，抓市场主体准入审批和企业生产经营安排。商务部管理职能从微观管理转为宏观管理，必然伴随着贸易管理路径的变化——逐步由直接管理转为间接管理，从管理行业、管理企业转为管理市场、管理系统。
市场经济的基本特征是资源配置市场化和企业经营自主化，政府不应该直接干预企业的生产经营活动，因此商务部不仅要将贸易管理由“多头管理”演化为“一头管理”，而且要将贸易管理由“多点管理”演化为“全面调控”。具体而言，商务部的工作重点将定位于管理“统一市场”，全面协调“国内生产”、“国内销售”、“商品进口”、“商品出口”、“跨国经营”等环节构成的产销链系统，在大市场供求均衡的基础上提高大流通效率。至于对企业经营、行业竞争等微观问题的管理将被排除在商务部管理路径之外，或授权行业协会等中介组织完成，或通过法律政策引导企业自律。
（四）明确管理手段，强化管理传导机制
与贸易管理路径转变相适应，商务部管理手段也要从依靠机构和人员的管理转化为依靠政策和法规的管理，形成以经济和法律手段为主、以行政手段为辅，以引导型自律为主、以强制性安排为辅的管理手段体系，降低贸易管理成本，提高贸易管理效率。
明确了贸易管理手段，还需进一步强化贸易管理的传导机制，解决管理路径和管理手段间接化可能引起的管理低效问题，以便实现既定的微观管理和宏观管理目标。
就我国目前而言，构建自律型管理传导机制——多层次的行业管理中介组织和自律性组织——当为最优战略选择。该机制的主要职能，一是在政府和企业之间充当传导机制，将政府的方针政策和法律法规贯彻落实下去，将内外贸发展中的情况、问题及企业的要求反映上去，争取妥善解决；二是对本行业范围内的企业加强管理，协调关系，规范其经营行为，保证其守法经营；三是加强经营指导，搞好业务培训，提高企业员工素质，使其在市场竞争中立于不败之地；四是提供信息咨询，帮助企业解决实际困难，为企业经营发展创造良好条件；五是制定行业发展规划，实现有序发展。至于企业中的自律性管理机构，则要在遵纪守法的前提下，力争提高企业的经营管理效率。
商务部实施间接贸易管理一方面要培育并发挥行业中介组织的微观管理职能和信息反馈能力——对下实现互动管理，对上给予决策支持；另一方面又要加强对行业中介组织运行的立法限制，对通过行政力量其权力使用实施严格监管，防止权力滥用和信息失真。
鉴于贸易管理传导机制的转变，目前将行业协会划归国资委的改革方案存在欠妥之处，我们认为，将行业协会划归商务部在理论上更具说服力，在实践中也更容易发挥其管理效力。
四、商务部：精兵简政，构筑大流通平台上的有限政府
综上所述，商务部的成立开创了新型的“统一宏观管理权、下放微观管理权，职能明确、部门精简，以行业自律为基础，以法规、政策为手段，以市场管理为中心，全面协调产销的链式管理模式”，从制度和机构设置上为大流通平台的形成提供的基础。
“大流通”是一个动态发展的概念，指的是与现代化大生产相联系的现代流通，它随着生产社会化、商品化程度的提高，产商交易规模的放大、市场辐射范围的拓宽以及经营理念的更新与时俱进，不断深化着市场秩序化、信用化和法制化，并将新技术不断运用到流通领域。所以大流通平台必然是一个自我运动、自律完善的动态系统，对大流通的管理只能是方向引导，而不能是强制安排。
成立商务部，正是我国行政管理体系为适应大流通平台形成和发展做出的战略选择，其本质是精兵简政，提高贸易管理效率。王忠禹同志指出，“新组建的商务部，既不同于早些年管理国内贸易的商业部、内贸部，也不同于外经贸部。虽然从名称上看，它管理的范围似乎相当于原来这两个部加在一起，但这个新部的权力其实比它的任何一个前身都要小。因为行政理念已经变了，我们正在打造的不再是一个‘全能政府’，而是一个‘有限政府’”。
所谓“有限政府”是指权力、职能、规模和行为都受到法律明确限制、并公开接受社会监督与制约的政府。与无限政府、全能政府不同，有限政府强调政府的宏观调控和社会的自我管理，尊重市场发展的客观规律，不进行过多的直接干预，只是在必要时加以引导。有限政府并非无能政府，而是有效政府，是政府权力、职能和适度规模与政府能力和政策的有效结合，其对经济和社会事务的管理是权威而高效的。
商务部的成立，正是在大流通平台上构筑的有限政府。大流通的动态性决定了市场环境的多变性和社会需求的多元化，与此相适应，商务部的工作中心也不再是向社会提供面面俱到的垄断性服务和产销安排的“桨”，而是集中精力进行方向决策的“舵”——制定内外贸政策、消除市场阻力、鼓励行业自律、提供产业发展资助、培养商贸人才、提供政策咨询、合理配置资源等。这只“舵”居高临下，用宏观政策引导市场，再通过市场调度市场主体，以保持最大的管理灵活性并控制管理成本。
面对知识经济社会的到来和经济全球化的趋势，中国要学习和变革的东西还很多，商务部将是首当其冲的部门，它肩负着对未来中国诸多长远决策的调研和实施任务。
1、商务部应使商贸流通业在市场经济中的地位和作用在全社会范围内进一步深入人心。
2、商务部应通过强化调控职能，尽量消除“市场缺陷”，与其它部门配合打破商品市场萧条，激活“通货紧缩”状态下的宏观经济体系。
3、商务部应强化对商贸流通产业的政策支持，建立高透明的反垄断、反不正当竞争政策；制定适应WTO的流通产业政策，完善商贸法律法规体系的国际接轨；严惩商业欺诈、伪劣假冒，进一步规范市场秩序，加快大商贸发展和大流通体系建立。
4、商务部应尽早建立并不断完善商贸领域内的统计和监测评价体系，为国民经济管理提供科学合理的依据。
（执笔：马龙龙、崔校宁、李智）
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