农村公共产品多元合作供给的治理模式研究，本文主要内容关键词为：农村论文,模式论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
随着社会转型和社会主义市场经济体制的发展，农村公共产品领域也发生了重大变化，公众对农村公共产品的需求日益多样化、个性化。这些需要包括乡村道路、农业技术、义务教育、合作医疗、公共安全、畜牧防疫、农田水利、财政金融、民政优抚、市场信息、就业服务、环境保护等不同方面。在所调查的23140人中，有49.7％的农民选择了乡村道路建设是最迫切的需要；45.4％的农民选择了农业技术指导；44.6％的农民选择了农村义务教育；43.8％的农民选择了农村合作医疗[1]。为了满足农民的多样化需求，国家的农村公共服务权力开始逐渐转移，出现了政府、市场、第三部门等多元主体参与农村公共产品供给的趋势。尤其是20世纪80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，非政府组织都致力于公共服务的提供与各种社会问题的解决，积极参加包括社区服务、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程，非政府组织不仅为社会提供了新的资源配置体制，而且很大程度上满足了公共服务多元化的需求[2]。但是，虽然这些多元化的农村公共产品供给主体逐渐参与到农村公共产品供给中来，并发挥了一定作用，但由于多元主体的利益诉求不同，难免存在利益冲突，现有农村公共产品治理模式的有效性受到挑战。在这样的情况下，如何完善现有农村公共产品治理模式，实现农村公共产品的有效治理，是一个非常值得探讨的问题。本文借鉴网络治理理论，通过分析此理论及其对农村公共产品治理模式变革的启示，构建了农村公共产品多元合作供给的治理模式，以期为农村公共产品治理模式的完善提供理论借鉴。
二、多元合作治理农村公共产品的理论基础
长期以来，由于受到二元经济结构城市偏向战略、单一主体供给理念、分税制改革导致的基层政府财政困境、政府职能转变滞后及政府官员的权力极大化动机等诸多因素的影响，致使我国的农村公共产品供给存在着供给总量不足、供给结构失衡和供给低效等问题[3]，政府提供的农村公共产品还无法完全满足我国经济社会发展和人民群众对农村公共产品的需求。为了解决这些问题，近年来一些非政府组织供给主体如市场、第三部门等逐渐涉足农村公共产品供给活动中，尝试弥补政府垄断供给的缺陷，但并没有根本改变农村公共产品的供给现状。因此，应该从各供给主体之间的关系入手，侧重探索多元供给主体合作的机理和合作方式，探索并完善其治理模式，从而解决我国农村公共产品供给中存在的诸多问题。对此，兴起于西方的网络治理理论为农村公共产品多元主体合作供给的治理模式探索提供了很有价值的解决思路。
斯蒂芬·戈德史密斯等在其著作《网络治理：公共部门的新形态》中，首先提出了网络治理理论，并对网络治理理论进行了明确的界定：“网络治理是一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式”[4]17。从此界定中，我们也可以看出，网络治理理论具有以下几方面的优点：(1)与传统管理或治理体制相比，适应性更强。一般来说，传统的管理或治理体制，层级划分非常多、管理模式复杂陈旧，面对人民群众日益丰富多样的公共服务诉求，显得更加不适应。而网络治理理论提出多元主体参与治理，能够弥补传统治理模式中适应性较差的缺陷。(2)治理方式更加专业化。网络治理理论引入政府、非政府组织等多元主体提供公共服务，这也就意味着他们可以发挥各自的优势，并在此基础上形成合作。因此，网络治理模式下的公共服务提供方式更加专业化了。(3)管理或治理方式更加具有创新性、独特性。由于此管理模式中包含非常多样的治理主体，因此网络治理理论倡导的公共服务治理模式，更加强调发挥多元主体的优势方面，优势互补，因此针对个性化的公共服务需求，就形成了不同的公共服务提供方式组合，在这方面充分体现了网络治理的创新性的解决问题理念[5]。可见，网络治理理论倡导政府部门、私营部门、第三部门或公民个人等多元治理主体积极参与到国家公共事务的管理中，相互合作，分享权力，分担风险，最终实现公共利益。由于网络治理(network governance)是一个组织演化的产物，它是在经济全球化、网络经济兴起、以知识经济为代表的新经济力量崛起的背景下，依托网络技术、现代信息技术和制造技术而形成的新的治理模式[6]。因此，此种治理模式提倡的治理理念与我国当前农村公共产品供给领域的发展状况具有很好的适合性，它为我国当前农村公共产品治理模式的完善工作提供了很好的理论基础和解决问题的思路。
首先，多主体广泛参与提供公共服务的治理模式和治理理念，与当前我国农村公共产品供给的情况具有很高的契合性。经过多年的发展，我国农村的经济社会发展水平不断提高，与此相对应，农村对公共产品的需求程度也越来越强烈。而传统仅靠政府单一主体提供农村公共产品的农村公共产品供给模式，已无法完全满足农民的多样化公共服务需求。网络治理理论为解决此问题提供了很好的启示。网络治理理论认为，传统作为公共服务提供主体的政府，存在自身的缺陷和适宜供给的领域，要满足不断多样化发展的公共服务需求，可以鼓励市场、第三部门、公民等多元的非政府主体参与提供公共服务，这样可以发挥非政府组织的优势，弥补政府垄断供给的缺陷。戴维·奥斯本和特德·盖布勒在著名的《改革政府》一书中，对不同组织机制的优势作了区分：公营部门最适合政策管理和实行公平的领域；私营部门则在追求效率的领域往往有上佳表现；而第三部门则在不太能产生利润的领域往往表现出优势[7]20。因此，多元主体共同治理公共服务的模式，就可以充分发挥他们的优势领域，并相互合作、相互补充形成协同效应。在我国的农村公共产品供给中，针对当前我国农村发展的阶段和特点，也可以积极鼓励市场、非营利组织等非政府组织的参与，使农民的需求能够更好地得以了解、满足。这样，多元化的公共服务提供主体就可以充分发挥各自的供给优势，一般来说，政府组织在公共产品供给的政策管理、规章制度、保障平等方面更具优势；市场组织则在引入多元化的筹资渠道、提供多样化的公共产品和公共服务方面更具优势；第三部门则在社会性公益事业、更好地了解公众需求等方面非常具有优势[8]。
其次，网络治理理论提倡转变政府职能，这为我国农村公共产品的治理模式的完善提供了很好的改革导向。从欧美等国家政府改革和社会公共管理创新的成功实践中可以看出，随着政府的社会管理职能被重新认识和重新定位，公共服务中政府的垄断地位逐渐消失，取而代之的是政府与非政府组织在公共服务提供领域的相互掣肘[2]。这说明随着经济社会的发展和公共服务提供模式的不断演化，政府扮演公共服务提供唯一权威主体的角色已开始变化。网络治理理论也是顺应这种发展趋势而提出的一种更符合公共服务发展诉求的治理模式，它肯定政府在公共管理和公共服务领域的权威地位的同时，提倡政府应扮演更多的角色，并且根据公共服务提供的不同情况，灵活选择自己的职责定位。在公共服务的提供中，政府可以作为网络的核心并引导着合作网络的顺利运行并最终实现合作目标；而政府同样可以作为合作网络的一个普通成员存在，政府同样要受制于合作最初的约定；政府同样可以仅仅作为合作网络的一个旁观者，仅制定相关的政策、法规等而不直接参与合作网络的运行[9]。这种公共服务治理理念为我国政府的公共服务职能转变提供了很好的启示。特别是在我国农村公共产品治理模式的完善中，政府可借鉴此理念调整其在农村公共产品供给中的职责定位。首先，政府应在公共服务理念上进行调整，改变其作为农村公共服务提供垄断主体的理念，制定适合市场、第三部门等供给主体参与公共产品提供的制度、法规，并构建良好的沟通、合作平台，为多主体供给农村公共产品提供必要的法律和制度支持。此外，政府应因地制宜，根据具体的农村公共产品供给情况，适度放权，将政府无力供给，或没有必要亲自提供的农村公共产品供给权力，授权给其他更具供给优势的主体去提供。
再次，网络治理理论对多元治理主体进行充分整合的理念，为我国农村公共产品治理模式的创新提供了非常具有参考价值的理论框架。当前国内学术界对于政府、非政府组织多元提供公共服务的优势和效果已比较肯定，但多元主体应如何开展合作、如何整合各供给主体以发挥合作供给的整体协同效应这些问题还没有深入研究。对此，网络治理理论提供了明确的理论框架。网络治理理论认为，政府、市场、第三部门等主体共同参与治理公共服务，并不代表他们可以发挥各自优势，达到很好的服务效果，重要的工作是如何对多元主体进行协同整合，如何构建适宜多元主体进行合作的平台、框架和网络治理机制，对多元公共服务治理模式进行有力支撑。明确的理论框架与合作机制可以保证网络参与各方实现优势互补而避免劣势叠加，利益分配机制和调整机制的建立也能够保证合作的长期性、稳定性和有效性[10]。一般来说，公共管理与公共服务的协同强调三个层面的整合：(1)治理层级的整合，包括不同治理层级或同一层级的整合；(2)治理功能的协调整合，使不同功能部门协同工作；(3)公私部门的整合，包括公共部门和志愿组织，公共部门和私有公司的整合[11]。具体在农村公共产品供给领域，也应涵盖这些方面的整合，不仅应充分协调中央政府、地方政府、非政府组织的权责定位，还应充分考虑各供给主体的适宜提供领域，这些都是在新的农村公共产品治理模式中应重点完善的方面。
三、农村公共产品多元合作供给治理模式的构建
网络治理理论兴起于西方，它强调在公共服务和公共事务治理中政府、市场、第三部门之间的合作与互动，提倡公民社会广泛参与到国家事务治理中来，这可以极大地调动社会成员参与国家事务治理的积极性。但是，由于网络治理理论是在西方国家的发展大背景下提出的，其适用的国情、具体的治理实践等都与我国农村的实际情况非常不同。因此，我们在借鉴其治理理念时，不能够直接简单地效仿实践，特别是应结合我国农村不同地区的实际情况，参考其成功的实践经验，创新我国农村公共产品的治理模式，提出适合我国国情的公共服务提供模式。深入研究网络治理理论的理念和国外的典型实践经验，结合我国农村实际，本文尝试性地构建了我国农村公共产品多元合作供给的治理模式的分析框架。
本文构建的农村公共产品多元合作供给的治理模式的具体框架如图1所示。此框架体现了一种新的分析视角，政府在公共事务管理和公共服务中与非政府组织形成合作与互动的关系，改变了以往行政模式中公共服务提供者的唯一局面，造成了公共管理上政府与社会共管、公共服务中既合作又竞争的局面[12]。在此治理模式中，重新定位了各供给主体的角色和权责边界，与传统农村公共产品的治理模式相比，在环境因素、治理主体、治理结构、治理机制等方面都发生了深刻的变化。
环境因素：国家政策、经济发展水平、公共需求变化、社会民主发展 合作治理目标 政府部门 引导 监督 参与 合作 私人部门 非政府公共部门 信息反馈 了解需求 农村公共产品接受者 合作领域确定 合作主体选择 合作方式选择 农村公共产品 主体选择机制、利益诉求机制、信任机制、沟通协调机制、监管机制、反馈机制
图1 农村公共产品多元合作供给的治理模式框架
首先，环境因素的变化使传统农村公共产品治理模式不能有效供给农村公共产品，这就对农村公共产品治理模式变革提出了现实要求，环境因素主要包括国家政策、经济发展水平、农村公共需求变化、社会民主发展等因素。国家政策体现了国家发展战略和方向，经济发展水平体现了国家在经济发展方面的状况，社会民主发展是人民群众对参与权、话语权、民生问题等的关注。随着我国经济、社会的发展，经济发展水平越来越高，人民的生活质量也逐渐提高，人们也更加关注自己的民主权利，在这样的大背景下，迫切需要农村公共产品治理模式的变革，以改善传统农村公共产品治理模式的缺陷，满足人民多元化的农村公共产品需求，以促进农村经济和社会的发展。
其次，在新的农村公共产品多元合作供给的治理模式中，应包含多元化的治理主体。治理主体指可以参与农村公共产品治理的部门或组织，主要包括政府、市场、第三部门等主体。政府是在农村公共产品供给中，以实现公众公共服务利益为目标，处于垄断地位，掌握绝对的公共服务权力和责任的公共组织；市场是以盈利为主要供给目标，可以提供多元的融资渠道和多种类的农村公共产品的私人组织；第三部门是主要以满足公共利益为目标，主要提供公益性农村公共产品和公共服务的组织，多参与公益性、慈善性的公共服务提供。由于各主体本身的特点和运作方式，其优势治理领域在合作治理中的功能定位都很不相同，具体内容本文在表1中进行了对比总结。因此，为了弥补单一主体治理的缺陷，如政府失灵、市场失灵，合作治理模式提倡在资源共享、风险共担、利益共享的合作治理目标指引下实现治理主体的多元化，且政府在合作治理中居于主导地位，强调多元主体参与和互动，在各自的优势领域充分发挥作用，以合理选择治理主体，提高治理的效果和水平。
再次，在治理结构方面，治理模式以充分满足公众的多样化、差异化需求为目标，提倡针对不同的农村公共产品种类、不同的治理主体优势、不同的治理工具使用范围，灵活选择治理结构。农村公共产品分为纯公共产品、准公共产品等，且农村公共产品的产品属性具有动态性，会随着经济、社会发展的变化而改变。面对动态化、多样性的农村公共产品，治理主体应如何合作呢？首先要确定合作的范围，应综合考虑各种农村公共产品的性质和特点及各治理主体的优势领域，在多元化的治理主体中选择合适的主体或主体合作参与到农村公共产品治理中来，使农村公共产品种类、治理主体组合充分匹配、相互合作、取长补短。然后，应在此基础上选择合适的治理工具，即合作方式选择，可供选择的合作方式如图2所示。在这一连续体内，列出了治理工具的可能方式，这些方式的适用范围、运作方式不同，在应用时可根据实际情况灵活选择。
图2 公私合作类型连续体[13]254
最后，在治理模式中，由于各治理主体的利益追求、目标都不同，在农村公共产品的合作治理中可能存在冲突，为避免这种冲突，需要治理机制的有效配合，以保证合作模式的良好运作。巴特利特和格兰德指出，竞争性市场、完善的信息机制、低交易成本、有效的激励与监督机制等是政府公共服务供给各主体间协作网络体系良好运行的重要条件[14]。治理机制主要包括：(1)主体选择机制。主体选择机制是对农村公共产品治理主体进行选择的机制，可以对治理主体的准入标准、政策、具体合作形式、内容等进行管理，它为治理主体的自身状况和主体合作提供了必要的保证。(2)利益诉求机制。利益诉求机制一方面促进多元治理主体的利益表达，使相互之间可以很好地协调利益；另一方面可以使广大公众有通畅的需求、利益表达渠道，这些利益诉求对农村公共产品的合理配置都是有益的。(3)信任机制。信任机制是对各治理主体的利益进行协调以建立相互信任的机制。信任是一种核心凝聚力，是各主体良好合作的前提。政府应鼓励各主体积极沟通、交换信息、相互协商，努力建立信任。(4)协调机制。协调机制是对多元治理主体的利益进行协调的机制。各主体的特点、利益诉求、运作方式很不同，难免存在利益冲突，政府应协调各方利益和需求，引导他们在沟通、协商中达到共同目标。(5)合作监管机制。有效的监管能够保证合作治理的有效运作。为此，政府应制定监管法规，引导多元利益相关者参与，以建立规范的合作监管机制。(6)反馈机制。良好的反馈机制可以使农村公共产品的合作治理效果及时反馈给各治理主体，有利于主体了解治理状况、发现问题、改善治理工作。
四、基于治理导向的农村公共产品多元合作供给的对策建议
由于政府、私人、非政府公共部门治理主体具有不同的利益目标，要使他们良好互助合作，不仅需要多种治理机制的配合，还需要采取以下几方面的保障措施，以保证农村公共产品治理模式的顺利运行。
(一)创造鼓励多元主体参与的条件，并提供配套政策支持
要想改善现行的农村公共产品治理模式，以满足农民的个性化需求，引入多元化的供给主体是必然趋势，这也是公共服务发展的趋向。因此，改善农村公共产品的供给效果，应创造市场、第三部门等供给主体能够顺利、平等地进入农村公共产品供给领域的有利条件，同时，政府也应提供配套的政策支持，保障市场、第三部门等主体的合法权益。但在我国现行体制下，私人组织、第三部门等主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体[15]。这不仅限制了非政府组织参与公共服务提供的程度，也阻碍了我国农村公共产品治理模式的改革。对此，政府应首先行动起来，努力创造条件鼓励并使多元主体能够平等参与到公共产品的供给中来，并且应结合农村公共产品供给的实际情况，及时颁布相关法规、条款，为非政府组织提供制度和法律保障。事实上，近些年来，我国政府非常重视非政府组织的发展，前后出台了许多社会组织方面的政策法规，如《社会团体登记管理条例》、《公益事业捐赠法》、《民办教育事业促进法》等。这些政策法规为非政府组织的发展提供了法律保证，也促进了非政府组织的发展。截止到2009年年底，中国有注册登记的社会组织42.47多万个，包括社会团体23.5万个，民办非企业单位18.8万个，基金会1780个。目前，仍以每年10％～15％的速度在发展[16]。
(二)构建合作供给平台，促进各供给主体沟通
政府、市场、第三部门等多元主体参与农村公共产品供给时，各自的行为目标取向、适宜供给领域、运作模式等都很不相同，要想顺利高效地整合这些供给主体，以达到协同供给效应，需要采用有力措施促进他们之间的沟通、互动、合作。在这方面，政府可构建一个多元主体合作供给的平台，如建立农村公共产品的合作供给网络，在此网络中，多元主体可良好沟通、了解，最终形成良好的合作关系。合作供给网络应用的网络治理结构将各个网络结点所具有的核心优势经过主动优化、选择搭配，相互之间以最合理的结构形式相结合而形成一个相互优势互补、匹配的有机体，呈现出核心优势爆炸的格局，并必将带来核聚变式的巨大能量，从而在整体协作中收到1＋1＞2的协同效应，突破政府组织自身的能力缺陷而提高治理系统处理问题的能力[4]。在这方面，日本东京都三鹰市的儿童援助计划是一个典型成功案例。为了援助儿童，特别是防止儿童被虐待，在当地政府的主导下该市形成了“儿童家庭支援网络”。与虐待儿童问题相关的行为者有保育园、教育委员会、儿童问题相谈所、警察署、医师、市民等。由于行为者对类似问题的信息的掌握并不全面，因此不能很好地解决问题。为此，当地政府部门建立了一种合议制度，为多元行为相关者提供了交流和合作的平台，把这些不同的行为者组织起来，针对出现的不同案例，及时地进行协商、研讨。各行为者将不同渠道的信息统合起来，对虐待情况的把握比较全面，从而可采取有效的措施加以预防，取得了很好的效果[17]。
(三)实时监督合作供给行为，保证多元合作供给模式的顺利运行
农村公共产品多元合作治理模式需要政府、市场、第三部门多元治理主体的参与和良好合作，但这种协同合作供给目标也是不容易达到的，多元主体的合作行为是非常复杂的，涉及的因素非常多。因此，要想发挥多元合作治理模式的协同效应，还需要对合作供给行为进行实时监控和及时协调处理，还需要维持合作的相关运行机制的有力配合。相关运行机制可对多元治理主体的整个合作供给过程进行及时有序地调节、控制，及时解决合作中存在的问题，使政府、市场、第三部门的合作供给顺利进行。可以说，运行机制的配合是保证农村公共产品多元合作治理模式顺利运行的机制保障。具体来说，在此过程中需要很多运行机制的配合，如：在建立合作关系之初，需要构建治理主体的参与机制，保证并实现多元主体的参与；进入合作供给网络中的主体，由于其利益诉求非常不同，所以需要对各供给主体利益诉求进行充分整合，形成共同的治理目标，这需要利益整合机制的配合；然后，为了有效合作，各个治理主体间需要积极主动地互相沟通、了解，这需要沟通机制的配合；针对不同的农村公共产品需求特征，多元主体间需要协商合适的供给方式和供给权责，并进行搭配合作，这需要主体选择机制、农民利益表达机制、决策机制等的配合才能顺利实现。
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