工会的法律责任初探，本文主要内容关键词为：工会论文,法律责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的引出
自2003年起工会或工会干部几度被劳动者推上被告席。先是中科院半导体研究所的伍立京以该单位工会“违约”为由，要求法院判决工会退还其交纳的4年全部会费15.84元，由此引发“状告工会第一案”。①最终法院以工会与劳动者之间所形成的社会关系不属于民事法律关系为由驳回了起诉。时隔1年，广州市接连出现两起职工集体状告工会主席并要求其承担赔偿责任的案件，案情非常相似，其中一起因职工证据不足而败诉，另一起则因“不属于法院的受案范围”而不予受理，而两起案件的职工一方都提起了上诉。②2005年1月4日，由著名劳工律师周立太代理的83名工人以重庆市总工会“不履行法定职责”为由向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼，案件被受理，该案后以调解方式解决。工会和工会干部接二连三成为被告，充分地说明劳动者的工会法意识已经觉醒，并开始运用法律手段要求工会履行维护职工合法权益的基本职责，但是也暴露出现行《工会法》在工会及工会干部法律责任方面存在明显缺陷，使得劳动者的这一维权之路举步维艰。由此，围绕工会的法律责任引出一系列需要回答的理论命题：工会是否应当承担法律责任？工会是否能够承担法律责任？工会承担法律责任的名义及依据是什么？工会的法律责任与工会干部的法律责任应如何区分？
二、工会法律责任的阙如及其影响
法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的环节。无论从厉行《工会法》的实践需要，还是从《工会法》发展的学术需要，都应当重视工会法律责任的研究。③
对于法律责任这一概念的理解有处罚论、后果论、责任论及义务论等多种，不管这些释义有何差别，都从不同的角度揭示了违法行为与法律责任之间的因果关系，即违法行为是产生法律责任的原因和依据，法律责任是违法行为引起的后果。④综观各种观点，笔者认为对法律责任较为准确的概括应该是，“由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责任主体的、带有强制性的义务，即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”。⑤
中国的《工会法》经过半个世纪的嬗变，在法律责任方面已经迈出了第一步。2001年修订的《工会法》专门增加了“法律责任”一章。但是缺憾也是明显的，这次《工会法修正案》的主要内容之一就是增加对工会组织及其工作人员合法权益的司法保护，法律责任的设置也为这一目的服务。在第六章法律责任的7个条款中，除其中1条是工会工作人员违反该法应承担的法律责任外，其余6条都是用人单位等《工会法》上的义务主体违反该法侵犯工会合法权益(其中包括工会的组织、人员、财产三个方面)应当承担的法律责任，而对工会不履行法定职责所应当承担的法律责任只字未提。如果《工会法》中工会的法律责任阙如，将使《工会法》演变成工会自身的“权利法案”，而《工会法》的内在价值——保障劳动者通过自由结社维护自身合法权益——就将被架空。
目前《工会法》在法律责任方面的主要问题表现为三个方面：一是只规定工会第一性义务，缺少第二性义务，即无法构成法律责任，而正因如此，第一性义务也得不到切实履行。如《工会法》第21条规定，企业侵犯职工劳动权益的，工会可以提出意见调解处理；职工向人民法院起诉的，工会应当给予支持和帮助。而对于工会拒绝提供支持和帮助的，并未规定由此导致的第二性义务；二是第一性义务虽有规定，但是过于原则，这也是劳动者可以援引“维护职工合法权益是工会的基本职责”的条款控告工会，而其合法权益还是无法获得保障的原因所在；三是将工会第一性义务混同于工会的权利，从而使工会理所当然地“不作为”。《工会法》、《劳动法》中大多数工会的作用都规定为工会的权利，如提出意见权、建议权、监督权等。这里的“权利”并不能理解为一种“利益”，应该理解为一种选择的自由，因为这种权利的放弃并不会直接导致工会的利益损失，倒是会直接导致劳动者的利益受到损害。因而工会的不作为并不是对自身权利的漠视，恰恰是对劳动者权利和利益的漠视。
就“实然法”而言，劳动者要工会承担法律责任的确找不到法律依据，但本文意旨是在“应然法”的层面上探讨工会承担法律责任的“当为性”和“可为性”，并扫除其中的理论障碍。
三、工会法律责任理论障碍的拆除
理论障碍一：工会的性质是政治团体
受到前苏联等东欧社会主义国家工会理论的影响，并结合我国工会长期的斗争经验，传统的工会法理论认为工会的性质是重要的社会政治团体。《工会法通论》将工会的性质概括为阶级性、群众性、经济性和政治性。⑥2001年修改的《工会法》规定：工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。2003年9月修改的《中国工会章程》则载明：中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工权益的代表。虽然《工会法》和《中国工会章程》中并没有采纳“政治团体”的提法，但实际上还是部分承认了这一思想。
将工会定位为政治团体直接带来两个问题。一是工会的行政化倾向。在计划经济体制下，工会具有浓厚的官办色彩，即使是今天，工会仍不适当地以“二政府”或是“准国家机关”自居。理论的偏颇造成了实践的误区，难怪在伍立京案中，负责立案的法官表示该案属“行政诉讼还是民事诉讼也说不好”；⑦而周立太干脆代理工人提起了行政诉讼，居然被受理了。二是法律责任的虚无。作为政治团体的工会只需要承担政治责任或是道义责任，而不需要承担法律责任。如有学者认为，工会不履行集体合同规定的义务，应对会员和上级工会机关负道义和政治上的责任。工会不履行集体合同不负物质责任。⑧
其实，市场经济国家普遍认为工会并非政治团体，而是职业团体。“工会的性质，原本是很单纯的。虽然工会在起始时，工人们为它反抗、斗争、革命等等，但这些毕竟是一种手段，是一种方法，是借此达到目的和完成任务，而不是它本身固有的性质”。⑨尤其是在我国社会主义市场经济的条件下，工会应将“政治团体”的外衣完全褪掉，还原“职业团体”的本来面目。台湾学者史尚宽对工会所下的定义为：“以劳动条件之维持改善为目的之同一产业或同一职业之工人组合。”也可简称为“以劳动条件之维持改善为目的之永续的结合团体”。这一定义充分说明，工会应将其全部精力集中于集体劳动关系的调整，以改善劳动者的团体利益。
理论障碍二：工会不具有承担法律责任的法律资格
这一障碍看似不攻自破。学者基本上都已承认工会具有法人资格，立法也已经确认。《工会法》第14条规定，中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格。基层工会组织具备《民法通则》规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。然而，工会的法人资格在实践中出现了悖论：在维护自身的财产独立和完整时，工会强调具有独立的法人资格，但是在维护职工合法权益和履行集体合同时工会的法人资格却不能发挥任何作用。独立财产与独立责任是法人独立人格的两根基本支柱，而独立责任是独立财产的最终体现。⑩可见中国工会只想拥有“独立财产”，而不愿承担“独立责任”，工会的法人资格是不完整的。之所以如此，与工会法人的性质认定有关。
对于工会属于何种法人，学者的观点主要有三种：一是认为工会法人属于私法人中的社团法人。目前大多数学者持这种观点，并且实际上已经被《工会法》所确认；二是认为工会法人具有公法人的性质，此观点以史尚宽等学者为代表；(11)三是认为工会法人与民法上的“公益法人”有明显区别，因而是一种特殊的社团法人。(12)笔者认为，社会团体依据其追求和保障的利益范围的不同，可以划分为公益性社会团体与互益性社会团体两大类。前者追求保障的主要是社团成员以外的更广泛的社会利益，如各种环保组织、法律援助机构、人权组织、扶贫组织等；后者主要为了保障社团成员自身的利益，如工会、农会、行会、商会之类，以及各种社区组织、消费者组织等。工会作为一种互益型社会团体存在于社会法领域之中，既不是私法人，也不是公法人，而是属于独立的一种新型法人——社会法人。其理论依据有三。一是传统私法中法人制度的创设主要是用以保护市场主体的财产独立权，因其所蕴涵的独立人格、有限责任等方面都集中于对内、对外财产关系的调整，而忽略了人身关系的保障，因此现行立法中的工会社团法人资格对其维护自身的财产权是大有裨益的，而在维护职工合法权益方面则无所作为。二是私法中的非营利性社会团体法人和公益性的财团法人的规制实际上已经逐步公法化，在许多方面已经用法定优先取代了契约优先，由强制性取代了任意性，因此这两者正走出私法领域进入社会法的视野。三是社会团体法人所要解决的问题不仅仅是传统私法人的外部责任和内部责任，更需要解决社会团体与其成员之间的关系。这也是工会法人资格面临的一个棘手的问题。
理论障碍三：维护职工合法权益是工会的权利而不是义务
有人主张修改后的《工会法》关于“维护职工合法权益是工会的基本职责”的规定，从法律上分析，这并非关于工会相对于职工的法律义务，而是关于相对于职工以外的其他组织或个人而言的工会的权利，即确定“维护职工合法权益”是工会的权利，接着又以“权利行使与否不是必须的作为”为理由，推导出职工不能依据《工会法》的此项规定对工会提起诉讼，即便是提出诉讼请求，法院也不能依此立案审理。这就是工会为什么不能坐在被告席上的原因所在：《工会法》不调整职工和工会之间的关系。(13)
如果上述权利论的观点真能站得住脚的话，那么我们不禁要问以下三个问题：第一，既然维护职工合法权益是工会的权利，而这种权利又是可以放弃的，那么职工自掏腰包，组建和维持这样的工会到底有什么意义呢？难道只是为了供奉一尊不会保佑自己的菩萨？第二，在工会不愿意“享受”维护职工合法权益这一“权利”的时候，职工的权益该如何获得保障呢？如果寻求自力救济的话，那么职工的利益无法通过自由结社获得一丝一毫的保障；如果寻求其他机构或个人的帮助，则不会被允许，因为权利论者同时认为工会是职工合法权益唯一的法定代表，这种代表与维护的权利是工会相对于其他组织或个人的排他性权利，即使工会不愿意做，其他组织或个人也没有资格代替工会去做。第三，《工会法》不调整职工和工会之间的关系，那么应该由何种法律来调整呢？当工会发展会员、收取会费的时候，没有人会否认《工会法》调整工会与职工之间的关系；当职工要求工会维护其合法权益的时候，却有人否认。如果工会会员对工会单方面负有缴纳会费、遵守工会章程的义务，而工会却只享有权利不负担义务的话，就会出现权利义务的不对等，必然导致双方关系的严重失衡，表现为一方面是工会的不作为，另一方面是职工对工会的极度不信任，工会本身也会失去其存在的基础。
上述权利论的思想是非常有害的，如果工会自身具有这样的思想则是既可怕，又可气，还可悲的。可怕的是工会通过权利论将自身完全塑造成为一个权利主体，将工会自身的利益从职工的利益中分裂出来，为膨胀工会自身的权利(利益)服务，而完全背离了其维护职工权益的初衷；可气的是工会不仅仅是权利论，而且是排他权利论，工会自己不维护职工的权益，也禁止其他机构或个人的染指，把自己变成了一个独裁者；可悲的是权利论使工会成为只享有权利而不承担义务的特权组织，已经逐渐脱离了它赖以生存的职工群众，而工会自己也许并不自知。
理论障碍四：只能由工会工作人员承担责任
《工会法》第55条规定：“工会工作人员违反本法规定，损害职工或者工会权益的，由同级工会或者上级工会责令改正，或者予以处分；情节严重的，依照《中国工会章程》予以罢免；造成损失的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是工会是否需要承担法律责任呢？传统工会法理论认为工会只承担道义和政治责任，是不需要承担法律责任的。而且工会法人是拟制的、抽象的人，工会的违法行为必定是由工会的机关或是工作人员具体实施的，因而工会违法行为所带来的不利后果只能由工会工作人员承担，因此就产生了诸如《工会法》第55条这样的规定。
按照现行法律规定，工会作为社团法人在工会工作人员违法的情况下是否应该承担法律责任呢？这涉及对法人责任的理解。民法学者认为，法人有两种意义上的责任：一种是指法人以它全部资产独立清偿它对其他民事主体的债务，我们可以把它称作法人外部责任；另一种是指法人对它的法定代表人及其工作人员以法人名义从事的活动应承担的责任，我们可以把它称作法人的内部责任。(14)按照上述的分类，我们在此讨论的工会法人的责任应该属于法人的内部责任，它包括两种情况：其一，法人对其机关和工作人员在执行职务时的行为而造成他人的损害承担赔偿的法律责任；其二，法人对法人机关超越权限的行为所造成的法律后果承担法律责任。(15)近代以来，根据很多学者的研究，法人具有独立人格的结论已经被众人所接受，法人是有独立意志的主体，它的意志是通过其机关形成、表示和实现的。法人责任是一种团体责任，法人内部的自然人与法人之间通过代表和代理建立了联系，自然人在代表或代理法人进行行为时的人格不再是自然人的法律人格，而是法人的法律人格，因此，法人应对这些行为负责，承担法律责任。即使有自然人超越权限进行行为的情况，法人也应该根据“表见代表”和“表见代理”学说来承担法律责任。(16)因此可推出，工会工作人员违反《工会法》的有关规定，损害劳动者甚至工会权益的，其法律责任应由工会承担。但是否就意味着可以免除工会工作人员的法律责任呢？
这一问题的回答可以借鉴刑法的研究成果。各国刑法理论及立法实践上所主张和采纳的主要有代罚制、转嫁制和两罚制三种，其中两罚制是最为普遍使用的一种法人犯罪的刑事责任制度。(17)两罚制在《工会法》中的可资利用之处在于，确认了工会作为法人承担法律责任的不可避免性，以及工会工作人员承担法律责任的正当性。如台湾地区“工会法”第18条规定：“工会之理事及其代理人，因执行职务所加于他人之损害，工会应负连带责任；但因关于劳动条件使会员为协同之行为，或对于会员之行为加以限制，致使雇主受雇用关系上之损害者，不在此限。工会职员及会员私人之对外行为，工会不负其责任。”足见理事因职务上而为之行为，亦即工会之行为。(18)工会承担连带责任，实际上实现了“从个人责任向团体责任转化”的过程。
理论障碍五：工会与工会会员之间不是民事关系
在伍立京与半导体研究所工会的案件中，海淀区人民法院认为，工会组织在履行维护职工权益的职责时，与职工之间是配合与协助的关系，职工要求工会支持与帮助的权利不符合民事法律规范所限定的民事权利范畴。因此，伍立京与半导体所工会之间所形成的社会关系不属于民事法律关系。工会与职工之间不是民事关系成为法院拒绝受理这类案件的主要理由。
对于工会与职工之间的关系主要有代理说和代表说两种观点，笔者认为应采代表说。
代理是指代理人在代理权限内，以被代理人名义向第三人为意思表示，而对被代理人直接发生法律效力的行为。从现行《工会法》的规定上来讲，我国工会只享受权利而不承担义务的立法模式，与民事代理确有相似之处。作为代理人，无论工会做什么(或不做什么)都是以被代理人(职工)的名义进行，所有的法律责任都由被代理人来承担，例如，将集体合同的签约主体理解为全体员工，工会只承担道义责任。
但是，工会与职工(会员)之间的关系并非民事代理，而应该是代表。两者的区别主要有四。一是从工会的权利行使所体现的利益来看，工会是代表职工的团体利益，而代理只体现了被代理人的个人利益。二是从权利义务的形成机制来看，工会是经过职工民主选举产生的，从个体意志到集体意志是通过自下而上的选举机制实现的。代理权的取得是因为被代理人的授权，两个平等主体之间授权委托的合同关系是代理权形成的基础关系。三是从权利的行使上来看，工会代表因为是通过选举机制产生，代表权的行使，一般无需委托，由代表者自行决定。而民事代理在一般情况下，每一个代理行为都必须有明确授权，并对授权的范围、时限和内容作出明确的约定。四是从权利行使时对外的名义来看，代表权的行使一般是以代表者本人的名义进行，代理人是以被代理人的名义行使权利。代表权的功能是整合个体意志形成集团意志，形成的是集体的力量。代理权的功能只是通过授权扩大了被代理人的活动范围。代表与代理的上述区别可以概括为对内整合，对外代表。然而工会与职工之间的代表关系目前只是停留在理论探讨的层面上，在实在法中并不存在，因而审判机关普遍不予认可。
四、工会法律责任的相关立法建议
(一)远期目标：完善集体劳动关系的各项制度
工会作为集体劳动法律的主体，其作用贯穿于集体劳动关系的方方面面，其中主要体现在两个方面：其一是通过指导、支持、参与个别劳动关系，从而维护单个职工的合法权益；另一方面是通过集体协商(集体谈判)签订集体合同，从整体上维护和提升职工的权益。因此，完善工会的法律责任并不仅仅是通过改写《工会法》第六章就可以实现的，而必须建立在深入研究这两方面问题的基础之上。尤其是工会在集体协商、集体合同履行的过程应当承担的法律责任，由于我国宪法、法律中缺少罢工的直接法律依据，因而让人误以为工会在集体合同方面只享有权利而实际不承担义务。实际上许多国家(地区)的工会法都对工会违反集体合同而发动罢工等不当劳动行为设定了法律责任，如美国《国家劳资关系法》、法国《劳动法典》、台湾地区“团体协约法”等。笔者建议在起草《集体合同法》的过程中，设定“法律责任”专章充分研究工会法律责任的条款。
(二)中期目标：厘清工会的权利和义务
前已述及，目前《工会法》将工会的权利和义务混合立法的做法，实际上造成工会只享受与其自身利益有关的权利，如财产权和人员的职业安定权，而放弃对与其代表的职工利益有关的权利，如建议权、监督权、参与权。而社会法为了更好地保障弱势群体的社会利益，摒弃了“权利本位”而转向“义务重心”，因此将劳动者的诸多利益规定为义务而不是权利。那么作为劳动者法定代表的工会，其权利来自于劳动者通过团体契约的让渡，对工会而言，劳动者让渡的这些权利是不容放弃的。因此，为了确保工会勤勉地维护劳动者的利益，应当将那些与职工利益有关的方面规定为义务而不是权利；而对与工会自身利益有关的方面，可以规定为权利，因为通过法人制度，工会已经可以很好地维护自身的利益了。目前，许多国家的工会法是将工会的权利、义务分而述之，我国《工会法》也应当借鉴。这样既可以突出和固化工会承担的义务，又便于与法律责任(第二性的义务)联系起来，成为完整的法律责任体系。
(三)短期目标：修改《工会法》中有关法律责任的规定或出台司法解释
上述两项工作并非一蹴而就，而工会接连成为被告的事实已经说明，现行《工会法》将“工会法律责任真空、劳动者利益架空”的状态实在不容延续下去。笔者建议，从完善法律规范的角度，对现行《工会法》进行修改或出台司法解释以应对劳动者的利益诉求。完整的法律规范一般包括行为模式和保证手段两个部分。而《工会法》对于工会义务的规定只规定行为模式就戛然而止，因而先着手补足保证手段的部分。至于工会承担法律责任的具体方式，应包括违约责任和赔偿责任两个大类，工会应以自己的法人财产承担法律责任。
注释：
①孙亚菲：《状告工会第一案》，载《南方周末》2003年9月4日第A3版。
②李其谚：《工会主席何以成被告》，载《财经》2004年第19期。
③本文讨论的主题集中于工会的法律责任，并附带论及工会工作人员的法律责任。它与违反《工会法》的法律责任不同。后者所指向的主体范围更为广泛，其中包括用人单位或其团体、劳动行政部门、工会、工会工作人员、工会会员、其他职工。
④张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第119-121页。
⑤张文显主编：《法的一般理论》，辽宁大学出版社1988年版，第164、222页；张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第122页。
⑥常凯、张德荣：《工会法通论》，中共中央党校出版社1993年版，第134-163页。
⑦孙亚菲：《状告工会第一案》，载《南方周末》2003年9月4日第A3版。
⑧刘毅等编：《集体协商与集体合同的订立履行与管理》，中国工人出版社1998年版，第105页。
⑨陈国钧：《现代劳工问题及劳工立法》，台湾正光书局1981年版，第240页。
⑩江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第32-33页，转引自董保华等：《社会法原论》，中国政法大学出版社2001年版，第396页。
(11)史尚宽：《劳动法原论》，正大印书馆1934年版，第153页。
(12)劳动科研所劳动法学研究会编：《劳动法手册》，经济管理出版社1988年版，第489页。
(13)张喜亮：《工会不该成被告的法律思考》，资料来源：http://www.chinacourt.org/html/article/200503/28/156032.shtml，访问日期为2007年11月2日。
(14)江平主编：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第32-33页，转引自董保华等：《社会法原论》，中国政法大学出版社2001年版，第396页。
(15)董保华等：《社会法原论》，中国政法大学出版社2001年版，第396页。
(16)董保华等：《社会法原论》，中国政法大学出版社2001年版，第399页。
(17)董保华等：《社会法原论》，中国政法大学出版社2001年版，第399页。
(18)黄越钦：《劳动法新论》，中国政法大学出版社2003年版，第286页。
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