中国西南世行扶贫项目的运行、特点及借鉴意义，本文主要内容关键词为：世行论文,中国论文,意义论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F83
文献标识码： B
文章编号：1005-6769(2001)04-0015-06
中国西南世界银行扶贫项目在我省实施5年来，取得了较大的成效。这一成绩的取得，是由于中国西南世行扶贫项目与一般的扶贫项目相比较，表现出一系列不同的运作程序和特点。为此，总结西南世行扶贫项目的运行和特点，对我省今后的扶贫开发工作具有重要的和现实的指导意义。
一、项目背景
中国西南世行扶贫贷款项目，是我国政府同世界银行合作的第一个综合性开发扶贫项目，是我国1980年与世界银行合作的15年间第一个最大规模的综合扶贫项目。该项目实施，对西南三省区（滇、黔、桂）35个贫困县脱贫致富，促进《国家八七扶贫攻坚计划》实现具有巨大的推动作用。正如江总书记指出：这个项目“改变了以往扶贫单纯依靠国内资金的传统方式，开创了国内扶贫机构与国际组织相结合，国内扶贫资金与国际组织援助相结合的扶贫开发新格局”。这一项目的实施是贫困地区进一步扩大对外开放，开展国际合作的标志。该项目不仅跨行业、亦跨地区、也跨文化，极有制度创新的开发价值。它既能为发展中国家利用世行贷款进行综合扶贫开发塑造模式，又有利于借鉴国际组织在项目管理上的成功经验，引进和吸收科学、严密的项目管理方式、方法，提高扶贫系统和贫困地区管理水平，切实地、尽快地、有效地解决贫困地区群众的温饱问题。
国务院扶贫领导小组为缓解西南三省区（滇、黔、桂）偏远山区的绝对贫困、稳定地解决贫困人口的温饱，促进贫困地区经济社会发展，决定利用世界银行贷款实施一个综合性的，包括农、林、养殖业，乡镇二、三产业、基础设施和教育、卫生、劳务输出扶贫项目。贵州项目区涉及两个地区（安顺地区、毕节地区），两个民族自治州（黔西南自治州、黔南自治州）和一个地级市（六盘水市）的13个县（特区、自治县），即睛隆、贞丰、望谟、册亨、罗甸、长顺、普定、关岭、紫云、织金、大方、六枝、盘县，土地总面积在30040平方公里，总人口557.01万人（其中农业人口517.14万人，少数民族213.27万人），各类扶贫项目达324个。项目覆盖117个乡（镇），826个行政村，土地面积1330249.36公顷，总人口826744人。
贵州项目区自完成项目准备、启动实施已有5年实践，严格按照世行的规定和国家管理世行项目的规章制度，制定了项目体制、设计、技术、资金、物资、实施、监督、管理工作一系列程序。对项目进行实施管理，有效运作。各级世行项目机构在实际工作中严格按照世行的标准、程序和方法，进行项目的立项、实施、监测、验收、报帐等工作，从实践中取得了按世行规范管理项目的成功经验。项目的成功给项目区的经济发展注入了新活力。
因此，总结5年来我省世行扶贫项目在项目管理中的运作状况和特点，从中发现规律，上升为理论，向非世行扶贫项目推广，为将来的各种“外援”项目的合作和管理提供借鉴。
二、西南世行扶贫项目的运作程序
从西南世行扶贫项目的形成，项目的执行，项目在执行过程中对人、财、物的管理，项目的控制、监督、检查到项目的验收，都是严格按照制度、规范操作的。表现出与一般扶贫项目不同的运作程序。
1、项目的形成
西南世行扶贫项目的宗旨是扶贫。项目规划以行政村为基本单元，以贫困农户为直接扶持对象，项目通过村级规划将土地与农户开发、劳务输出落实到受援贫困农户，直接参与开发、实施开发。项目结合技术推广、培训，提高农村劳动者技术素质，为项目的成功乃至今后的还款提供可靠的保证。因此，村级规划是项目实施的一项非常重要的基础工作。
项目的选择和布局是整个村级规划的中心内容，而农户项目设计（选项）又是中心的中心。项目目标和开发方略必须落实到每个具体的项目上，进而落实到每个具体的农户上，真正解决温饱问题的项目，应该是与农户的生产、生活息息相关的。因此，项目设计以农户自主选项为主，整个村级规划围绕这个中心来开展工作。在农户选项的基础上，经过测算、调整、平衡，形成项目村级规划，上报县世行扶贫项目办。县世行扶贫项目办再经过测算、调整、平衡，最后形成县级总体规划，按一定程序报批后，反过来将项目分解落实到项目村，最终落实到具体的农户来实施。从以上看出，项目的形成，是从贫困农户的实际出发，是贫困农户自己的选择，是与贫困农户的经济发展相吻合的。
2、项目的执行
从项目的执行情况看，西南扶贫项目的执行除按《村级规划》进行外，还应遵循有关的程序与技术标准。项目的执行，首先是项目单位（乡、镇、实施单位）要成立专门管理机构，任命项目负责人，配备技术、财务、物资负责人；其次，以可行性研究报告，实施方案及典型设计为依据，确定工程组织形式、施工方式及物资供应保证办法；第三，在项目准备和实施阶段，要动员、组织农户充分参与，承担按技术标准，实施项目和按期还贷的任务，并以实施合同或贷款协议等方式明确下来；第四，是按技术标准实施工程，按期统计上报工程进度、监督和监测项目实施进度和质量。
3、项目在执行过程中，对人、财、物的管理
人的素质是组织中一个重要的要素。从贵州项目区的13个项目县来看，在建立世行组织管理机构的同时，各县从各部门、各单位抽调了一批具有扶贫管理经验、有专业技术职称、年富力强的人员，充实到管理机构中，在管理机构内部，建立健全人员分工负责制，县世行扶贫项目办、项目实施单位，乡工作站人员进行合理分工，建立以岗位目标责任制为中心的各项规章制度，严格执行。并建立激励机制，提高项目管理效率。
在财务管理上，县世行扶贫项目办、项目实施单位、乡项目工作站配备合格的专职财会人员，办理项目财会管理和核算工作，并保持相对稳定。财会人员发生变动或调离时需征得上级项目办财务主管的同意，方可办理财务交接手续。项目财务管理和核算必须按专帐专户进行。项目资金的报帐，根据《贷款协定》中规定的费用类别和比例进行提款报帐。由项目单位按照世行报帐的要求，按季度申请报帐，并将所有报帐申请和手续，报县世行扶贫项目办审核汇总后，县财政局签章，再按有关规定的报帐程序，逐级上报。
在项目执行过程中的物资采购管理、采购，按照《世界银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》和国家项目办、省世行扶贫项目办的规定执行。根据实施计划，集中采购项目实施所需的大宗物资，这样做既有利于保证物资的质量，使项目的实施达到预期的技术标准，也有利于降低采购成本。对属于小批量、分散、不宜保存的物资，则采取县级的询价采购和直采，县、乡世行扶贫项目办（站）及时与相关物资部门联系，确保物资及时到位。对一些适宜招标采购的物资采用招标的方式。项目物资由县世行扶贫项目办统一管理。县世行扶贫项目办要做好物资的调运、验收、入库、保管和分配工作。县世行扶贫项目办亦根据工程的进程，把物资逐级下拨到项目点和项目农户。由乡工作站、村执行小组指导并监督物资的使用。对世行扶贫项目物资的管理，从县世行扶贫项目办、项目实施单位、各乡工作站都有一套严格管理制度，明确专人负责物资的保管工作，严格各类入库物资的检查验收，把好数量关、质量关和单据关。无论物资的验收、发放、盘存、保管都必须严格按规定办理，手续要完备，建立物资核算台帐，项目物资要确保用在项目上，严禁挪用。严格按季度向县世行扶贫项目办报送物资采购报表。
4、项目执行中的控制、监督、检查
在项目的执行过程中对项目进行有效地控制、监督、检查，是为了确保项目进度、质量、效益目标的实现。有效的控制、监督、检查，首先要有一定的组织作保证。县世行扶贫项目办设监测股，负责总体项目的监测并指导部门监测组和乡监测站的工作；项目单位设监测组，配专职监测人员，负责子项目的监测；乡设置监测站，配专职监测人员负责全乡的监测工作，村设监测员，村监测员直接对农户进行跟踪监测。项目监测工作每月进行一次重点监测，每半年进行一次全面监测。项目单位监测组和乡监测站每季度向县世行扶贫项目办报送一次监测报告和报表。通过报送的监测报告和报表来进行项目实施过程中的信息反馈。
5、项目的验收
项目验收是世行贷款回补的重要前提条件，只有通过检查验收，才能办理提款报帐手续。同进也是对项目在执行过程中有效控制、监督、检查的一道重要关口。凡是竣工或阶段竣工的项目，项目单位必须在组织初验的基础上，向世行项目验收小组写出《项目验收申请书》，由验收小组组织有关部门和乡镇对项目进行正式验收。县成立项目验收小组，其职责是：检查项目实施情况；检查项目数量、质量以及与报表一致性；撰写验收报告，提出“通过”或“不通过”的意见，如果验收不合格，还要提出相关的改进意见。而验收的主要内容有：实际完成数量；质量是否达到技术标准和设计要求，财务状况。验收的主要依据有：项目可行性研究报告；村级规划、设计文件（含实施方案，典型设计）、图纸；贵州项目区技术标准；费用概算和实施合同。验收时填写验收单，最后，县的验收报告要有县世行扶贫项目办签署意见。
三、西南世行扶贫项目的特点及可借鉴经验
西南扶贫项目在贵州、广西、云南三省（区）实施以来，项目实施得到了顺利的开展，项目机构对扶贫项目的管理也取得明显的成效，由此使得项目及其设计均表现出与一般扶贫项目所不同的一系列特点，其特点表现在以下几个方面：
1、综合性
贫困是综合因素造成的，解决贫困问题也必须采取综合措施才能奏效。中国西南世界银行扶贫项目一个重要特点就是综合性，它是一个跨地区、跨行业、重点突出多门类的农村发展项目。包括8个分项目：有资源开发、直接增加贫困户收入的农业和劳务输出项目；有以农副业产品为原料，实现加工增值的二、三产业项目；有改善贫困地区生产、生活条件的基础设施项目；有提高贫困地区教育、卫生水平的社会服务项目；还有确保实现项目目标的机构建设项目和监测项目。在贵州项目区的项目设计中，每一个项目又包含有许多的子项目，例如农业项目中，有粮食综合发展项目、经济作物开发项目、畜牧水产开发项目、林果业项目等。一个项目中包含如此多的建设内容，在这之前，国内是没有的。这种综合性、各门类的一揽子扶贫方式在我国特困山区从未进行过。中国西南世界银行扶贫项目的综合性，跨地区、跨部门的方式，在实现中国现在绝对贫困人口的实际脱贫目标比现行大多数单一的扶贫方式要有效得多，尤其对于那些深受资源匮乏影响的地区更是如此。因此，这一项目的综合性可成力我国广大贫困地区和今后扶贫开发推广的样板，对发展中国家的扶贫有积极的示范的意义。
2、一次确定，分步实施
中国西南世界银行扶贫项目3省区共835个子项目，其中贵州项目区在开始实施时有324个子项目（项目中期调整后子项目略有变动）。在这些项目中，农业项目129个，其中种植业项目24个；养殖业项目28个；林果业项目77个。乡（镇）二、三产业项目88个，其中乡村工业66个；农贸市场16个；其它项目13个。公益及基础设施项目72个，其中乡村基础设施项目46个，农村教育项目13个；农村卫生项目13个。劳务输出项目投资107880千元，其中用于省级管理的32364千元；县级管理的75516千元，科技培训、监测管理服务投资64484千元，其中省级机构服务体系20614千元，县级及以下的服务体系投资43870千元。所有这些项目都是一次规划，一起论证，一起上报，一次批准，分期投入，分年实施。西南世行扶贫项目实施总体按5年建设，第六年达到项目目标的要求进行安排。由于各类项目所需要的准备时间、建设年限、投产和达产年限相关很大，项目采取分步实施，以便对资金、物资采购、劳动力使用分配进行合理、有序安排。项目与项目实施顺序，根据全项目每年投资使用计划，区别各子项目的特点和要求，确定各年投资的分配和使用重点，提高投资效果。使各项目实施有序发展，项目之间能互相响应，种养项目与加工业项目能够紧密衔接。其间安排一次中期调整。这种一次确定项目，分年实施的做法，较之过去一年一报，一年一定的国内扶贫做法有许多优点：一是便于扶贫开发的整体规划。可以从长远的角度考虑一个地区综合发展的需要，打破行政界限，根据资源分布和经济发展的需要设计项目，分配资金，可以使资金使用更合理，避免许多项目重复建设，使扶贫项目循序渐进地进行，发挥整体效益；二是减少上项目的随意性。项目方案一旦确定，就要求分年实施，不能因人而易，随便调整项目；三是节省时间和人力，提高办事效率。一次确定避免了每年跑项目的大量人力，尽量避免了请客送礼、贪污腐败的现象；四是有利于统筹安排和调度资金。这种一次性，充分体现了现代系统论各子系统相互衔接，符合组织管理中的控制原则。
3、目标明确
中国西南世界银行扶贫项目的目标明确，既有项目的主要目标，又有各子项目建设的目标。项目的主要目标是多方位地解决山区的贫困状况，针对极贫农户的实际需要，通过土地的综合利用开发，二、三产业、劳务输出、教育、卫生、基础设备等项目的实施，推动本地区域经济发展，使项目覆盖区的贫困农户增加经济收入，解决群众温饱，提高其生产和生活的总体水平，使项目区的农户在项目实施至第六年，达到摆脱绝对贫困。各子项目建设的目标是通过发展农业和二、三产业，积极组织劳务输出，完善教育、卫生设施，搞好基础设施建设，实施项目区内各行业的协调发展，使绝大多数农户生活水平得到显著提高，明确了收入、资源、职业技术、基础教育、医疗、卫生、基础设施等目标。
世界银行扶贫项目的这些总体目标和各子项目的具体目标，是管理工作的指南。目标的实施与各业务局、项目机构均有相应的职责和具体指标的严格规范。这样形成的责、权、利统一机制，才能在这种“目标管理”中有效地实现，这种世行项目的明确目标化管理，不仅使项目有序地实施，而且微观上讲，这些目标既能达到改善项目覆盖区经济状况，又能使受益农户、业务局在目标的控制反馈机制中运行，形成“自我造血”能力。
4、科学的财务报帐制度
中国西南世界银行扶贫项目的科学运行和严格的管理制度，均围绕着世行科学的财会报帐制度展开。按照财政部门，财世字（1995年）149号《世界银行贷款西南扶贫项目提款报帐办法》使用信贷。借贷款人必须按照世行与借款人商定的程序和规定，先垫支资金实施项目，然后按照“合格类别”、“合格支出”凭据报帐提款，不垫支，世行信贷不能实现。西南扶贫项目世行贷款比例占50%。世行贷款采取报帐支付的办法，即要求借款国用国内配套资金先期投入，发生开支后再申请报帐支付，报帐一批支付一批，不报帐不支付。不支付就用不上国际信贷。贷款用不了的部分也要交承诺费。这一世行扶贫项目信贷资金的管理特点和优点给我们提供可供借鉴的经验。将来的扶贫项目（包括在实施西部大开发中的各种项目）必须专款专用，资金随着项目走，建立项目专户。这样，能使其运作规范。资金的专款专用，避免资金的流失和挪用。更主要的是这种财务报帐制度和配套资金（中央25%，省50%，县25%）隐含着通过垫支方式的管理约束机制，使受益者自我承担风险，自我管理，自我发展，自我成熟。这种管理制度上的相互关联性，既促使受益者的主动参与，同时也避免管理风险的单一。
5、程序严格、管理规范
中国西南世界银行扶贫项目，有一套十分严格的程序和要求，不按照这套程序进行就得不到认可。世行扶贫项目的工作程序是按项目选定、项目准备、项目评估、项目谈判、项目执行和项目后评价六个阶段进行的。对每个阶段的工作，世界银行都有不同的要求，这是总的程序。还有许多具体的工作程序：采购有采购的程序，报帐有报帐的程序，每个子项目的执行有每个子项目的工作程序，每进行一步都有明确的要求，每做一件事都有严格的规定。如世行扶贫项目机构在职能体系的设置方面，均具有完备的管理制度的规范性。世行的每一项扶贫项目从立项的科学论证，到审批、逐级报送、专家论证，到形成项目，都是经过严格的管理程序进行，没有主观随意性。无论是物资采购、招投标（国外、国内、省内的招投标），都是严格遵循世行的相关规定，不能随意操作。从项目的实施到项目的监测，再到最终项目的验收，不仅从技术上有严格科学的标准，世行规范，而且有专门人员从事这项科学化的管理监测工作。这正是世行扶贫项目机构对扶贫工作进行科学管理的主要经验。并且，经过5年来的实践，证明了对项目的严格程序化、制度化的项目管理，是项目能按照既定目标执行的重要保证。
6、项目监测
为保证中国西南世界银行扶贫项目按计划方案运作，确保项目目标的实现，项目机构非常重视项目的监测工作。项目监测，实际上就是对项目实施的一种动态监控工作，包括资金运行监控、实施进度监控、质量监控、技术监控、技术标准执行情况的监控、效益的监控等。如项目资金是否按计划及时、足额到位，并用于项目文件规定的项目区；项目工程和其他建设内容的进度及质量；项目物资能否根据计划和项目实施的需要进行采购、供应、分配和使用；采购的物资是否达到项目设计的质量要求；项目机构建设情况，人员是否到位；制度是否健全，责任是否明确等等。通过对项目的监测，可以及时掌握情况，发现问题，纠正偏差，促进项目更快更好地向前推进。
世行扶贫项目的监测直接影响到项目的进度。任何项目都是按照项目计划进行的。然而，因各种原因，项目在实施的进程中，可能会产生与原计划的偏离。为此，项目机构的监测就显得极为重要。通过对各子项目产生的经济与财务收益，往来的物资与财务进程；往来帐目的情况与管理计划的比较对照，是保证项目不偏离或偏离情况下纠正的前提。项目机构监测的具体情况必须形成书面报告。除此而外，中央扶贫项目办与各级扶贫项目办每年至少进行两次实地监督，并定期开展跨省、跨县的监督。实地监督考察的结果，包括发现的问题，都要及时采取纠正的措施。这样规范化的监测，避免了以往扶贫项目偏离扶贫目标和扶贫项目的宗旨。这样既符合现代管理中的控制理论，又使得世行扶贫项目的按计划进行。这种项目监测可为我省今后其他各种项目的监测提供借鉴经验。
7、公开性与权威性
中国西南世界银行扶贫项目，按世行规定，在项目实施中，一些重要的建设工程和物资采购均要实行公开招标。进行公平竞争，体现公平、公开、公正的原则。物资采购和工程招标分国际、国内竞争性招标，国际、国内询价以及直采、自营工程等。对实行招标采购的物资、招标文件如何编写，在哪一级指纸上刊登招标通告，什么时候投标、什么时候开标、什么时间评标、报哪一级审批，怎样授标和实施采购，哪一类的采购支付比例多少，世界银行的采购指南及有关文件均有明确的规定。这是国内扶贫项目目前难做到的。
中国西南世界银行扶贫项目，其权威性体现在世界银行的评估报告中，评估报告上确定的内容，包括工程单价、技术标准、采购方式、项目内容、规模、建设地点、报帐比例等等，执行项目单位无权更改。按世行规定，项目内容，建设规模的变动要到中期调整时才能考虑，即便单价、技术标准不合理，也要报世行总部同意后才能更改。这种近乎死板的规定虽然给项目的实施带来许多不便，省、县、乡以及实施单位都有反映，但许多世行扶贫项目办的同志也深刻地认识到，这种权威性是应该维护的。总结国内一些扶贫项目出现的种种问题，缺少的正是这种权威性。从各级世行扶贫项目办在这5年的项目实践过程中，从不适应到适应，从感到不方便到体会到它的好处，从而养成一种比较规范的项目行为，这是贵州项目区执行项目的一大收获。
世行扶贫项目机构在项目区实行项目管理的有效性所表现出来的特点，是一种制度创新，也是一种制度典范。可为我省、同时也为其他贫困地区今后继续开展扶贫开发工作，加强扶贫项目组织机构建设以及在扶贫的管理和方式上提供可供借鉴的经验。