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摘要：控制性详细规划（以下简称控规）是城市管理最直接和最主要的依据，在我国快速的城镇化进程中指导着城市的建设。以往的老城区控规的编制往往迫于政策要求和政治任务，编制完成的控规深度参差不齐。同时老城区存在着现状空间复杂，用地权属杂乱，城市更新无规律等因素加大了老城区控规编制和实施难度。城市双修背景下，对于老城区建设的指导，老城区控规与城市双修规划的结合为老城有机更新带来新的规划思路。
关键词：城市双修；可实施性；问题导向；思路转型
1、引言
改革开放30年来，中国城市经历了粗放型突飞猛进的发展历程，城市新区扩张和老城发展缓慢成为我国近年来城市发展的普遍现象。然而快速的城市膨胀，也带来了诸多“城市病”。为适应经济发展新常态，中央将“双修”作为城市发展建设的主要任务，存量规划和减量规划受到更多关注。笔者之前参与多个县城老城区控规的编制，同时也在对其动态维护中，存在着规划和实施之间诸多问题，究其原因有县城管理局限性和规划编制本身存在的问题。在“城市双修”背景下，针对老城控规编制需要更加重视问题导向和思路创新。
2、城市双修与控规
"城市双修"是指生态修复、城市修补。住房城乡建设部印发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》中强调“生态修复、城市修补”是指用再生态的理念，修复城市中被破坏的自然环境和地形地貌，改善生态环境质量；用更新织补的理念，拆除违章建筑，修复城市设施、空间环境、景观风貌，提升城市特色和活力[1]。控规作为城市建设管控的直接法定手段，控规的一成不变让其丧失了指导城市建设的作用，或者说控规动态维护，造成不间断的变更控规，甚至突破控规的强制性内容。城市双修的出现，促进了各类城市规划编制转变思路。
3、宝昌镇老城区工作情况简介
1)项目概况
太仆寺旗位于内蒙古自治区锡林郭勒盟最南端，距离周边省会城市和地区中心城市的空间距离均在150-350公里范围内，交通区位条件较好。规划用地位于太仆寺旗政府驻地宝昌镇北部，覆盖城市老城区，规划总用地面积7.41平方公里。规划范围内现状居住用地比例偏高，道路交通设施用地和绿地广场用地偏少。老城区出行条件以及生活环境亟需改善。
2)规划构思
借远山，保绿肺，蓝河道，构建旧区生态系统。
通过对老城区空间梳理，规划打造多处绿色廊道，联系河道和山体景观，创造社区内部开发价值，强化居民和水的联系。强调对现状苗圃与丘陵山体的合理利用，一方面减少城市对绿地开敞空间的投入，同时提升老城区区未来生活环境。保留美化城市绿肺，成为城市未来的财富。整合利用现有河道，用以排水滞洪、城市造景、居民休闲等多功能。
密路网，活力街，强设施，突显城市活力地带。
通过延续旧区密路网的格局，疏通道路脉络，构建微循环系统，避免对老城区街道的大规模拓宽，减少城市更新成本，改善老城交通条件。规划在原有的城市主次支路的道路体系下，增加巷道的道路等级。使旧区的道路网间距在150-300m之间。 以既有沿街商业人气为起点，串联区内生活道路，构成地区沿街商业的网络化系统。以主次干道围成的居住社区为单元，沿城市绿色廊道，尽可能在社区的中间有条件拆建的区域设置社区中心和绿地。
保肌理，塑风貌，优时序，延续城市历史文脉。
采取保护现状肌理的策略，以现状巷路为基础，适当扩大地块，以保证后续开发的可实施性。尊重市场规律和居民改造意愿，随着周边用地的发展，由外向里，逐层更新，有序更新，避免强拆。
3)问题总结
县城老城区更新改造受到市场，政策，资金等多方面影响，往往在几年甚至十几年内都不能形成控规中所预期的社区规模和品质，控规中关于民生的配置在规划期内实现困难。
4、加强和改善老城区控规编制工作的建议
1)传承城市肌理
老城区是城市记忆的源头，我们不希望老城区大拆大建，老城区应该采取有机更新的思路，城市肌理应该随着城市更新保留下来，控规中需首先确定保留的要素，在图则中增加城市更新建设与保留要素相关的导则。
2)叠建集约设施
公共服务设施叠建是一种高效的规划手段，一方面可以节约社会资源，一方面可以方便居民一站式服务，在寸土寸金的老城区希望不同功能设施进行混合形成社区中心或者地区中心，这些社区中心可以与相应层级的公园结合设置，成为人们公共活动与交流的公共区域。老城区控规需要以见缝插针的方式设置公共服务设施混合用地。
3)分散小型绿地
老城区建筑密度大，绿地不足现象尤为普遍，因此我们希望通过用地梳理，建设小公园和窄绿廊，利用绿廊串联小公园，通过这样的方式来满足一个社区绿地规模和人们健身活动的需求。
4)明确道路功能
造成城市拥堵原因很多，第一，路网密度偏低，路网衔接不畅。中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》其中指出要优化街道路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念。老城控规编制需要保留原有城市肌理的情况下，疏通断头路，增加道路密度。
第二，道路等级结构失调，道路功能混乱。我国城市普遍存在街道和道路概念的混淆，控规中缺乏对城市道路功能划分，逐渐形成商业性交通主干道。老城控规中道路应形成各司其职的道路架构，明确道路功能。道路注重交通，街道应注重人们生活街道空间的打造，同时充分利用非交通性街道空间解决临时停车问题。
5)中低强度开发
老城区是人口密集的区域，是社会资源相对丰富区域，也是城市病最显著的区域。控规编制中应该统筹考虑，严格控制开发强度，笔者认为老城区要保持传统风貌，开发强度应控制在中低强度。控规中应进一步完善绿化和设施开发奖励，同时鼓励新老城联动开发和用地指标挂钩。
6)道路与绿带的精细化管控
以往的控规中主次干道两侧普遍存在一定宽度的道路绿地，在一定程度上美化了城市，但将人与建筑空间隔离，降低了街道活力。这样就造成一方面是很宽的没有人气的绿化空间，一方面人们面临着道路内慢行空间的安全性和舒适性的威胁。
在老城用地紧张的情况下，我们希望控规编制中要减少道路绿带设置，同时强调精细化道路与绿带结合设计方式，改变已既成事实的原有控规体系中宽马路，宽绿化带现象。
优化方式示意：
现状道路与绿带情况：人行空间处于道路两侧，道路绿带将人与商业建筑隔离，机非混行，造成骑行体验差，抢道现象严重。
绿带优化方案一：利用消极的道路绿带空间，保持道路与绿带宽度不变，绿带内增加慢行道。
绿带与道路结合优化方案二：突破道路红线和道路绿带边界限制，重新划分各自功能区域，进一步拉近人与商业、绿化的关系，结合公交站点形成换乘空间，使居民的慢行环境优美而又安全。
绿带和道路在城市管理中分属不同部门管理，控规一旦落实获批，设计很难突破两者界线，因此控规的编制中要加强道路与道路绿带管理细则，增加道路与绿带设计的弹性空间。
7)复合交通设施
交通场站用地属于城市划拨用地，控规编制中对于交通场站用地指标比较粗放，同时一般情况下不可与其他用地性质兼容，这样造成交通设施用地使用效率低下。笔者认为交通场站是城市中人流密集区域，在满足人车流线要求的情况下，控规编制应加强开发强度和兼容性的弹性设置，同时应考虑划拨用地的有偿使用。同时，社会停车场用地一般情况下就是硬化的空地，既不利于城市水循环又使用低效，笔者认为在老城控规中应避免社会停车场用地独立设置，可通过设置满足停车场规范要求的地下空间或建筑面积来实现社会停车场的配置。
8)项目库动态管控
城市双修规划实施是通过项目库为政府提供双修的思路，项目最终还是需要在控规中落实。因此我们希望老城区控规在编制过程中，采取双修规划的思路，建立五年更新项目库，同时需要进行阶段评估和动态维护。
5、结语
老城区构成的复杂性、所处背景的特殊性以及本身固有的社会利益属性，使得剖析老城区规划与实施问题成为一件困难的事情。本文只是从规划的角度出发，希望通过双修的技术手段，探讨一些控规中存在的问题改进的工作思路。而城市的真正健康发展，则需要各个利益主体的共同协作和努力。
参考文献
[1]《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》建规[2017]59号
[2]中国城市规划设计研究院．催化与转型：“城市修补、生态修复”的理论与实践[M]．北京：中国建筑工业出版社，2016
论文作者:高希孔
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年8期
论文发表时间:2019/8/8
标签：城市论文; 道路论文; 绿带论文; 城区论文; 双修论文; 空间论文; 绿地论文; 《建筑学研究前沿》2019年8期论文;