美国的特许学校及其对我国公立转制学校的启示，本文主要内容关键词为：学校论文,美国论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特许学校（Charter School）是美国基础教育改革的产物，是90年代以来美国中小学教育领域出现的一种新型学校。短短几年，特许学校已引起大多数美国人的关注，并得到越来越多人的认可。特许学校的出现体现了美国教育改革的一种新思路。本文旨在通过对这类学校的介绍，让人们了解美国教育改革的新动态，引发对我国当前基础教育改革的一些思考。
一、特许学校的历史及成因
特许学校的“特许”，最早是由美国教师巴德（Ray Budde ）在其《特许教育：学区新模式的关键》一书中提出。当时是以“特许状”的形式向一些教师提出的。他建议给一些教师特殊的权力，让他们以自己认为合适的方式从事教育教学活动。后来，他又在自己的一本新书《特许教育：重建学区》中提出具体的实施办法。这引起美国教师联合会主席阿·申克尔的重视，他建议地方学校董事会和工会可以共同特许一些教师或其他人员在自己的校园内建立“自治学校”，这种学校叫做“特许学校”。1991年，明尼苏达州第一个通过了特许学校法。1992年，两位教师在明尼苏达州的圣保罗市办起了第一所特许学校，学校被命名为“城市中学”。“城市中学”共有60名学生，学校开办之初就配备了现代化的教学设备和提供丰富多彩的教学内容，同时，还努力造就有利于学生成长的环境。现在，“城市中学”已经取得了可喜的成绩，很多州纷纷效仿“城市中学”建立自己的特许学校。至今全美已有27个州通过了特许学校法，特许学校总数已超过784所，在校学生约16.6万人。 由于特许学校良好的教育教学效果，目前还有不少州正在审议通过特许学校法。可以预见，特许学校在美国将有很好的发展前景。
特许学校何以能如此迅速地发展起来？其原因如下：
1.政治经济背景及公众对公立学校的不满。80年代以来，美国一些公立事业开始私营化，原因是许多由政府管理的公共事业明显暴露出工作效率低、浪费大和官僚主义严重等问题，公众对公共事业服务的要求增长给政府带来了很大的社会压力，迫使政府谋求改善公共事业服务的新途径。特许学校出现的直接原因是人们对公立学校的不满。公立学校作为一种体现民主、平等的机构历来被民众视为一剂“万能药”而予以认同，尤其在60年代的繁荣时期更是如此。但是，自70年代的社会政治危机以来，很多公立学校培养目标不明确，教学时间安排、课程设置、教学方法、师资配备等方面都存在不少问题，许多学校管理不善，官僚主义严重，教育资源浪费惊人，教学质量不高，学生的读、写、算能力较差，很多学生的兴趣爱好没有得到满足。于是人们迫切希望创造一种新颖的公立学校，为教师积极参与教育改革创造条件，使许多好的教育思想和方法能在学校教学中得以实施。
2.政府部门的支持和公众的认可。美国联邦政府和不少地方政府对公立学校改革颇为支持。作为在公立学校系统内建立起来的新型学校，特许学校以其明确的教育目标，富有成效的管理赢得了美国政府和公众的普遍赞许。美国总统克林顿和美国联邦教育部长都明确表示支持创办特许学校。克林顿在1997年2月4日的演讲中号召家长、教师、企业领袖、地方和州政府官员为21世纪美国教育采取10点行动。第5 点即为“扩大公立学校的选择范围，提高公立教育质量。”认为公立学校只有通过“革新、竞争和家长参与”才会变得更好，因而他特别推崇特许学校制度，认为它是公立学校革新的一种有效方式。他在1997年国情咨文中提出，在1998年的政府预算中将使帮助建立特许学校的经费翻番，达到1 亿美元。1998年将开办1100所由教师、家长、社区组织和其它团体管理的特许学校：计划在21世纪来临之际，在全美建成3000所特许学校，就读学生将达到30万人。有人预测，到2003年，美国可能有5000所特许学校，注册学生将达150万人， 资助这些学校的税金总额将达30 亿美元。 1997年4月，美国联邦教育部副部长泰洛齐曾就特许学校问题说， 特许学校在提高教育质量，给予教育者更多的自主权，吸引家长和社区参与学校教育，以及在公立教育中扩展机会和提高责任感等方面是大有希望的，它给美国许许多多的家庭带来全方位的选择公立学校的机会。不少州的领导人对这一改革也持肯定态度。同时，特许学校吸收借鉴私立学校成功的经验，以高效的管理，高水平的教学质量赢得了公众的信任。
3.相当一部分特许学校创办的初衷是为解决一些特殊儿童上学问题。美国的特许学校，一种是由公立转制而来的，一种是新创立的。为特殊学生提供服务的特许学校大都是新创立的学校。这些特殊的学生群体，包括学习上有障碍的学生、母语为少数语种的学生、一些处在犯罪边缘的学生，以及其他一些有特殊生理、心理特点的学生。这类学校类似我国现在所谓的“特色学校”。
二、特许学校的特征
特许学校作为当前美国中小学教育改革的产物，属于新生事物，还处在探索阶段，规模大小不一，管理方法各不相同，教学设备、手段、教学质量也各不一样，学校资金使用、家长参与、学校自主权及人事分配政策等各不相同。特许学校的最大特征就是多样化，没有一种统一模式。尽管如此，我们还是可以找到特许学校一些共同点，这些共同点主要表现为：
1.从性质上来说，特许学校仍然是公立学校。特许学校不属于任何宗教派别，它们向各类学生开放，不得有任何形式的入学考试，也不收费。特许学校的经费来源与美国一般公立中小学经费来源相同，即由政府提供，政府向特许学校提供与公立学校同样的生均经费。如果该州为残疾学生或低收入家庭学生提供额外的款项，这笔经费则随学生的流动而流动。各个州之间给教育部门的教育经费各不相同，因此，不同州之间的特许学校得到的经费也不相同。除了由政府提供经费外，一些特许学校也接受来自州内外的公司、企业、团体及个人的捐款。
2.特许学校拥有更多的办学自主权。虽然特许学校仍属公立学校，但它与一般的公立学校又有所不同。州特许这些学校除了要遵守有关健康、安全以及学校组织者与财政担保人之间签订的合同上的有关规定外，可以免受州所有管理公立学校的规章制度约束。同时，这类学校拥有相当大的自主权，在教职工聘用、经费使用、课程设置及学生个性培养等方面表现尤为突出。特许学校公开向社会聘教师，学校与教师签订工作合同，合同期满后学校根据教师表现决定去留，教师也可以选择学校。州允许教师离开他们所在的公立学校，并可以重新获得他们的职位，教师可以成立工会，进行集体谈判，不过这种工会不受学区工会商定的契约限制。特许学校可以自由地建立它们的工作条件和管理系统，包括选择合作的伙伴。校方可以自主安排经费使用。据明尼苏达州有关资料表明，特许学校用在每位学生身上的经费开支均比一般公立学校要低；在课程设置和学生个性培养方面，一些特许学校根据社区以及学生实际情况，对原来公立学校的课程作一定程度的改革，重新设计教学计划，自己选择教学内容，一般采用小班教学形式，这样有利于对学生的因材施教，提供有助于学生个性发展的较为理性的教学环境。
此外，特许学校还有以下几个特征，如：规模不大。目前，全美在校学生超过1000人的特许学校为数不多，绝大多数特许学校在校生在几百人左右，大约60%的特许学校在校生只有二、三百人；多数特许学校是新建的。据统计，现在美国的特许学校当中，大约60 % 是新建的，30%是从公立学校转制而来的，10%由原先的私立学校转制而来。一般地，新建的特许学校比转制来的特许学校规模要小。
三、特许学校取得的成绩及存在的问题
虽然特许学校建立和发展的时间并不长，但其对美国教育的影响是很大的，主要表现为：
1.特许学校的出现和发展，促进了学校之间的竞争，促使一些公立学校不断提高教育质量。长期以来，公立学校教育质量下降，学校管理不善，官僚主义盛行，教育资源浪费严重等诸多问题长期得不到解决；公立中小学在美国处于垄断地位（约占学校总数的80%。由于学校缺乏内外部的竞争，没有压力，使得许多公立学校毫无生气，导致家长和社会的不满。在原有制度下，学校董事会、教师等由于没有压力而安于现状，特许学校的出现，打破了中小学基本上是公立学校独家经营的局面。一些公立学校被迫正视原来的体制，建立一种高效有活力的体制。事实证明，以市场机制为导向的特许学校通过采取一系列的改革措施，以低于或相当于公立学校的教育成本而提供更好的教育的事实备受美国公众的青睐，这些都将促进公立学校进行教育改革，提高教育质量。
2.特许学校为家长和部分教师提供了更多的选择机会。美国的义务教育阶段，受教育者选择学校的自由受到很大限制，绝大多数州规定，受教育者一般不能自由选择学校，只能在指定的公立学校就读。尽管公立学校一直尽量提供某种程度的多样性以及受教育者有选择私立学校的自由，但由于私立学校数量有限且收费昂贵，能利用这些机会的往往是富裕家庭。而特许学校的出现增加了受教育者特别是家庭困难者选择教育的机会。1995年对6个州110所特许学校的调查发现，大多数特许学校至少部分地为特许学生服务。这些特许学校中，少数民族学生约占总数的40%，而在这些州的其它常规学校中，同样的少数民族学生只占31%。事实上，对特许学校法最大的支持者是那些倡议支持低收入家庭和青少年的组织。特许学校的自治权使许多有经验的、有才华的教育工作者有了实现其理想的机会。他们对教育工作有极大的热情，对青年人抱有很大的信心。他们能充分利用自主权，学生不同的特点和需要制定相应的课程和教学计划，注重教学方法的改革，致力于学生学业水平的提高。他们定期向公众汇报教育教学成果，自觉地接受公众的监督和检查。
3.特许学校为美国中小学教育改革提供了一种新思路，为美国中小学学校管理提供了新的模式。长期以来，美国公立学校教育经费一直靠政府支撑，同时政府也包揽了学校教育教学的方方面面，形成一个“自上而下”层层包揽的庞大的管理体系。造成了学校管理上的僵化、刻板、低效，学校缺乏活力，教育质量下降，学生厌学情绪有增无减。公立学校种种不尽人意的表现，使美国社会越来越清楚地认识到传统学校管理模式的缺陷。从上到下都认识到，不改革现行公立学校，不注入新的活力，要实现美国政府提出的教育目标是不可能的。
特许学校为美国教育改革产生了许多积极的影响，但特许学校在发展过程中也存在一些问题，主要表现在：
1.特许学校面临的最大问题就是经费问题。最新资料表明，有59%的特许学校缺乏启动资金，其中新建的特许学校尤其突出。1996年的一项调查研究结果显示：“缺乏资金，而不能得到常规的学校设备，缺乏启动资金以购买最初的设备和实施计划等等，是今日特许学校经受的最严峻的考验”。来自明尼苏达立法机构的报告说：“如果不增加经济支持，除了使教育改革者陷入尴尬的境地之外，不清楚特许学校还能干些什么”。
2.教师问题。由于特许学校的某些作法与教师工会的协议和学区的有关法规制度相冲突，如特许学校有权选拔和解聘教师，这就直接威胁到一些教师的工作机会和职业保障，因此受到一些教师的反对；特许学校教师的意外事故会使学校工作造成不同程度的损失，虽然特许学校的教师与学校之间签订了合同，但如果教师没达到学校要求的教育教学质量或由于某些缘故中止合同，对学校肯定会造成一定损失。
3.教育机会均等问题。教育机会平等是现代社会的要求，也是现代教育的重要特征之一。特许学校所提供的选择，是加剧了不平等还是增加了平等的机会？有些人认为，因社会本来就不平等，选择会加剧不平等，择校的结果将会减少不同学生之间相互学习和了解的机会。另一些人则指出，特许学校的出现，加剧了学校之间的竞争意识，促进了后进学校教育质量的提高，如果所有学校的教育质量都得到提高，都办成了各具特色的特许学校，这本身就减少了教育不平等。
四、美国特许学校对我国公立转制学校的启示
1.公立转制学校的出现有其必然性
首先，改革开放以来，随着社会经济的快速发展，我国人民生活水平有了很大提高，社会各界对教育有了更高的要求。现阶段的教育已经不能满足许多家庭对教育的需要，家长们希望有更多的好学校出现。同时，在当前情况下，政府负担教育的能力与社会需求之间存在很大矛盾。即使在我国经济较发达的上海，人均公共教育经费也低于发展中国家的平均水平，不到亚洲国家平均水平的一半，约为发达国家平均水平的二十分之一。这是与我国国情紧密相关的。这种状况不可能在短时期内得到解决，而家长们望子成龙的心情又很迫切，客观上要求改变原有一些公立学校的办学体制，建立一些高水平的学校。
其次，长期以来，我国教育的运行机制是与社会主义计划经济相适应的，政府管理包办学校的方方面面，用统一的行政手段管理学校，学校没有自主权，教师没有积极性，干好干坏一个样，造成“学校无特色，教育无特点，学生无特长”的教育状况。随着市场经济的发展，学校内外的管理体制急需改革。正确处理好政府与学校的关系，切实扩大学校的自主权，改革学校人事制度等问题，进一步促使公立学校积极探索一种新的办学模式。
2.公立学校转制具有可行性
首先，政府部门的支持。公立学校转制最终落脚点应该是民办学校。对于民办教育，国家一直采取积极鼓励、大力支持的方针。1985 年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中指出：“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学。”《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的体制”。1996年原国家教委颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中指出：“九五”期间，积极发展各类民办学校，现在公办学校在条件具备时，也可酌情转为“公办民助”学校或“民办公助”学校。这里已明确提出了公办学校可以改制。1998年12月24日教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中指出：“今后3—5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”“公办学校办学体制改革，要在政府教育行政部门的指导下进行试点……探索多种形式的办学模式。”同时，全国各省市如江苏、北京、上海、浙江等地明确对“转制”学校的肯定和支持。1993年5月， 上海市召开教育工作会议，提出了进行办学体制改革的要求，黄菊同志在会上指出：“对一些公立学校，包括一些办得不好的学校，可以根据实际需要进行改制的实验，即所有制归政府，资金筹措、校长和教师招聘管理等参照民办或公私合办学校的一套办法。”1994年黄菊同志再一次提出：“要积极推进部分学校转制的改革试验，即在明确学校的政府产权的前提下，将部分的公立学校转为‘公办民助’、‘民办公助’或团体、个人承办。”
其次，“转制”学校的目的是改变原来一些公立学校相对僵化的办学体制，改革学校内部的管理体制和运行机制；加速薄弱学校的改造，进一步扩大学校的自主权，提高学校质量，以满足人民群众对教育的需求。同时，公立学校改制后，也可以减轻政府的财政负担，为多途径筹措教育经费提供一种新模式。所以“转制”符合政府、广大人民群众和学校的利益，因此能得到社会各界的支持。最后，转制后的学校性质仍然是社会主义性质的学校，其办学方针必须遵循社会主义方向。不同的是办学体制改变了，在学校公有、国有的基础上自主办学，自筹经费为主。
3.转制学校发展过程中可能出现的问题
（1）“转制”到底转什么？转制后的学校是公办还是民办？ 如果是民办学校，就不应该再享有公办学校的一些政策。一些公立学校转制后，同时享有公办和民办学校两种政策的优惠，对一些公立学校或民办学校来说是不公平的，不利于学校间的公平竞争。这样一来，有些学校会纷纷效仿转制，有可能使基础教育改革出现混乱的局面。当然，由于目前条件不成熟，有个过渡阶段，但这个过渡阶段不宜太长，在必要时对这些转制学校应当机立断地完全“断奶”。
（2）公立学校转制后按民办学校收费， 必然会损害一部分家长的利益，是否有悖于义务教育阶段免收学费的初衷？而且，随着转制的深入，学校收费会不断增加，有可能造成成绩好的学生上不起好学校，而成绩差的学生反而能上好学校的局面，是否有利于实现教育的机会均等？
（3）转制的主要目的之一是为了提高学校教育教学质量。 一些好的学校也加入转制行列，其目的很明显是为了高收费。这就进一步加剧了教育机会的不均等，也违背了教育的公益性原则。
（4）转制后的学校教师问题不容忽视。 很多转制学校聘任退休教师，教师年龄偏大，结构不合理。教师队伍不稳定，流动性较大。好的转制学校吸引力较大，把一些公立学校的好教师也“挖”走了；不好的学校却招不到教师。很多学校的教师“脚踏两只船”，原来学校不辞职或停薪留职，在新学校先干了再说，在一定程度上影响了教育质量的提高。很多教师最开心的是转制后的学校教师的社会保险、医疗、住房等仍然与公立学校教师一样，但转制后学校完全“断奶”后这些问题怎样解决呢？这是困扰很多教师的最大问题。
收稿日期：1999—05—20