教育政策的四重视角，本文主要内容关键词为：视角论文,四重论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2002)04-0013-07
一、认识政策本质对政策分析的意义
政策科学的发展历史充分说明，人们关于政策本质的理解和认识往往决定政策分析和政策解释活动的模式，影响政策分析的形式与结果。
在政策科学从20世纪50年代至今的发展过程中，国内外学者关于政策或公共政策的定义有十几种之多。这些定义纷繁复杂，从不同的角度对政策的本质进行了解释或假设。我们可以大致把这些定义分为三类，一是认为政策是某种行为准则、计划、文件、法规、谋略、方案或措施等，即某种由人们来执行或遵守的“文本”，如国外的伍得罗·威尔逊、哈罗得·拉斯维尔、国内的王福生、林德金、张金马、陈振明以及《辞海》等都是这样来解释政策，这类定义实际上是把政策理解为一个“静态”的“点”，即“文本”。二是认为政策是某种有目的地进行价值分配、处理问题或实现既定目标的复杂过程，如国外的戴维·伊斯顿、詹姆斯·安德森、卡尔·弗里德里奇、哈曼(G.Harman)以及国内的孙光等都是这样来解释政策，这类定义中的大部分是把政策理解为一个“动态”的线性的过程，即一条由目标到结果的直线。但是，伊斯顿的理论是一个例外，在戴维·伊斯顿的政治系统分析理论中，由输入到输出的过程代表了线性的政策过程，但他强调了各种体现不同价值和需要的“要求”的重要性，并且当把环境因素考虑进去的时候，伊斯顿对政策的理解就超出了线性过程的范围。三是认为政策既不仅仅是某个特殊的文本，又不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂的“圆圈”(Policy Circle)，它包括文本、文本的形成、文本的修正、实际的实施过程和结果等要素，是一个不断发展的有机的非线性的过程。（注：Sandra Taylor,Fazal Rizvi,Bob Lingard and Miriam Henry,Educational Policy and the Politics of Change,Ruotledge,London and New york,1997.P.24-28.）
上述三类关于政策本质的解释往往与不同的政策模式相联系。把政策理解为“静态”的文本，是传统的政治制度理论对政策进行政治制度方面的静态研究所体现出的重要特征；传统的理性模式(Rational Models)则倾向于把政策看作直线式的线性过程，并崇尚实证的线性的政策分析；而把政策理解为前后相继的充满价值冲突的复杂的非线性的“圆圈”，必然导致推崇批评性政策分析(Critical Policy Analysis)，并肯定政策辩论(Policy advocacy)与政策分析的内在联系及其在政策分析中的重要意义。（注：Sandra Taylor,Fazal Rizvi,Bob Lingard and Miriam Henry,Educational Policy and the Politics of Change,Ruotledge,London and New york,1997.P.17.）
根据人们对政策本质的不同理解，由关于政策制定者和政策利益主体的特性和主体间的关系的不同认识作为前提或假设，则形成了各种具体的决策模式和政策分析模式。例如，理性决策模型认为，在决策中决策主体能始终坚持理性化的活动，决策者总是能够在明确价值目标的指导下选择最佳的政策方案。这种认识在实践中往往导致这样的结果，政策方案由于决策者必然性的理性化的理性活动而可以达到最佳，所以决策和政策的过程的重要性便降低了；精英决策模型则认为公共政策是由杰出的精英人物决定的，大众不能决定公共政策，公共政策反映的是占统治地位的精英们的价值观而不是大众的需求和意愿，因此在政策过程中，利益主体是完全被动的；而集团决策模型认为公共政策是集团斗争的产物，在现实的政治生活中，存在大量的政治利益集团之间的相互作用和斗争，政府决策就是从不同集团的相互冲突中进行选择，“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”（注：［美］厄尔·莱瑟姆.政治的集团基础[M].纽约：纽约自由出版社，1965.239.）在这样的政策过程中，作为政策制定者的政府则一定程度上处于被动地位。
美国学者伊根·古巴在《政策的定义对政策分析的性质和结果的影响》一文中概括出关于政策的八种定义，把它们分为目的性政策、行动性政策和经验性政策三种类型，并分析说明了不同的政策定义会形成不同的政策形式，政策的定义对政策分析的性质和结果具有重要的影响，认为政策分析的结果在很大程度上取决于政策分析者所遵循的是哪一种政策定义。（注：［美］伊根·古巴.政策的定义对政策分析的性质和结果的影响[J].教育领导，1984,(10)；转引自袁振国主编.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，1996.158.）
上述分析说明，关于政策本质的理解和认识对政策分析框架和政策解释模式往往具有决定性的影响。
二、国内有关教育政策定义的分析
目前，国内学者或相关文献对教育政策的定义主要有：(1)教育政策是“负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。”（注：成有信等著.教育政治学[M].南京：江苏教育出版社，1993.201.）(2)“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则。”（注：袁振国主编.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，1996.115.）(3)“教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期，为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”（注：孙绵涛著.教育政策学[M].武汉：武汉工业大学出版社，1997.10.）(4)“教育政策是国家和政党为实现教育目标而制定的行政准则。”（注：萧宗六.教育方针、教育政策与教育法规[N].人民教育，1997,(11).）(5)“教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权利和利益的具体体现。”（注：张新平.简论教育政策的本质、特点及功能[J].江西教育科研，1999,(1).）另外，其他一些重要文献如《辞海》等文献中大多把教育政策解释为“政府或政党所规定的行动准则”。
从国内学者对教育政策的定义来看，大多数主要是从静态的角度理解教育政策，只是其中第三种观点强调了教育政策是动态的过程，而大多数是把教育政策理解为某种“文本”或各种文件的总称，即一种或多种行动依据、准则或措施，上述五种观点都突出了教育政策作为行动依据和准则的意义。这种认识实际上是代表了我国教育政策长期以来的一种思维模式，这种模式的特征是对教育政策主要作静态的认识和突出强调教育政策作为一种行为准则的强制性。
然而，这种政策思维模式对教育政策本质的认识或反映并不全面。一是，表达各种行动依据和准则的政策文本仅仅是教育政策的表面形式，或者说是廓清了教育政策概念的外延，可以称之为是教育政策的“现象形态”；而仅仅依靠教育政策的现象形态尚不能清楚、准确地表达教育政策所包含的本质意义或实质性内容，例如，这些依据和准则是谁制定的？为了什么而制定？为什么政策文本这样表述而不是那样表述？需要谁来遵照执行？按照准则去行动会产生什么样的结果？哪些人或组织会受到政策的积极的或消极的影响，等等？这样一些实质性信息我们无法从教育政策现象形态的描述中得到。但以上第五种观点认为教育政策是教育权利和利益的具体体现，则触及到了教育政策的实质性内容。二是，把教育政策主要理解为必须要遵循的强制性的“文本”，特别是把这一点作为表征教育政策的主要特点，集中体现了计划经济的社会背景下政策制定者与利益主体的关系模式，即政策制定者与政策执行者或教育组织、受教育者之间是以行政关系为特征的一种命令和服从的关系；政策制定者是主动的而利益主体是被动的；特别是作为个人的利益主体的需要要么是与政策制定者的利益相一致，要么就会被忽视，利益主体自身不具备表达自己需要和影响政策的功能。以这样的主体关系模式为基础的教育政策显然无法面对和说明当前社会主义市场经济体制已初步确立的社会背景中政策制定者与利益主体之间的关系。三是，把教育政策理解为“文本”，实际上把教育政策理解为静态的“点”。政策文本只是对教育决策结果的表述，在政策过程中它仅仅代表一个“点”，无法反映政策过程中多个实践主体和要素之间相互作用的关系。如果把教育政策主要理解为“文本”，就忽视了教育政策过程的实际性质。但以上第三种观点认为教育政策是有目的、有组织的动态发展过程，接触到教育政策过程的性质，只是还没有明确说明教育政策过程的根本性质。四是，上述国内对教育政策的理解往往是对于前述三类一般政策定义中的第一种政策定义的的形式化套用，这是从突出教育政策与一般公共政策相联系的角度，把教育政策作为一般公共政策的特殊形态，从公共政策的定义出发派生出教育政策的定义。这种理解看到了教育政策与一般公共政策的密切联系，但是却无法清楚地表示教育政策的特殊性。此外，国内关于教育政策的定义大多肯定了国家或政党是教育政策的制定者，但是对教育政策利益主体如家庭、受教育者个人乃至作为最基本教育组织的学校在教育政策中的地位和作用缺乏明确的说明。
三、理解教育政策的四个视角
如何理解教育政策的本质或内涵呢？本文认为，认识和理解教育政策的本质，既要明确教育政策的表面形式即现象形态，又要探讨教育政策的实质性内容即“本体形态”，还要分析教育政策过程的根本属性以及教育政策区别于一般公共政策的特点。这样我们才能全面认识和理解教育政策。因此，应从现象形态、本体形态、过程特点和特殊性质四个维度理解教育政策。
1.教育政策的现象形态——教育领域政治措施组成的政策文本及其总和
教育政策的现象形态主要是指教育政策的静态的表面形式。在这个意义上，教育政策表现为静态的文本——政府关于教育领域政治措施的政策文本或政策文本的总和，也就是一定的政治实体——政府关于教育领域政治决策的结果，如措施、方针、法律、规定、规划、准则、计划、方案、纲要、条例、细则等等用文本的形式表达出来而形成的。教育政策的现象形态一般有四个层次，一是指某一单项政策文本，如高校扩招政策、中小学“减负”政策等；二是指关于某一教育领域的政策文本的集合，如素质教育政策、职业教育政策等；三是指一个国家总体的教育政策文本的总和，包括基本教育政策和具体教育政策。基本教育政策是“有关教育发展总的原则性政策，反映了一定时期内党和国家对教育事业发展的总要求，规定了教育事业发展的方向与原则。”（注：成有信等著.教育政治学[M].南京：江苏教育出版社，1993.206.）如宪法中有关教育的条款、《教育法》、《义务教育法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》…等都属于基本教育政策。具体教育政策是“为解决某一范围内的教育问题而制定的政策，它们是教育基本政策的具体化。”（注：成有信等著.教育政治学[M].南京：江苏教育出版社，1993.207.）具体教育政策主要表现为某一领域的政策，就目前我国的情况来看，具体教育政策主要包括幼儿教育政策、义务教育政策（包括初等义务教育和中等义务教育政策）、非义务教育政策（包括非义务中等教育政策和普通高等教育政策）、职业教育政策、成人教育政策、终身教育政策、师范教育政策、少数民族教育政策、农村教育政策、城市教育政策、…等等。不同的具体教育政策又由许多单项教育政策组成。四是指元教育政策文本，也就是表达关于教育政策制定和实施的方法论的有关文本形式。
教育政策的现象形态是教育政策的表面形式——政策文本。在形成教育政策文本的过程中，教育政策主体往往把教育政策所表达的实质性内容隐含在不同格式的合法化的文本之中，通过人们对文本的理解和遵守而达到自己的目的。所以，仅仅强调教育政策的现象形态还远远不能揭示教育政策的本质。政策分析需要对不同的政策文本进行解释乃至解构，以挖掘出文本背后所隐含的实质性内容——政策目标和价值原则。
2.教育政策的本体形态——教育利益分配
教育政策的本体形态主要是指各种形式的教育政策所共同具有的一致性的目的性特征。当我们对教育政策进行目的性查考时，所形成的认识就反映了教育政策的本体形态。在现实的教育政策实践中，形形色色的不同具体教育政策涉及各自不同的领域，有各自不同的目标，解决不同的政策问题，例如有的教育政策说明教育权力的划分和使用，有的教育政策规定受教育者的权利和教育机会，有的教育政策规范教育经费的划拨和使用，有的教育政策规定了人才选拔的模式和原则，……等等。如果我们把各种具体教育政策目标加以归纳和概括，就会发现这些教育政策具有一个共同点，即它们都有一个一致性的目的性特征——在不同的主体之间分配教育利益——权力、权利、机会、经费、条件等等。这个抛开具体的形形色色的教育政策而概括和抽象出来的目的性特征就是教育政策的本体形态。
强调公共政策的价值分配或利益分配意义是现代政策科学理论的一个重要特征。政治系统分析理论创始人戴维·伊斯顿认为“公共政策是对全社会的价值作权威的分配。”（注：D.Easten,The Public System,New York:Knopf,1953.P.129.（转引自张金马主编.政策科学导论[M].北京：中国人民大学出版社，1992.17-18）.）也就是说，公共政策的功能或目的就是进行全社会范围内的价值分配。这种对政策的理解“暗含这样一个基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能，就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式。”（注：张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997.7.）我国有的学者曾对戴维·伊斯顿的“价值分配”这一概念进行了分析，认为把“价值”改为“利益”更为准确，并指出“公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。”（注：陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.5.）前述集团决策模型则更为明确和直接地把集团利益作为政策活动的基础与核心。尤其是理查德·D·范斯科德在论述教育政治学的学科意义时，具体涉及到了教育政策的目的是进行教育价值分配的问题，认为“教育政治学即通过政府的活动合法地借助权力在社会上分配（或分派）教育价值（或资源）的过程。”（注：范斯科德等著.美国教育基础——社会展望[M].71.（转引自：成有信等著.教育政治学[M].南京：江苏教育出版社，1993.40.））其中“合法地借助权力”即是说教育政策的制定要合乎法律和合乎道德。这些认识和理论都反映了公共政策包括教育政策进行价值或利益分配这一本体形态。
教育政策是教育领域乃至社会领域中社会政治和教育政治活动的形式和结果，教育政策活动是社会政治行为在教育领域中的集中体现。政治学理论一般认为，利益和利益关系是政治关系和政治行为的基础，它对政治关系和政治行为具有根本性和决定性的意义，政治权力关系和政治权利关系都是建立在利益关系的基础上。“利益是人们结成政治关系的原始动机，而政治关系只不过是人们用来满足自己利益要求的特殊途径。”“一切政治组织及其制度都是围绕着特定的利益而建立起来的，同时也是为其由以建立的社会成员的利益所服务的。在这其中，国家是以特定的阶级利益为基础和归宿，采取了公共权力形式的政治组织和制度；”（注：王浦劬主编.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995.68-72.）由此可以认为，教育利益和教育利益关系是教育领域政治活动和教育政策的基础与核心。国家制定和实施教育政策的根本目的是对不同主体的教育利益进行调整和分配。实际上，任何教育政策都是体现了作为政策主体的国家或政府的权力意志，按照国家意志来分配教育利益。历史和现实的教育政策分配教育利益一般有三个层次，一是在统治阶级与被统治阶级之间分配教育利益。在阶级对抗比较激烈的社会形态中，国家赋予统治阶级教育的特权，剥夺被统治阶级的教育权利；在阶级对抗相对缓和的现代社会如当代资本主义社会中，则是通过教育制度等政策手段保障统治阶级的教育利益和限制被统治阶级的教育利益。普及义务教育政策则是20世纪世界主要国家保证在全体公民中间实现教育利益平等分配的主要政策。二是在统治阶级中的各阶层之间分配教育利益。三是在具体利益主体如教育组织、家庭与个人之间分配教育利益。在阶级对抗趋于缓和或逐渐消失的现代社会中，第二、三层次的利益分配是趋同的。
教育政策具有的教育利益分配功能是在教育政策产生和发展的过程中被赋予的。在教育发展的历史过程中，真正意义上的以国家为主体的教育政策（包括教育法律）是在现代社会教育权国家化和社会化的进程中，在国家由间接影响教育到直接控制教育的过程中产生和发展起来的。在西方国家，在资本主义社会以前，国家并不直接地管理教育，教育的权力主要存在于民间——家庭、私人、教会手中。因此也就谈不上国家运用教育政策分配教育利益的问题。伴随着资本主义政治经济的发展，国家控制教育的重要性越来越凸显出来，因而当“现代国家从分散的地方权威中兴以后，便进一步地把过去一直属于私人、地方或教会管辖范围的教育集中到国家手中，以不同的方式处于国家的管辖之下。”（注：劳凯声著.教育法论[M].南京：江苏教育出版社，1993.6.）西方社会教育权国家化和社会化进程的本质就是教育权从家庭、教育组织和地方团体或教会向国家转移的过程，是一个教育权重新分配的过程。现代国家在取得教育权以后，通过“规定全面的教育政策和目标、制定教育发展规划和计划、筹措教育经费和分配教育资源、编写和审定教科书、审批和设置教育教学机构等等来控制教育活动。”（注：劳凯声著.教育法论[M].南京：江苏教育出版社，1993.7.）以满足自身的教育利益。同时，家庭、教育组织和地方团体在失去了部分或全部教育权以后，其作为教育利益主体的角色并没有任何改变，国家也必须利用教育政策来调控其自身与家庭、教育组织、地方团体等主体之间以教育权的分配为核心的教育利益关系，以稳固自身统治的基础。在我国情况则比较复杂，长期以来，在古代社会，官学教育和私学教育并存发展，但国家主要是通过选士制度间接地控制教育。以国家为主体的现代教育政策实践是从20世纪初期“癸卯学制”的颁布开始的。“1904年公布的‘癸卯学制’是我国以法令形式颁布并在全国推行的第一个学制，……，它指导我国教育向现代教育方向迈出了第一步。”（注：黄济，王策三主编.现代教育论[M].北京：人民教育出版社，1996.289.）1905年学部成立，是在我国教育历史上国家真正全面直接控制教育发展的开端，到中华人民共和国成立以后，教育权则逐渐地完全集中在国家手中了。20世纪50年代以后，从国际范围看，教育规模的不断扩大，教育社会化的趋势强劲，在大规模的教育改革中，国家或政府的作用越来越突出，教育成为国家公共政策的重点领域，教育政策调节教育利益关系的范围也越来越广泛。
3.教育政策过程——动态连续的主动的选择的过程
政策过程是一项完整的公共政策的重要组成部分。教育政策过程是我们理解教育政策本质的一个重要维度。任何一项教育政策都必须在政策过程中才能确定和实现它的价值。教育政策必须解决特定的政策问题，实现它既定的目标，才能体现政策存在的意义。而解决政策问题，实现政策目标是通过动态的连续的主动选择的政策过程来完成的。
首先，教育政策是一个动态的过程，它是以主体的认识和实践活动为主要内容的一个具体运行的过程。在政策科学理论中，人们对政策过程的阶段作了许多不同的划分。根据有关有代表性的文献，一般是把政策过程（或一个政策周期）划分为：政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结等五个部分。（注：陈振明主编.政策科学[M].北京：中国人民大学出版社，1998.212-411.）为了对教育政策进行价值研究的方便，本文在上述划分的基础上，把教育政策过程划分为三个部分，即教育政策制定、教育政策实施、教育政策评价。其中，教育政策制定包括政策问题认定、政策目标、方案的选择和政策合法化等具体方面；其结束所产生的结果就是体现政策目标和方案的具有合法性的政策文本。教育政策实施就是政策被执行和被终结的过程，在这个过程中，实现教育政策目标，使政策目标转化为教育政策活动的客观结果。教育政策评价包括政策评估和政策监控。其中政策评估是对政策结果或效果的评价；政策监控则是对政策全过程的评价，是对教育政策制定和教育政策实施过程进行某种价值判断，并在此基础上进行政策修正。严格地说，教育政策评价并不是独立的政策过程，它是有机地贯穿和融合于整个教育政策制定和实施过程中的政策活动。
认识教育政策的动态过程性质是理解教育政策本质的重要维度。正如S·泰勒等人认为的，“政策的涵义远远超越了政策文本，它还包括先于文本的政策过程，包括政策文本产生之后而开始的政策过程，以及对作为一种价值陈述及行动期望的政策文本的修正和实际的行动。”（注：Sandra Taylor,Fazal Rizvi,Bob Lingard and Miriam Henry,Education Policy and the Politics of Change,Ruotledge,London and New York,1997.P.28.）
其次，教育政策是一个连续（或称为断续）的过程。一方面，从政策制定经政策实施、政策评价到政策结束是一个前后顺序相接的连续过程，但这个过程不是简单的线性的而是复杂的和多层次的，是一个“政策圆圈”；（注：Sandra Taylor,Fazal Rizvi,Bob Lingard and Miriam Henry,Education Policy and the Politics of Change,Ruotledge,London and New York,1997.P.25.）另一方面，一个政策圆圈结束以后，并不代表政策过程完全的终结，而是在政策过程与政策环境相互作用下开始对政策结果新的评价和政策文本的修正，在此基础上开始新的政策过程。戴维·伊斯顿在对社会政治生活进行系统分析时曾使用一个简明的图形来表达这个过程（见下图）（注：［美］戴维·伊斯顿著，王浦劬译.政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999.37.）按照这样的理解，教育政策实际上是一个由众多的政策圆圈所构成的一个生生不息的连续（或称为断续）过程。
第三，教育政策是政策实践主体的一种主动的集体选择的过程。不论是政策制定、政策实施还是政策评价都是决策主体主动选择、利益主体主动参与的过程。“在哲学意义上，公共政策所主张的，实际上是一个主观与客观相统一，主体与客体相适应的过程。……基于这一过程中公共政策问题所涉及的动态因素之多，所以公共政策特别强调‘选择性’的意义。”（注：张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997.6.）从政策问题认定、政策信息筛选、决策活动、政策手段的使用到政策评价标准的确定乃至政策分析方法与技术的采用，整个政策过程实际上就是政策实践主体不断的主动选择活动。
从理想的意义上说，教育政策过程中的选择是个人选择与集体选择的辨证统一；从政策选择的结果来看，教育政策选择是集体选择，或称为政府选择的结果；从政策选择的过程来看，教育政策选择则是个人选择与集体选择相互作用的一个多方合作博奕的过程。
4.教育政策的特殊性质
首先，教育政策与一般公共政策一样具有公益性。公共政策的一个重要特性就是公益性，“公共政策是政府制定和执行的政策，而政府在政治法理上被定义为是全体国民委托管理国家公共事务的机构。因此，政府对全体国民负责…，为国民服务…成为政府一切公共政策的出发点。”（注：张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997.41.）这里“政府对全体国民负责”构成了公共政策公益性的政治基础。教育政策是一个国家公共政策系统的有机组成部分，它与公共政策之间是个性与共性的关系。因而教育政策必然具有公益性——教育政策必须“符合国家和社会的公共利益”（注：1995年.中华人民共和国教育法.第八条.）。教育政策的公益性要求教育政策必须体现全体公众的教育利益。
特别需要指出的是，教育政策的公益性在形式和基本性质上与公共政策公益性是一致的。但是教育政策公益性的内容尤其是教育政策公益性的实现与一般公共政策公益性的实现具有很大的区别，它主要是通过非营利性教育组织提供非商品性的教育服务来实现的。
其次，教育政策与一般公共政策相比还具有自身的特殊性。教育政策并不是一般公共政策简单演绎的结果，教育政策活动有其内在的逻辑特点。这种特殊性是我们认识教育政策本质的一个核心方面。关于教育政策的特殊性我们可以从两个方面进行认识：教育政策活动的特殊性与教育政策利益分配的特殊性。
关于教育政策活动的特殊性，美国的佛兰德·S·柯伯思曾提出了几点认识，第一，教育政策的制定是一项成千上万人参加的极其复杂的工作，具有专门术语，政策内容广阔和多变，真正理解教育政策的本质是困难的；第二，相对而言，公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，对教育政策更为关心，大多数公民对教育系统都有一定的接触和了解，并且都积极参与教育活动和学校的管理；第三，教育领域的权力比其他任何领域的权力都分散，教育政策不仅在不同的权力级别上形成和执行，而且在同一权力级别上也存在复杂的权力分配，从而加大了教育政策活动的难度和复杂性；第四，教育过程本身具有多种目标，在不同的教育机构中目标又具有含混性，评估教育成果具有先天的困难性，等等。（注：斯图亚特·S·那格尔编著，林明等译.政策研究百科全书[M].北京，科学技术文献出版社，1990.442-443.）从而使教育政策活动及其研究与其他公共政策相比具有明显的区别。
除此之外，更为重要的是，教育政策活动是以教育活动及其问题为活动对象的，而教育活动与其他社会活动相区别的根本属性就是教育是培养人的社会活动。在教育活动中，主客体关系始终表现为“人——人”关系，人作为客体与物作为客体具有根本的不同，人作为客体体现出双重性质，即客体性和主体性。教育活动这种独特的主客体关系决定了教育政策与一般公共政策相比应该无条件地认可“人”——特别是作为教育活动客体的“个人”——的主体地位和能动性，尊重人的独特性和人的价值选择。在尊重人的主体性和人的选择这个问题上，教育政策与其他任何公共政策相比较都具有更为独特的意义。因为教育政策价值的实现必须依赖作为教育对象的个人的能动的、积极的参与。
教育利益分配的特殊性主要指教育政策分配教育利益时与其他社会领域公共政策的区别，主要体现为，第一，与经济领域的公共政策不同，公共教育资源分配是无偿的和非营利的；第二，对于作为教育利益主体的受教育者个人来说，教育政策分配具有独特的内容和阶段性。教育政策对受教育者进行的分配并不体现为金钱、物质、权力、地位等利益，而是表现为个人身心发展的机会、条件和资格认定，教育政策分配教育利益的核心结果就是个人身心的和谐发展以及对个人身心发展水平的权威性认定。从某个受教育者来看，这种利益分配体现为三个阶段，即发展机会的分配、发展条件的分配和发展水平、资格的认定。而受教育者凭借自身获得的身心发展水平和资格认定，可以在社会生活中进一步获得其他物质和精神利益。