关于可持续发展与现行环境管理制度的思考，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,管理制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、走可持续发展之路是我国当前和未来发展的必然选择
《中国21世纪议程》中指出，中国庞大的人口基数和持续增长态势在一个相当长时期内难以改变，因而将长期面临人口、资源、环境与经济发展的巨大压力和尖锐矛盾。目前，我国已经进入了经济快速发展的历史阶段，由于经济基础差、技术水平低、资源消耗量大、污染严重、生态基础薄弱，社会经济基本特征和资源环境约束状况表明，如果不把合理使用资源，保护生态环境纳入经济发展之中统筹考虑，经济增长就难以持续，也难以为后代创造可持续发展的条件。在这种形势下，走可持续发展之路是我国发展的自身需要和必然选择。
《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中也明确提出了实施可持续发展战略，在促进国民经济持续、快速、健康发展方面，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。转变经济增长方式是经济建设的长期战略任务，“九五”期间要切实把经济工作的重点放在转变经济增长方式上，取得明显成效。在推动社会事业全面发展方面，提出了包括国土资源保护和开发，环境和生态保护等诸项要求。
二、可持续发展理论的特定含义明确可行
《里约宣言》中对可持续发展的最广泛的定义是“人类应当享有与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利”，并“公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现”。这个定义明确表达了三个基本观点：一是人类要发展，尤其是穷人要发展；二是发展要与自然相和谐，不能采取耗竭资源，破坏生态和污染环境的方式发展；三是发展要有限度，不能危及后代人的发展。
经过专家学者的潜心研究，目前认定的可持续发展理论的基本含义包括以下内容：
1.可持续发展不否定经济增长，但要重新审视如何实现经济增长。要达到具有可持续意义的增长，必须审计使用能源和原料的方式，力求减少损失，杜绝浪费，从粗放型转变为集约型，并尽量不让废物进入环境，从而减少每单位经济活动造成的环境压力。
2.可持续发展以自然资源为基础，同环境承载能力相协调。“可持续性”可以通过适当的经济手段、技术措施和政府干预得以实现，目的是减少自然资源的耗竭速率，使之低于资源的再生速率。要设计一些刺激手段，引导企业采用清洁工艺和生产非污染产品。废物和废能量总会产生，但每单位经济活动所产生的废物数量可以减少。
3.可持续发展以提高生活质量为目标，同社会进步相适应。单纯追求产值的经济增长不能体现发展的内涵。单纯使人均实际收入得到提高却未能使一系列社会发展目标得以实现，就不能承认其发展。
4.可持续发展承认并要求体现环境资源的价值。为了全面反映环境资源价值，产品价格应当完整反映三部分成本：(1)资源开采或获取成本；(2)与开采、获取、使用有关的环境成本（环境净化成本和环境损害成本）；(3)由于当代人使用了这部分资源而不能为后代人使用的效益损失，即用户成本。产品的销售价格应当是上述三部分成本加上利税及流通费用的总和。后两项成本最终用于资源再生或环境投入，否则环境保护就仍然落不到实处。
三、可持续发展的实施以适宜的政策和法律体系为条件，强调“综合决策”和“公众参与”
我国政府十分重视因人口增长和经济发展而出现的环境问题，为了促进经济、社会与环境的协调发展，80年代以来，我国政府已把计划生育和环境保护列为基本国策，并逐步纳入国民经济和社会发展计划之中，实施了一系列保护环境的方针、政策、法律和措施。为我国实施可持续发展战略打下了良好基础。
我国的可持续发展是建立在社会主义市场经济基础上的发展。市场经济是法制经济，实施可持续发展战略，必须加强可持续发展的法制建设，开展对现行政策和法规的全面评价，制定可持续发展法律、政策体系，突出经济、社会与环境之间的联系与协调。综合决策，主要是指在决策过程中对经济、社会与环境因素全面考虑、统筹兼顾，使三者得以协调发展。
可持续发展要求改变过去各部门封闭地、分割地、分别制定和实施经济、社会、环境政策的做法，提倡根据周密的社会、经济、环境的科学原则，全面的信息和综合的要求来制定政策并予以实施，可持续发展的原则要纳入经济发展、人口、环境、资源、社会保障体系等各项立法及重大决策之中。
四、可持续发展与环境保护之间的关系
可持续发展的理论认为，发展和环境是一个有机整体。《里约宣言》强调“为了实现可持续发展，环境保护工作应当是发展进程的一个整体组成部分，不能脱离这一进程来考虑”。这就是说，从可持续发展角度看，环境保护工作是经济、社会发展进程的一个整体组成部分，环境保护工作做好了，有利于经济、社会的可持续发展。可持续发展涉及经济、社会、资源诸领域，这些领域的可持续发展，资源的可持续利用都与环境保护工作做得好坏密切相关。所以，可持续发展把环境保护作为追求实现的最基本目标，也是作为衡量发展质量、发展水平和发展程度的宏观标准之一。
五、从可持续发展角度看我国现行的环境管理制度
我国现行的八项环境管理制度是我国环境保护工作方针、政策在实际操作上的集中体现，是经过长期实践证明的适应我国国情的行之有效的管理手段。在社会主义市场经济条件下，继续推行这些有效的制度，加强我国的环境保护工作，实施可持续发展战略，比过去显得更加迫切和重要。
与此同时，环境保护政策和制度，也同其他政策和制度一样，有一个随着客观条件变化而需及时调整的问题。面对社会主义市场经济的新形势，有必要对过去制定和实施的各项政策、法规、标准等具体内容进行系统的检查和清理，对那些不适应当前形势的部分，要及时废除或修改，同时出台与之相适应的新政策。这样做也符合实施可持续发展“开展对现行政策和法规的全面评价，制定可持续发展法律、政策体系，突出经济、社会与环境之间的联系与协调”的战略要求。从持续发展角度看现行的八项环境管理制度，虽然每一项制度都是为实现我国的环境保护工作的总目标服务的，都和可持续发展息息相关，但是尚缺一条可持续发展的主线明确贯穿全部环境管理制度，特别是可持续发展强调综合决策，强调突出经济、社会与环境之间的联系与协调，在现行的八项制度中尚缺乏实践操作上的依据。由于缺少“可持续发展综合决策制度”，使得可持续发展所强调的“综合决策”难以制度化，使得可持续发展战略在部分领导心目中，因认识上的差异在实施过程中出现这样那样的偏差，使得可持续发展从战略到行动存在着一定距离。
从八项环境管理制度本身看，其中的某些制度目前又存在着一些需要调整和完善的地方，比如“城市环境综合整治定量考核”就是这样。必须承认，近10年来，由于我们推行了“城市环境综合整治定量考核”制度，把环境建设、经济建设、城市建设紧密结合起来，通过综合规划，合理布局，调整经济结构，治理污染源，控制污染物排放，加强市政公用设施建设等多种形式，保护和改善了城市环境。
城市环境综合整治明确了城市市长在环境保护中的责任，强化了环境保护主管部门与各部门之间的联系，形成了市长负责，部门参加，环境保护主管部门监督管理，分工合作，各负其责的环境管理体制，“城市环境综合整治定量考核”制度功不可没。
随着经济体制改革的不断深入和近些年的考核评比实践，笔者认为，“城市环境综合整治定量考核”作为环境管理制度的灵魂和核心所存在的不足之处渐渐明显起来。
首先是城市环境综合整治最后落实在定量考核的指标上，综合整治的重点一般都是要控制水体、大气、固体废弃物和噪声污染，虽然考核指标由市长签字负责，市长的实际工作却又不直接接触这些指标，于是又由各部门分管局长分别签字分担市长的指标。这样的层层负责实际上是间接负责，只能起到引起领导重视的作用，实际考核起来难度较大。也容易助长急功近利的短期行为。
其次是“城市环境综合整治定量考核”考核的对象是城市政府和市长，虽然该制度在执行过程中，部分城市在人口密集的区、县、乡镇也参照执行了类似制度，但毕竟没有正式规定，该制度对区、县、乡镇政府领导约束力不大。这种情况和目前日益严重的乡镇企业造成的环境污染显得越来越不适应，改变区、县、乡镇政府领导对可持续发展综合决策重视不够的状况迫在眉睫。
三是考核指标的可比性较难，虽然我们做了大量的研究工作，对考核指标进行了尽可能合理的量化，毕竟城市的地区不同，气候不同，规模不同，背景不同，用同一标准考核起来可比性较难。再加上个别地区的领导对考核指标的认识不足，或对考核指标过于“重视”以致出现了弄虚作假的情况，使得城市环境综合整治定量考核在某些地方失去了考核意义。笔者认为，该制度考核指标除了保留城市环境质量、工业污染控制、城市基础设施建设几个主要指标外，考核的重点应向可持续发展综合整治和综合决策转移。
六、建立“可持续发展综合决策考核制度”或者“可持续发展综合整治、综合决策考核制度”势在必行
该制度也可以被看成是对“城市环境综合整治定量考核”制度的调整和完善。该制度考核的重点是辖区可持续发展综合整治效果和可持续发展综合决策项次，考核的对象除了城市以外，还包括区、县、乡镇等人口稠密区。
由于在社会主义市场经济条件下，政府的经济职能主要体现在运用经济杠杆和法律手段对经济社会发展进行宏观调控。可持续发展综合整治、综合决策是需要加强的政府行为，对政府负责人进行可持续发展综合决策考核，能准确考核出干部的政绩，同时使可持续发展战略真正得到贯彻实施。
该制度的基本理论依据是，可持续发展认为发展与环境是一个有机整体。为了实现可持续发展，环境保护工作应当是发展进程中的一个整体组成部分。可持续发展的实施以适宜的政策和法律体系为条件，强调“综合决策”和“公众参与”。可持续发展综合整治、综合决策考核制度是可持续发展战略在环境保护工作实践操作中的具体体现。
七、几点建议
1.成立专门的课题组，根据《中国21世纪议程》要求，从实施可持续发展战略角度出发，开展对现行的环境保护政策、法规、制度全面评价，调整补充必要内容，制定可持续发展法律、政策体系，突出经济、社会与环境之间的联系和协调。
2.专题研究“城市环境综合整治定量考核制度”的调整和修改问题，这是环境管理制度的灵魂和核心。包括建立“可持续发展综合整治、综合决策考核制度”，组织研究与综合决策考核相关的诸方面的量化细节，如：宏观调控、人口控制、污染防治、资源保护、综合利用、清洁生产、教育科技、消费方式、企业活动、公众参与等，使考核尽可能合理又便于操作。
3.专题研究“环境保护目标责任制”、“可持续发展综合整治、综合决策考核制度”和控制区域污染物排放总量的“排污许可证制度”之间的内在联系，使这三项制度增加推动科技进步的内容，使其内涵相互协调和补充，便于由综合部门操作管理。这三项制度明确了辖区负责人的环境质量责任，既有对辖区负责人的可持续发展综合整治、综合决策的政绩考核制度，又有辖区或区域环境质量保障体系（污染物排放总量控制），使这三项环境管理制度真正成为我国环境管理制度的灵魂和核心。
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