制度设计的初衷与实践运行的矛盾——由《独立学院设置与管理办法》所引发的思考，本文主要内容关键词为：初衷论文,管理办法论文,矛盾论文,独立学院论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
独立学院经过近十年的发展和建设，已成为我国高等教育事业的重要组成部分。独立学院绝大多数是在政府尚未出台相关政策法规的情况下建立与发展起来的，其发展成绩显著，但也存在诸多困惑。2008年2月，教育部出台了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）从法律法规对其发展面临的主要问题进行了规范，并试图以此引导独立学院健康发展。但是，《办法》并未妥善解决独立学院发展中的一些关键问题。本文试就独立学院办学过程中最受争议的关键问题进行探讨，并提出相应的解决思路。
一、有关独立学院的性质问题
在法律法规上明确独立学院的性质，是保障独立学院改革发展的核心问题。《办法》根据独立学院发展的实际情况，从一般采取合作方式办学、以非国家财政性经费为主要办学投入、从事本科教育这些普遍特征，把独立学院界定为民办本科高校，在法律法规上指明了独立学院的办学模式和所属性质（见《办法》第二条、第三条规定）。
但现实中，独立学院的产权形式和办学主体是多样化的，主要有三类。一是“公办学校单独或合作举办”模式，如由浙江师范大学独资设立的浙江师范大学行知学院、由浙江工业大学与杭州船舶工业学校合作举办的浙江工业大学之江学院、由公立高校挂靠名牌高校成立的电子科技大学中山学院等。二是“公办高校＋地方政府（＋企业）”模式，如浙江大学分别与杭州市人民政府、宁波市人民政府合作举办的浙江大学城市学院、浙江大学宁波理工学院，北京师范大学与珠海市政府合作建立的北京师范大学珠海分校。在这类高校中，国有资产的投入占有很大比例。三是“公办高校＋民营企业”模式，如由上海师范大学与上海天华教文化投资有限公司、上海天贤教育后勤服务有限公司合作举办的上海师范大学天华学院、由厦门大学与厦门嘉庚教育发展有限公司合作举办的厦门大学嘉庚学院等。这三类独立学院都将公办高校的无形资产即品牌作为重要办学资源。
教育产权是指参与教育活动的组织和个人围绕教育财产而形成的一组权利关系。教育财产是教育产权的载体，包括各类有形教育财产，如土地、教学设施等，也包括各类诸如投入到教育活动的人力资本、教育机构的名称、教育特色、教育经验等无形教育财产。[1]据此，独立学院的产权包括两种资本：其一是独立学院母体学校的资产，包括母体高校的品牌资源、人力资源、学科专业资源和校园文化资源；其二是实物资产，一般是指高校以外的由投资方投入的资金和设施等。
《办法》将独立学院的产权投入归一化处理，把独立学院界定为“利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”，“是民办高等教育的重要组成部分”（见《办法》第二、三条规定）。这种把独立学院直接定性为民办学校的做法，与《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）的相关规定存在冲突。因为《条例》第二条规定，民办非企业单位是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”。[2]国有资产既包含国家财政性经费还包括各种无形资产。很明显，上述三类独立学院中公立高校的无形资产与实物资产都属国家所有，是明确的国有资产。像浙江大学宁波理工学院和北京师范大学珠海分校，前者由宁波市政府直接投资8亿元人民币作为办学经费，后者由珠海市政府行政划地5000亩作为校园用地。
无论从目前独立学院的办学模式还是产权形式看，将独立学院界定为民办高校都不足以涵盖目前独立学院的整体情况。据了解，全国独立学院中完全由民营企业投入的比例很低，绝大多数投入与国有资产相关。如浙江省20所独立学院中，由全民单位的母体高校直接投入和以母体高校所办企业名义通过银行贷款方式投入的占绝大部分，同时一些学校还获得了地方政府的财政支持。如果全部将独立学院登记为民办性质，需要寻找相应的合作单位或个人（见《办法》第一章第二条规定），在实践中处理难度极大，稍有不慎就可能造成国有资产流失。“中国经济体制改革最成功的突破点之一就是允许多种所有制的存在和发展。不应把独立学院简单地全部划为民办高等教育，要允许独立学院存在公办国有、公办民营、民办民营等多种体制，实践中对所有权和经营权（管理权）进行分离，这样既可以避免国有资产流失，又能保证独立学院健康运行。”[3]
一刀切的做法将使一些优质的国家办学资源，特别是地方政府资源退出办学市场。这些优质资源的退出，将使实际办学过程中对应的优质高等教育方处于尴尬局面，面临退出或降低投入级别的两难选择。而这两种选择中的任意一种，对相关独立学院来说都是严重的打击。对于地方政府来讲，从地方财政及地方政府权力范围内调拨资源支持独立学院办学，是一种有远见，有社会责任感的政府行为；对于母体高校来说，选择政府作为合作方，是强强联手的标志，有利于独立学院办出水平和特色。这样的合作，是双方基于社会需求和相互理解而形成的，中央政府应该积极鼓励，并通过相关政策予以支持。
二、公益性与营利性问题
《中华人民共和国教育法》第二十五条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”《民办教育促进法》第三条第一款规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”这些都从法律上规定了教育不得以营利为目的，具有公益性质。《办法》第三条也规定：独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。但其第四十三条第一款又指出，“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。回报在这里的意义就是营利，从这点来看，《办法》已经突破了其上位法的限制。应该说，这是一个实事求是的突破，有其存在的合理性。相当一部分独立学院是高校与社会力量联合举办的学院，其办学资源主要是通过市场筹集的民间资本。在我国社会居民富裕程度低，企业发展有限的条件下，民间资本投入的重要目标是获取投资回报。据全国人大教科文卫委员会的调查，90％的民办学校投资是以谋求营利与回报为目的的。[4]但从操作层面来看，“‘合理回报’既不是一个法律上的概念也不是一个经济学的概念”[5]，法律上不能明确“合理回报”中的“合理”指的是什么样的范畴；经济上对于回报的幅度、回报如何分配等问题也没有明确界定。这样的定性用意虽然良好，符合市场投入回报的公平原则，但也存在隐患，即所赋予的自由裁量权太大、太随意，会给后续规范管理带来很大的不确定性。同时，将独立学院硬性地界定为公益事业，而没有对不同举办者的办学动机进行实事求是地区分，“没有立足于权利本位而是更多地从社会本位出发去设置其利益机制，由此不是激发而是遏制了民间教育投资的热情和潜力”。[6]
笔者认为，对于能否取得合理回报，要根据学校举办者的性质及举办资金来源状况等要素进行个案判断。利用国家财政性经费或国有资产办学的，或者由非营利性组织利用其组织属性募集资源办学的，应该明确其公益性特点，收费虽然可以自定，但要与发展需要持平，投资和管理者不得获取回报，也不得变相分配和转移资产。而以民间资本投入与经营为主的独立学院，应该将其定性为营利性组织，可以取得合理回报，按照企业、公司相关法律法规进行管理。
三、有关独立办学问题
2003年4月23日，教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，要求独立学院做到“七个独立”，《办法》在此基础上继续强化独立学院“独立办学”的原则：
一是从办学条件上强调其独立性。完全按照独立高等院校的办学条件来要求独立学院规范办学。《办法》第二章第九条明确规定，独立学院的设置标准参照普通本科高等院校的设置标准执行，第三章第三十七条规定，设立后的独立学院，应根据核定的办学规模充实办学条件，要达到普通高等学校基本办学条件指标要求。
二是从出口把关上强调其独立性。《办法》第三十八条规定独立学院对学习期满且成绩合格的学生，颁发毕业证书，并以独立学院名称具印。独立学院按照国家有关规定申请取得学士学位授予资格，对符合条件的学生颁发独立学院的学士学位证书，明确了独立学院文凭和学位证书的发放权。
三是从管理体制上强调其独立性。《办法》依据《民办教育促进法》及其实施条例，在第三章二十五条明确规定，独立学院的理事会、董事会为学院的决策机构；二十九条规定，院长负责学院的教育教学和行政管理工作，教学、财务管理机构具体负责学院的教学、财务管理工作。
《办法》意在不断规范独立学院，并促进其真正独立。但要使独立学院真正实现独立办学，除了上述形式的独立之外，必须在两个关键问题上做出突破，即独立学院办学自主性的突破和干部人事体制的突破，这是目前独立学院办学过程中最需解决的核心问题。
《中华人民共和国高等教育法》具体规定了高校享有七个方面的办学自主权：（1）招生权；（2）学科专业设置权；（3）教学权；（4）科研开发和社会服务权；（5）国际交流合作权；（6）机构设置与人事权；（7）财产管理使用权。其中，第（1）、（2）、（3）、（4）项规定的教学权和科研权构成了办学自主权的核心，（5）、（6）、（7）项为实现办学自主的辅助。办学自主是以学术自主为内核的，以国家通过立法授权为外在形式的。二者的结合使办学自主成为具有效力性、确定性和权威性的公共权力。“它和其它公共权力一样是社会基于利益或价值冲突而设置的强制性调控机制，它具有以强制力为后盾的特征，行使的直接后果是对他人的行为和利益作出决定，产生强制性、权威性的约束效力，具有解决利益冲突的强势特征。”[7]
既然独立学院是独立法人，同时主要采用的是民营机制，那么在其产权范围内的办学行为不应完全由政府的计划和行政干预来强制规范，而应主要以市场需求、办学质量、教育服务、社会信誉等“无形之手”来调控，在竞争中优胜劣汰。但《办法》对诸如自主招生、自主设立专业、自主决定收费等目前独立学院办学中最需要得到的自主权、最需要突破的关键问题都没有触及。现行高等教育管理体制对独立学院的招生、专业设置、收费等办学重要内容仍旧实行“指令式或审批式”管理模式，而不是采取“指导式或咨询式”管理模式，“其实质是干涉独立学院的办学自主权，把民办机制等同于公办机制。”[8]
此外，干部人事问题也是困扰独立学院自主办学的一个重要问题。母体学校出于自身利益需要掌控独立学院的局面还将在较长时间内存在。相关调研显示，江苏省的独立学院有一半以上成立了董事会，名义上实行董事会领导下的院长负责制，但实际上，很多学校依然是由母体高校校委会代行董事会职能。对于院长的任命，有的由母体高校党委直接任命，有的则先由母体高校党委提名，再由董事会讨论决定任命。这使母体高校控制了独立学院的干部任免权。[9]由母体高校派来的干部，虽然一般都是高等教育的资深管理者，但他们在办学上较多顾及母校利益、较多受母校行政的影响，这就难以实现真正意义上的自主办学。
四、几点建议
1.认定部分独立学院在法律法规上的公有性质，并出台补充条例扶持这些学校继续稳步发展。既然国家财政性教育经费或国有资产介入独立学院已经大量存在，就应在法律上给予确认。公立民营高校的特征是原始资本全部来源于国家财政性经费或国有资产，主要举办者为政府或公立大学。这种独立学院的产权全部为国有，不能以营利为目的，或靠高学费维持运营。
2.实行以促进独立学院办学能力和办学质量提升为核心的调控政策。可以依照办学条件和水平核定办学规模和招生计划，按照办学水平和质量规范独立学院收费。这种机制是一种约束性的供需调控机制，可以调动办学者加大投入的积极性，加强办学能力和特色水平建设，提高人才培养质量。为此，需加强对独立学院的评估，以培养应用性、教学型大学为取向，建立科学的评估体系和评估机制，并按照评估结果规范收费机制。要允许高质量的独立学院高收费，根据质量水平情况拉开收费差距。还可以考虑通过纳入地方专业建设计划，给予一定的资金扶持，加强特色品牌专业建设，以形成激励性的供给调控，调动独立学院自身的积极性。
3.加强政府的宏观层面控制，对微观层面问题予以进一步放权。政府对独立学院要在三个环节上重点把关，即对进入、监督和退出负责。具体说来，在进入环节上，政府应对独立学院的建设有总体规划，对独立学院的筹建进行审批，对申请成立的独立学院进行资质审查，对辖区内开设的独立学院进行备案等。在监督环节上，政府应当对独立学院经营的目标进行有效控制，实施常规性的办学评估，以保持办学所需的质量和水平，保证非营利性独立学院的公益性质，并使营利性的独立学院在符合各项办学要求的前提下取得合理回报。在退出环节上，政府要对不具有办学资质的独立学院进行整改和清理，把年审和评估有效结合起来，建立科学、通畅的退出机制。政府在微观层面上的放权主要体现在对独立学院招生、专业设置、收费方面等方面，要用政策引导独立学院进一步贴近社会的需要，追求高质量的办学质量和水平。
4.在学院层面上，加强董事会和监事会在独立学院主要骨干人选上的共议协调和监督。独立学院董事会要行使有关学院重要办学事宜的决策权，要从法律法规上规范决策程序，保证董事会成员对独立学院重要骨干的聘用有充分表达意见的权力。监事会成员中要包括学院教职工代表，对重要干部任命实施监督，切实保障独立学院及其教职员工与学生的切身利益。
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