对比与启示：灾难事件背景下住房重建协同治理管理研究，本文主要内容关键词为：灾难论文,住房论文,启示论文,事件论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
灾难通常带来政治、经济、法律和社会意识形态等多方面的启示。在比较研究视角下，“社会经济发展水平和政治结构并不是唯一决定因素，有时甚至不是最主要的因素”。制度本身的内部延续性已经足以作为对比研究的逻辑基础。应对极端自然灾害频发成为人类社会可持续发展的重要议题，“5·12”汶川地震发生后，党中央和国务院多次将“协同联动”作为灾害管理的一个重要指导思想，后又在第十一届全国人民代表大会第四次会议上明确提出将“加强和创新社会管理”作为现阶段的中心工作之一。灾害管理属于社会管理的重要内容之一，灾害管理中“协同联动”机制的实现又与社会管理模式的创新密不可分。本文旨在通过对比研究，厘清政府行为与灾民行为即“权力—权利”的边界，并通过相关法律制度的构建增强社区在灾难事件协同治理过程中的积极作用，实现灾害管理中政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
一、从新奥尔良到汶川：中美灾后住房重建行为主体参与模式样本
(一)美国模式：新奥尔良的“回家之路”
2005年8月29日，“卡特里娜”(HurricaneKatrina)飓风造成美国路易斯安那州首府新奥尔良市1833人死亡，75％的人受到了风暴的侵害，超过60%的人受到了严重侵害，18.8万栋住宅中的70%都被风暴和随之而来的洪水毁坏。
至2006年起，通过“回家之路”项目(Road Home Program)，新奥尔良市形成了一种多维一体的灾后住房重建模式。住房重建体系由政府救援、社会支持和灾民自救三个部分组成，整合多方资源，协同发挥作用。
政府救援能最大限度地发挥政治资本的救助支援作用。依据《灾害救助和紧急援助法》、《国家灾害管理法》、《全国水灾保险法》、《联邦灾难救济和突发事件救助法》，联邦政府和当地政府通过政府免息贴息贷款项目、发放受损住房维修救助金(每个家庭不超过5000美元)和损毁住房重建救助金(每套房屋不超过2.8万美元)等援助新奥尔良的住房重建。社会支持注重发挥社会资本的作用，发达的金融保险支持体系为重建提供资金，成熟的非政府组织致力于提升公众决策。
但其中最为重要的是灾民自救。灾民自救强调个人纽带资本的作用，除依靠个人自助以及建立在地缘关系之上来自于邻里的支持外，社区组织功不可没。在重建过程中，灾民自发构筑在地缘关系之上的社区组织——社区委员会，通过“邻里会议室”为政府、市场与灾民搭建了密切合作的桥梁：社区委员会达成互助共识后建立可行机制，并通过专家派遣制度，为社区提供技术性帮助，发挥整个社区在灾后重建中的功能和力量，并担当起灾后重建主力军和社区授权的调解人角色，发挥有影响力的作用。其他非官方公共服务机构以及志愿者与社区组织紧密联系，在灾后重建中也起到重要的作用，这种催化作用包括调动社区内部居民参与公共活动的热情，制定重建规划，连接社区系统内外的资源等。例如，新奥尔良低洼地区的“邻里会议室”就曾通过举行规模从300人到2500人的“社区大会”成功地推行灾民自己拟订的重建规划(最著名的是布罗德莫Broadmoor地区和下九区Lower Ninth Ward居民所完成的建议项目列表)，直接参与重建进程，加快市民回家的速度。
然而，新奥尔良重建及2012年“桑迪”飓风之后美国东海岸的重建，仍然存在着一些不确定因素及缺陷。首先，美国联邦政府在寻求永久性重建所需要的资金方面显得行动迟缓，再加之程序繁琐、协调不畅，“卡特里娜”飓风之后经过四年的重建进程，只有不到75%的城市居民回到了家园。其次，由于美国模式在某种程度上过度依赖于灾民参与，因此项目的成效会因参与程度差异而不同，进而可能会导致不同社区之间灾民权利保障的不平等。
(二)中国模式：基于“5·12”汶川地震的分析
“5·12”汶川地震造成的损失巨大，重建家园，绝非易事。中央制定并实施了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，灾区主要通过城乡联建、统规自建、统规统建以及货币安置等多种方式解决灾后永久性住房重建问题。
城乡联建，即“开发重建”，灾区以外的个人或法人机构，通过在灾区投资开发有关商业性项目，与受灾农户联合重建家园。受灾农户以部分宅基地换到联建方的建房资金。统规自建，即因地制宜、统一规划、适度集中，依靠政府灾后建房专项救助、社会捐助和灾民自筹在地方政府规划布点自行建设住房。统规统建，即统一规划、统一修建，基本依靠国家灾后建房补贴和对口援建资金新建家园。
由于城乡联建对土地的区位要求极高，这一模式只适用于存在较大极差收益、有投资价值的土地，实践中，适用范围严格限于成都市灾区试验区。统规自建程序繁琐且面临极大的协调和组织难题，难以调动和凝聚灾民积极性。实践中运用最多的是统规统建，依靠国家灾后建房补贴和对口援建资金通过拆院并院、统一规划、统一修建。
在参与主体方面，民政部、财政部联合住房和城乡建设部曾在灾后第一时间发布《关于做好汶川地震房屋倒损农户住房重建工作的指导意见》，明确指出：重建工作的责任主体是县级人民政府，乡、村负责组织实施。因而，无论是“统规自建”还是“统规统建”，从一开始政府就具有一些“全能的特征”“房屋选址、户型设计、材质选择、施工方选择、质量评估……”“政府几乎独享了重建中所有的关键权力，而作为房屋重建实际主体的灾民反而成了政策下的附属”。灾后重建的实践证明了“交钥匙工程”等重建形式未能充分调动广大灾民的积极性，在新家园的建设中，灾民略显被动。有学者在北川县擂鼓镇调研后发现：有的村，整个村子的住房重建任务都是整体承包给建筑单位进行修建的，很多工人都是外地的，如果本村灾民参与了自家住房重建还可以获得工钱；还有的村甚至连这种形式的“参与”也不存在。与此同时，非政府组织(Non-governmental organization，缩写NGO)灾后重建的参与激情也在逐渐降温。调查显示，由于资金、资源、人员的缺乏以及对现行政策的不满导致截至2009年7月，39个重灾区NGO数量仅剩余149个。
由此可见，汶川地震灾后住房重建遵循着一种政府主导的高效模式。作为灾后重建的绝对参与主体——政府承担着主要责任，灾民及灾民集体、NGO力量较弱。
二、“高效整合”与“多元参与”：中美两国灾后住房重建模式对比
(一)美国模式的价值：私人产品配置中的社区协同
在美国，通过多年发育，社区组织已足可担当凝聚社会基层内核、组织基层市民的作用，政府可在更宏观层面配置调度资源。重建网络中基层组织力量整合的有效载体——社区委员会的诞生有其深刻的政治和社会背景：主观上，美国公民通过自治产生了遵守秩序的志趣，理解权力和谐的优点，并就他们的义务性质和权利范围形成明确的和切合实际的认识。决策意识不断提高，排斥政府的过度干预；同时，灾害救助中政府对公共产品和私人产品的供给不足(多限于贷款和利息补贴)也在客观上促使社区委员会在重建中积极行动，并由此网罗更多的社会资源。
(二)美国模式的困境：政府救助单薄
1.政治体制局限
美国实行“多党轮替”的政党政治体制，这种体制是导致重建“卡壳”的重要原因之一。美国政治两百年来基本是民主党和共和党的两党政治，两党虽然拥有一些共同的基本意识形态和价值观念，但也存在很大的分歧。应对社会管理，自由派的民主党奉行“大政府”理念，而保守派的共和党却奉行“小政府”理念。政治理念的不统一，势必造成政府作为的差异。在民主党执政期间，联邦政府在1994年的洛杉矶北岭地震和1997年红河水灾过后的重建项目中以及2012年发生的“桑迪”飓风之后的应急救援中，都表现了足够的灵活性和创新力。而在代表共和党的小布什政府执行期间，在应对“卡特里娜”飓风之后的灾后重建事务中，白宫自身掌控的自由裁量权却没有得到恰当使用，政府没有采取积极措施提升路易斯安那州的重建效率。
2.国家结构松散
由于美国实行松散的联邦制，50个州之间是彼此毫无联系的自治体。灾后政府救援与资助按照“属地原则”运行，联邦政府很少介入地方的指挥系统，缺乏行政区划之间互助机制，这在一定程度上也影响了重建的进度。在“9·11”事件和“卡特里娜”飓风这样性质严重、影响广泛的重大灾难事件中，也主要由纽约市政府和新奥尔良市政府作为指挥核心。
3.法律制度缺陷
《国家灾害管理法》在面临破坏性灾难时，缺陷暴露。在最需要的情境下，它既不提供资金支持地方政府运作，同样也不提供资金供商业恢复，这就增加了地方政府提供公共产品的负担。同时，《联邦灾难救济和突发事件救助法》所确立的损毁住房重建救助金、受损住房维修金等也不能满足灾民的基本诉求。
(三)中国模式的优势：中国特色的社会主义体制保障
从“5·12”汶川地震之后的紧急救援和灾后重建实践看来，中央及地方政府在危机应对中的表现可圈可点。
首先，在短短几个月时间内相继出台了1个全国人大常委会决议、1个国务院条例、8个国务院规范性文件和70个部门规章或文件。在相关政策文件的指导下，中央政府举全国之力展开全方位恢复和高水平重建，中央财政三年共安排资金10000亿元，促使“三年任务两年基本完成”。据统计，四川地震灾区重建农房已于2010年全部竣工并入住，城镇重建住房25.91万套。2011年5月12日之前受灾群众几乎都搬进永久性住房。其次，在恢复重建中，实行一个省(直辖市)对口支援一个重灾县的对口援建机制，对提速重建发挥了极大的作用。承担援建任务的省(市)在三年时间内，每年将财政收入的1%用于受援县(市、区)的灾后重建。到2010年底，援建项目已基本完成。
政治动员有力、制度回应迅速、执行任务到位，中国政府在灾区重建与复兴中的巨大作用离不开我们现行政治体制的有力保障：我国是实行单一制的社会主义民主共和国，中央政府拥有绝对的权力整合社会资源、集中国家力量。与其他社会主义国家相比，中国的政治领导体制又具有鲜明的进步意义，其绝非“中央集权式”的独裁与专制，而是绝对领导与适度放权的有机结合，通过宪法授予地方自主权或自治权，使中央权威性与地方灵活性相结合。在“5·12”汶川大地震发生前夕，2008年2月27日中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，尝试将“自治性的财权、事权继续向地方政府倾斜，从选择性集权于中央过渡到选择性分权于地方”，这个行政分权改革动作，进一步打破了当下政治体制的瓶颈，为对口支援机制的顺利启动提供制度支撑。
(四)中国模式的弊端：无限政府主导下政治资本危机
不可否认，中国的政府主导模式的确彰显了社会主义政治体制下集中力量办大事的资源整合优势，特别是在抗震救灾阶段，成绩斐然，无可厚非；在灾后重建阶段，公共产品供给也得以在短时间内取得巨大成果。然而，在民间力量本可大有作为的私人产品配置——住房重建过程中，官方主导的重建模式却凸显出自身无法克服的弊端。
首先，对口援建的政治动员方式作为灾后住房重建的一种常态机制，成本较高。现代社会灾难事件频繁发生，波及范围、复杂程度和灾害影响愈加显著，近年，我国雪灾、旱灾、洪灾、地震频繁交替发生。而住房重建在灾后重建中所占比例不小，对口援建灾民住房需耗费大量的资金、人力、物力，如果将对口援建灾民住房从解决偶发事件的政治动员令，通过建章立制固化为事件善后和秩序复苏的常态机制，可能导致援建一方自身政治、经济、资源等功能紊乱。但这种地区间横向转移支付的行政指令在短期内的确能够组织调动大量的资源，取得意想不到的优异效果，因此，笔者认为“对口援建”机制可以在紧急救援阶段和灾后重建阶段的公共产品供给中发挥作用，而对私人产品配置则不宜包办。
其次，重建成果的技术性缺陷折射出现行模式的弊端。综合性福利模式影响下的无限政府已被世界各国实践证明，其并非社会治理的最优模式。面对经济全球化、政府治理模式改革和公民社会兴起的事实，全能政府主导下的灾后振兴模式显示出如下弊端：公共权力分配格局的集权化所生成父爱式的严密国家机器容易导致权力的垄断和决策的武断，甚至出现权力寻租的空间；父爱式的政府也难以猜测并满足公民所有的偏好和需求。政府主导的灾后重建模式虽然高效、优质，但在客观上使得非官方社会处于抑制的状态而无法发挥应有的专业指导作用和公平决策功能。汶川地震后出现的小部分盲目、无序和重复建设以及普遍存在的农房过度城市化等技术性问题，背后却藏着值得深刻反思的问题。其中住房统归统建所采取的整齐划一的设计风格和建筑标准可能忽视了个人在诸多问题上的选择权。强制进行村镇合并与集中安置，又导致了过度城市化的生活方式与农村传统生计方式的矛盾，违背了农村与农业发展的客观规律。
三、启示：实现我国灾难事件下住房重建的社区协同
(一)理论基础：混合福利模式
混合福利模式理论倡导一个多元化的福利制度，其价值观表征为公共和私人责任的平衡。一方面，社会福利保障是现代法治的一个基本要素，洛克在其著名的《政府论》一书中指出，政府是一种责任，其目的就是为了“公共福利”。但法治理念下的政府首先应该是有限政府，即政府的角色从“全能”转向“有限”，法制应当界定政府的权能。政府的职责不仅在于“要把事情做好”，更重要的是“要做正确的事”，政府行政不仅要注重效率，更要注重效果和效益。另一方面，边沁将公民权利区分为自由的权利和服务的权利，后者揭示出权利与社会责任之间的联系，权利不仅仅是“单子式的个人追求利己主义目的”之手段，当人在享受权利的同时也应承担其对自己和对社会的责任。
(二)可借鉴性分析
孟德斯鸠在《论法的精神》中认为，一个国家或民族的法律与其气候、土壤、人口等方面密切关联。但不同法律文化的潜在一致性使得法律文化的兼容成为可能。加上社会法本身带有极强的实用性和明显的策略性，超越法系、法域和不同的政治形态，这都为中美灾后住房重建实践与理论研究提供了比较探讨的可能性。
美国的重建实践存在阻碍，重建模式也绝非完美，而对于我国而言，有一点值得借鉴——社区协同治理。协同治理是指为了实现与增进公共利益，政府部门或非政府部门在单个组织无法独自完成各自使命的情况下，以契约、承诺等方式为基础，在相互依存的环境中，通过设计有效的制度分享公共权力、彼此合作，共同进行公共事务治理的动态过程。具体到灾害应对领域，“社会网络和组织形式是回应灾害的基础，个人、家庭、组织和更大的社会单元是处理灾害的关键”。反思中国灾后私人产品配置，要从目前政府主导模式演进出网络化协同治理模式，关键在于强壮“两条腿”：灾民(灾民集体)及社会(市场和公民社会)。其中，中国最欠缺的正是像美国社区委员会这样的公民自发成立、自觉管理的社区组织及其所聚集的社会资本。
四、灾后住房重建协同治理的模式进路：社区参与由理论到立法的跃迁
(一)社区参与的指导思想
较之无限政府主导下的庞大国家治理成本，基层民众的自我管理会使社会运转更加高效。从《宪法》上看，公民参与社会和政治事务既是权利也是义务。困境和危机存在的客观事实向分散经营的小农意识和传统村落家族意识等阻碍社区参与的思想形态提出挑战，并呼唤基层社区组织的生成。制定一部《自然灾害救助法》的意义除了完善灾后住宅救助制度之外，还应当明确灾难事件中公共产品和私人产品供给的行为主体，厘清政府行为与灾民行为即“权力—权利”的法律边界，赋予灾民及其组织当然的重建参与者身份，确立灾害救助社区协同的指导思想。
(二)社区协同的组织载体
目前，我国的基层群众自治实体是村(居)民委员会。《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定村(居)民委员会是“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织”，但此种“自治”权利来源于国家的授予，带有绝对的外源性特征，因而在重建过程中不能完全代言灾民利益，承载重建网络的运行。与此相反，美国等国家的社区委员会却是自发形成、权利内生的社区团体，并在重建实践中发挥了有影响力的作用。
“任何一种社会组织和社会秩序之所以能存在，是因为它们满足了社会的某种需要。社会需求的变化是导致制度变革的根本力量。”［16]由此可见，社区自治组织不应是“科学合理地设置”而成，而应该是“自发、自觉地”组建而成。在此过程中，政府应加强法制宣传，从思想源头上激发公民的主体意识，树立正确的权利义务观念；同时还应当还权于民、赋能于民。主人翁意识的培养激发，集体参与意识和社区归属感的增强，民主参与渠道的增多，自觉参与也会日益组织化——社区组织便会生成。
(三)社区协同的制度供给
通过集体行动应对灾难事件不仅需要参与意识和运行载体，更需要健全的制度建设，否则自发组建的社区组织始终只能处于法外生存的尴尬状态。从中共第十六届四中全会提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”到目前，可以看出在全面贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的语境下，中央宏观层面的指导思想科学合理，但在社区组织生成的中观层面缺乏具体制度指导、微观层面缺乏实践探索。社区协同需要制度和技术的双面支持，技术上往往有更多模仿的空间，但基于国情的差异，制度必须得内生。
目前，我国有关社区的立法数量有限，且位阶过低。北大法律信息网显示，我国现阶段还没有社区建设的相关法律，涉及社区的行政法规7个，但内容都局限于对社区服务的调整，仅《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》关注社区建设，但内容较为原则、抽象，在社区组织体系建设上仍然坚持以居民委员会作为组织治理形式，对基层民主自治的真正开展意义不大。社区协同需要镶嵌在配套的制度安排之中发挥作用，据此笔者建议制定《社区发展条例》，以明朗的态度培育公众参与机制，鼓励社区居民积极参与社会管理；肯定自发自立型社区组织的合法存在，扶持其发展壮大，并努力提高社区的自我管理和自我组织能力，落实“创新社会管理”的指导思想；增强政治资本与社会资本的交往和互动，提高政府指导和民众参与的接纳与认同，实现法律框架下政府、公民的协同互动，特别是在应对灾难事件过程中，发挥社区的积极作用。