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市场经济条件下，政府积极的调节作用是以市场失败或市场无效为前提的。然而，应当引起重视的是，政府行政的现状与市场经济发展的要求相距甚远，政府并没有完全起到社会公共利益的代表者、制度和法律的供给者、经济和社会秩序的维护者的作用。这主要体现为，政府缺乏自律机制、行为随意、刚性扩张。要清除市场经济发展的障碍，必须正确认识和把握市场经济与政府自律的关系。
一
中国在由计划经济体制向市场经济体制转轨时期，市场经济体制尚未完全建构，其作用和功能不能到位，政府自律机制残缺，其行为缺乏规范性和约束性，严重阻碍了改革的推进。
1.本位利益高于或优于公共利益，缺乏政府自律的利益机制。这表现在：1.政府机构的自我扩张，政府部门组成人员的增加和政府支出水平的急剧增长。为了填充新旧体制转换时期权力和利益的真空或维持既得权利和利益，某些政府部门总是试图通过行政人员和支出水平的增加来扩大职能范围和影响的力度。这里既有某些必然因素，如政府调节二次分配来缩小收入差距，为社会支付一定的成本和费用；也有非公正、非公平因素，如利用行政权力，以合法形式损害公众利益，实际只造福于某些特殊利益集团。2.地方利益扩张。地方利益扩张客观上是市场机会和市场利益的地方化和分割化。在利益驱动下，地方政府总是力图使本区域在国民收入分配中占有更大的份额，而很少考虑经济与社会协调发展，并不考虑整个产业结构的调整以及整体上提供市场经济发展所需要的外部条件和公共产品。
2.寻租、设租行为在较大范围内存在，缺乏政府自律的公共管制机制。寻租是指追求凭借权力对资源的垄断而造成涨价的那部分差价收入。政府对企业进行管制，大大增加了原既得利益群本（主要是政府官员）对企业干预的种种权力，这种权力的设置称为设租。企业为了寻租，向官员行贿，而从租金中得利的官员又力求保持原有租金制度和设立新的租金制度，这样由设租到寻租，便产生了具有因果联系的腐败现象。从一定意义上说，腐败现象是缺乏政府自律最严重、最具有危害性的表现。设租、寻租就是政府管制的成本或回报。在部门或团体利益驱动下的政府管制，经常是没有节制的、自发的和盲目的。非自律的政府管制能够为某些企业或利益集团带来垄断利润，这也是这些企业或利益集团所希望、所要求的。政府的管制供给，满足了对管制的需求。
能够带来高额垄断收益的政府权力，具有高度的排它性和垄断性，这在模式转换时期成为一种最稀缺的资源。设租、寻租打通了钱与权交换的通道。对企业而言，寻租成本的支付，买到了稳定的、有保障的收入。对政府而言，租金的获得，意味着官员接受贿赂。企业负担、消化具有回报和功利色彩的行政管理成本，政府又会追求更多的租金。
3.国家和社会合一的权力结构，缺乏政府自律的权力运行机制。全能主义政府是缺乏政府自律的政治文化原因。传统的中国封建官僚政治就是一种非常典型的全能主义政治。计划经济体制下，党政不分，政企不分、企事不分的权力结构具有浓厚的全能政治色彩，国家政治行政权力压倒一切，政治行政权力可以扩张到社会一切领域。尽管改革开放以来，经济市场化、利益多元化、文化世俗化取得很大进展，政府万能的神话已经破灭，但迄今为止，政府把持着原本属于社会的生产、分配、交换职能，稀缺资源的配置仍是政府特权，政府自律的权力运行机制难以形成。
从职能履行上看，政府履行企业职能，具有赢利功能；企业具有社会职能，具有某些行政功能。金融系统曾出现的秩序混乱的现象，就与政企合一的银行体制相关，尽管商业银行与中央银行职能界限在法律上作了明确的界定，但是实际运行中两者职能经常是模糊的。国家和社会合一的权力结构，必然会出现政府职能替代社会职能、政府职能替代企业职能的现象。政府行为超越或替代市场行为、企业行为，这又会导致政府和企业各自职能界限的混乱。
4.民众政治参与、制约监督障碍，缺乏政府自律的权力制约、监督机制。与现代市场经济相适应的现代政治发展，表现为民众对政治的参与。现阶段存在着的民众政治参与、监督制约障碍，缺乏政府自律的权力制约、监督机制。主要表现在：1.社会成员不能公平、平等地占有社会资源、经济资源，客观上形成了社会成员政治参与在时间、机会、精力上的不均等和不公平。2.政治参与机制残缺。人民代表大会的选举制度不完善，应有功能不能到位；基层民主缺乏应有的组织和职能保证，政治协商制度还没有真正全方位调动社会各界的参与积极性。这些都严重影响人民有效进入国家政治过程，抑制了他们管理国家政治生活的积极性。3.国家权力机关、司法机关对行政机关处于弱监和失监状态，权力对权力制约监督职能在运行中不能到位，行政扩张已成定势。缺乏制衡的行政扩张，是不能保持政府自律的。
行政权力运行状况的根本因素取决于人民政治参与的程度和质量。这里包括三个主要环节：一是人民对直接掌权者的选择；二是人民对少数人所掌握的政治行政权力的制约；三是人民对权力运行结果的检查、监督。这里最有效的是第二个环节，因为只有加强权力运行的制约，才能有效保证公众让渡出去的权利从制度上规范其公正运行。
二
模式转换时期，行政扩张过度、政府非自律行为泛化，都会导致政府行为的扭曲和变形，阻碍改革和发展的进程。因此，必须正确认识和把握市场经济与政府自律的关系。
1.市场经济要求政府自律
市场是交换的裁体，商品的生产者、经营者和消费者是市场的参与者。由于市场主体及其他市场活动的参与者的相互制约和相互推动些，市场运行过程才能形成。市场经济基本特征在于它的竞争性、平等性、自主性、开放性，而这些又是以市场运行与政府双向自律为前提的。
市场经济的竞争性与政府自律。竞争是优化资源配置的市场动力之源泉，对商品生产者和经营者而言，竞争是一种自律压力，他们在市场竞争中不能丝毫懈怠，必须抓住市场机会，研究市场对策，提高产品质量，降低产品成本，任何一个决策失误或操作误差，都有被市场淘汰的可能。在市场竞争中，政府自律是不可缺少的，政府只有扮演裁判员的角色，而不能作为运动员直接参与竞争。政府必须公正地对待市场竞争，必要时可以站在公正的立场上对竞争主体予以协调，保证竞争在有序的状态中进行。政府的职责在于：保持公正自律，提供竞争规则，维护竞争秩序。
市场经济的平等性与政府自律。平等性渊源于市场经济等价交换的原则。在经济学意义上，市场经济排斥任何人、任何组织、包括政府官员和政府组织通过非经济方式和手段占有其他商品生产者和经营者的劳动。市场经济的平等性不仅要求交换过程和交换行为的平等，而且要求市场主体资格的平等。政府不仅要提供和保障市场经济所必须的平等秩序和氛围，而且本身更不能利用行政管理主体的优越地位和影响，谋取政府及其工作人员本身的利益。政府作为凌驾于社会之上的政权机构，其行为必须符合行政管理原则。自律是政府公正、权威的基本前提，否则，政府就不能平等对待市场主体，也不能供给或维护公正、权威的市场秩序。
市场经济自主性与政府自律。在市场竞争的动力和压力下，市场主体必然要求自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。如果市场主体缺乏自主性，在市场激烈竞争中就难以招架，抓不住瞬间即逝的市场机会。政府行政动力固然是市场经济的动力之一，但是，如果政府过多干预微观经济活动，不仅会扰乱竞争秩序，容易导致旧体制的复归，而且市场主体会对政府产生依赖性，市场主体在竞争中应有的技能、动力将逐渐消失，成为政府的附属物。显然，市场的自主性要求政府自律，要求政府将市场主体自主性能量提升为经营决策权、投资决策权、人力资源的配置权等自主权。
市场经济的开放性与市场经济。市场经济在运作中永不满足现状，市场要素永远处于运动过程，流向效益最佳的部门和环节，而这在封闭状态中是无法实现的，市场应向所有的生产者、经营者开放，以达到更合理地配置和利用国内外资源的目的。市场的开放性要求政府自律，地方保护、市场封锁等行为都会妨害资源优化配置。政府必须供给公共政策，创造市场要素自由流动的市场条件，不允许将地方和部门的利益置于公共利益之上，政府决策不能是随意和任意的，应在国家利益、公共利益的基础之上保持自律和约束。
2.政府自律是市场经济安全、有序运行的条件和保证
改革开放的历程告诉我们，政府行为缺乏自律或不规范，会造成市场主体产生大量短期行为、投机行为；政府不自律会导致市场不自律，并互为动因。
从特定意义上说，企业作为经济组织，本身存在自律机制，利润象一道无形的闸门在控制着企业的行为。追求利润最大化的原则就成为企业自律的约束。企业对利润最大化的追求，只能在合适的氛围和条件下实现。政府不能任意干预企业的正常生产经营，应当保持自律，履行应有职能。政府自律是现代政府职能中的应有之义。
公共政策供给职能。1.供给中长期经济和社会发展的公共政策，协调社会的全面发展，防止和避免市场经济发展中出现的副效应，引导经济社会的良性发展。2.供给市场经济运行的一般规则的公共政策及其法律规范，创造市场主体平等竞争和公平交易的政策和法律环境。3.供给社会稳定、社会协调的公共政策。在坚持效率优先的前提下，兼顾社会公平，把贫富差距控制在一定的范围内，平衡社会心理，保持社会稳定。
地方政策也具有公共政策的职能，即：保证中央政府公共政策在本行政区域实施；提供区域性公共产品和公共政策；通过地方性产业政策和地方性法规来促进调控地方经济的发展。在中国经济区域、产业布局的差别十分明显的情况下，优化地方公共政策功能对最大限度挖掘地方经济增长的潜力具有特别重要的意义。
改革方面的职能。政府作为改革的领导者和组织者所具有的职能是：1.政府提出正确的改革目标。中国政府改革的演变过程就是改革的深化过程，政府每确立并实现一个目标，向市场经济体制转变的改革就发展到一个新阶段。2.政府自身改革。一是扩大政府职能幅度，实行宽幅管理，让企业逐步发育成长为市场主体，奠定改革与发展的行政动力与市场动力相得益彰的职能基础。二是创新政府组织人事，造就一支素质优良、适应现代化建设要求的公务员队伍。三是强化政府能力，包括政府宏观调控能力，即财政金融宏观调控能力、行政组织组织调控能力；政府整合能力，即政府权力能力、权威能力、信用能力、政策能力、利益和财政的重新整合能力。
调节经济、发展经济的职能。1.发挥政府作为公共产品的主要投资者和规模经营组织者的作用。政府必须集中必要资源，投入公共产品的生产，调整产业组织，扩大规模效应，更好地取得经济效益和社会效益的统一。2.实现经济稳定的目标。实现经济稳定，包括社会总需求与社会总供给在总量上、主要结构上的平衡，国际收支平衡，物价稳定。3.实现经济增长的目标。在充分肯定市场在资源配置中起基础性作用的同时，政府发挥在实现适度投资规模，优化产业结构，推动科技进步，资源合理配置方面的功能和作用。
政府职能具有双重性质。它一方面是社会经济运转不可缺少的力量，另一方面又是一种能力。这种能力在缺乏自律和约束的条件下，容易出现专制政府模式。近现化社会提出的民主政治、分权体制都是政府自律的重要内容。政府自律不能自发实现，只有在法制范围内才能体现出来，只有在自觉的基础上才能实现。不言而喻，政府职能必须建立在合愿所达成的规则基础之上、自觉自愿的基础之上，才能有规则地行使。政府职能行使的任意和专横，将会毁坏市场运行规则，使社会进入混乱无序状态。
三
市场经济与政府自律是互动关系，市场经济要求政府自律，而政府自律又是市场经济不可缺少的条件。那么，如何实现市场经济条件下的政府自律呢？
1.创建政府自律的产权条件 在产权进入企业之前，企业没有任何支配、处置资产的权力，企业难以成为法人实体和竞争主体。资产运行靠行政权力和行政手段来推动，政府自律就不能实现。只有建立国有企业法人财产权才能奠定政府自律、企业走向市场的产权基础。1.国有企业中国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权。企业一旦成为法人财产的主体，就具有市场竞争主体的产权资格。2.国有资产的所有者作为投资主体，与企业法人处于平等民事主体地位，双方关系的调整，一般依照法律和契约进行。3.企业以拥有的全部法人财产对自己的债务承担有限责任，出资者也以投入企业的资本额为限，承担有限责任。这就把所有权、产权和经营权的关系明晰化了，成为政府自律的产权条件。在产权约束的条件下，政府行为不可能是随意和任意的。一旦抽去政企不分的产权基础，政府干预企业就是一种非法行为。
2.建立政府自律的工作约束机制 市场经济的运作和发展，将提出变革政府行政的要求。市场经济需要资源优化配置，那么，政府行政就必须提高体制效率。市场经济的发展，要求建立一套完整的政府运作系统和运作规则。政府运作系统以政府行政组织资源为基础，以最小的行政资源投入取得尽可能大的行政目标。
政府自律的工作约束机制体现在政府运作系统中，包括行政责任、行政效率、行政竞争三个方面。行政责任机制。这是指依据政府行政职能层次和政府公职人员职级建立起来的行政责任、行政权力和行政利益相结合的系统。责任是这个系统的中心，也是授予或委托政府行政权力的依据。行政效率评价机制。行政效率是国家行政机关及其行政人员从事政府行政的结果的度量和评价。行政效率是最基本的评价标准，是行政投入与行政绩效之比。达到一定的行政绩效所花费的费用越小，一定的行政资源投入就能取得较多的行政绩效。行政竞争机制。行政责任机制和行政评价机制的建立，促成行政主体节约行政资源，更充分地发挥其工作积极性，提高工作效率。从总体上说，政府工作约束机制的建立，能够从机制上保证政府自律，从而促进市场经济的发展。
3.重构政府自律的行政管理体制 重构政府自律的行政体制的途径在于创新和改革，其内容的要点在于：创新和改革行政管理体制。行政管理体制要从计划经济为核心转向以市场经济为核心，行政活动不背离市场经济发展的要求，从法律意义上明确政府行政的地位和职责权限，政府依法行政。改革行政组织。在机构设置和人员编制上，以职能和效率为中心和导向，不能任意增、减机构和人员。行政活动法制化。确立政府行政的权力行使规则和程序规则。对每一项权力针对的对象、权力的行使的条件和手段、权力存续的时间和空间，权力行使的方式、步骤和过程等，设定必要的限制和规则，保证行政权力行使不超出必要的限度，遵守运动规则，以实现保护市场经济运行和市场主体的目标。创新政府行政监督机制。防止政府行政偏离其运行的轨道，必须对其加以必要的监督控制。第一：以宪法控制为基础的监督。按宪政原则，政府应从属于民选代表机关，政府活动应从属于法律。这意味着，行政机关不自行决定自己的活动，必须依法行政，执行权力机关的意志，在法律法规的范围和规则内活动。第二：以司法监督控制为主要的监督控制。通过行政诉讼完成对政府监督，将行政机关的具体行政行为置于司法监督控制之下。
实现政府自律应遵循以下原则，才能安全、持续地推动市场经济的发展。
1.公共性原则。从一定意义上说，政府就是公共机构的集合，它的最一般职能，就是政府代表公共利益，执行公共职能，供给公共产品。遵循公共性原则，正确定位政府职能，这样才不会以部门、局部利益作为政府决策的目标。这是政府自律的基本前提。
2.合法性原则。政府行为必须合法才能自律。这就要求权力主体的权力行使程序、范围合法。非法的行政权力主体或不受制约的行政权力，不仅不能保证政府自律而且容易导致政府腐败。政府行为遵循合法性原则，政府自律才具有法律意义。
3.适度性原则。政府行为对市场经济运行是不可缺少的，关键在于如何把握政府行为的“度”。这里包括：政府行为领域的“度”；操作力度的“度”；市场主体活动和市场运作的“度”。正确把握适度性原则，能够使市场经济在政府自律条件下充满生机和活力。
4.连续性原则。政府自律的作用之一，就是要保证政府行为模式的连续性和稳定性。如果将政府自律作为临时对策的话，那么市场交易中的短期行为和投机行为就会增多，市场主体也不愿意进行自我创新和自我调整，不利于市场经济的健康发展。只在改革中坚持连续性原则，政府自律才是自觉的，市场经济也才可能是持续、有序的。
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