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中图分类号：G649.29文献标识码：A文章编号：1001-5019(2008)03-0114-06
民国时期，私立学校在整个学校教育系统中占有很大的比例，成为实施国民教育、培养各类专门人才的教育机构中的重要组成部分。本文仅就民国时期私立高等学校的发展状况作一粗浅探讨。
一、北洋政府统治时期私立高校的初步发展
我国私立高等学校发轫于清朝末年，尤其是在实行新政之后。根据现有资料，其时由国人自办的私立高等学校主要有1905年由留日学生在吴淞创办的中国公学、马相伯创办的复旦公学，1908年由光华医社创办的广州光华医学堂等；由外人兴办的主要有1900年在苏州由中西书院(1881年由美国传教士林乐知在上海创办)改名而成的东吴大学、同年在南京创立的东亚同文书院(日)、1907年在上海成立的德文医学堂(德)、1909年创立的焦作路矿学堂(英)等。①但是，由于这一时期新式教育刚刚起步，除了教会高等学校因享有治外法权而得以发展之外，现代高等教育性质的私立学校屈指可数。
1912年中华民国成立后，政府颁布了一系列关于私立高等学校的成文法规，一方面改变了清朝末年对创办私立学校的放任态度，另一方面为私立高校的发展提供了政治上的保证。是年10月22日和24日，北洋政府教育部分别颁布了《专门学校令》12条和《大学令》22条。在《专门学校令》中明确规定：“凡私人或私法人筹集经费，依本令之规定设立专门学校，为私立专门学校。”“公立、私立专门学校之设立、变更、废止，均须呈报教育总长得其认可”。“公立私立专门学校教员之资格，别以规程定之”。[1]107-108在《大学令》中重申：“私人或私法人亦得设立大学。”该令所限制的条款主要是有关大学院事项，规定私立大学除了不得设大学院(研究生院)外，其余与公立大学一视同仁。[1]107-108翌年1月16日，在教育部公布的《私立大学规程》14条中，详细规定了创设私立大学的有关政策，规定私人或私法人设立大学，除遵照《大学令》中有关规定外，应开具下列事项呈请教育总长认可：(1)目的；(2)名称；(3)位置；(4)学则；(5)学生定额；(6)地基房舍之所有者及平面图；(7)经费及维持方法；(8)开校年月等，[1]141-143这是近代中国私立大学的第一个成文法。
上述北洋政府所颁布的管理法规表明，其管理私立高等学校的政策体系已初步形成，在政治上保证了私立高校的创办与发展。与此同时，战事频仍和政局动荡所造成的经常性拖欠教育经费，致使公立大学举步维艰，这就为私立高校提供了一个难得的发展机遇；民族资本主义的发展所导致的私人资本增加，一些卸任失势的官僚军阀和较大商人捐资办学，亦在很大程度上促进了私立高校的发展。平民主义、实用主义等各种教育思潮更对私立高校的发展起到了积极的推动作用。
据《第二次中国教育年鉴》记载，1925年，全国有私立大学13所，私立专科学校16所，共计 29所，占公私立高校总数105所的27.6％。[2]124另据笔者的粗略统计，至1926年，全国私立高校共计60余所(见表1)。
二、南京国民政府统治前期(1927-1937年)私立高校的规范化发展
国民党当局为了巩固自身的政权，在政治、经济、文化、社会等方面进行了全面整顿，教育事业尤为重中之重。在高等教育方面，不仅制定了《大学组织法》、《大学规程》、《专科学校组织法》、《专科学校规程》等一系列法规，重新规定了高等教育机构的设置原则，建立了一套较为完整的高等教育制度，还在此基础上大力整顿私立高等学校，使其步入规范化发展阶段。
1927年12月，国民政府公布《私立大学及专门学校立案条例》8条；1928年2月，国民政府公布《私立学校条例》11条和《私立学校校董会条例》13条；1929年8月，教育部公布《私立学校规程》29条，后于1933年10月19日修正为《修正私立学校规程》5章38条，以后又分别在1943年11月5日、1947年5月7日作了两次修正。这些法规的主要内容为：(1)基本原则。私人或私法人设立的学校称为私立学校，外国人及教会设立之学校均属之；私立学校不能设分校，也不能设立各级师范学校；私立专科以上学校以教育部为主管机关。(2)开办与立案。私立学校应于董事会组成之后，呈请主管教育行政机关核准，始能开办，并应于开办后一年内呈请立案。(3)课程设置。大学、独立学院和专科学校均以党义、军事训练、国文、外国文为共同必修科目。其专业课程设置由各院校根据专业需要，参照欧美各国的条例自行决定。(4)停办事宜。私立学校如果办理不善或违反法令时，主管教育行政机关得勒令停办。如系董事会呈请停办，须经主管教育行政机关批准，方能办理结束事宜。显而易见，政府所制定的这些管理政策及其实施，表明私立学校的设立与发展已经完全纳入了国家管理的轨道。
诚然，政府实行的整顿与控制手段不可避免地会对私立高校的发展与自由产生一定的干预和限制作用，但其主旨则是为了更加积极地鼓励其健康发展，这在国民党政府1931年公布的《中华民国训政时期约法》和1936年公布的《中华民国宪法草案》中得到了体现。《中华民国训政时期约法》规定：“私立学校成绩优良者，国家应予以奖励或补助。”“全国公私立学校应设置免费及奖学金额，以奖励品学俱优无力升学之学生”。《中华民国宪法草案》第七章亦规定，国家对于国内私人经营之教育事业成绩优良者给予奖励或补助。1934年5月18日，教育部颁布《私立专科以上学校补助经费分配办法大纲》，对没有得到公私机关充分资助的立案的私立专科以上学校给予补助，补助费总额为全年72万元，约以70％补助扩充设备，30％补助添设特种科目之教具。[6]73尽管政府囿于财力，补助的数量非常有限，但该项举措在一定程度上切实推动了私立高校的发展。
据《第二次中国教育年鉴》记载，从1927年至1936年，私立高等学校呈稳步发展的趋势。1936年全国有私立大学20所，私立独立学院22所，私立专科学校11所，共计53所，占公私立高等学校总数108所的49.1％。全国私立高等学校学生数为20664人，占公私立高等学校学生总数41922人的49.4％。[2]147-148表2为1927年至1937年全国新增私立高校概况。
需要说明的是，1937年因日寇入侵，全国私立高校数量比1936年减少了6所。与此同时，公立高校的总数也在下降，由1936年的55所减少到44所，私立高校在全国公私立高校中的百分比超过了公立高校，占到总数91所的51.1％。[2]147-148因此，总的来说，从1927年至1937年，私立高校不仅趋于规范化，而且也有了较快的发展。
三、南京国民政府统治后期(1937-1949年)私立高校的持续发展
1937年日本发动全面侵华战争后，全国高等学校遭到极大破坏。在战火中，损失最大的是私立高校。如著名的南开大学被日寇炸毁，财产损失达300万元之多，占全国高校损失总数的十分之一。[8]
在国势危殆的紧要时刻，南京国民政府及时采取了应对措施，从抗战初起便有计划地组织东南沿海各大城市的高等院校向内地迁移，除了公立高校之外，对诸多私立高校的内迁也给予了极大的人力、物力支持，并在其内迁以后及时给予了物质经费上的救济，从而保存了战时的私立高等学校。同时，在抗战期间，政府先后颁布《省私立专科以上学校战区学生贷金暂行规则》、《非常时期国立中等以上学校及省私立专科学校规定公费生办法》等法规，对私立高校的大多数学生给予补助，并对私立学校的教职员工给予救济，还为不少私立高校追加了相当数量的办学经费等。[9]60在抗战胜利以后，政府又拨发了大量经费部署私立高校迁校复员。1948年4月，教育部呈准行政院，继续为省、市私立专科以上学校拨发补助经费125亿元，经会议研究，分配补助给私立金陵大学及广东省立法商学院等112校，以示鼓励。[6]73正是由于政府的这些积极扶助政策与措施，保证了该时期私立高校的持续发展。
另外，一些热心教育事业的军政人物、民族资本家、文化人也在此期创办了一批私立高校。如宋子文、张发奎等政界要人于1946年创办了海南大学，广东地方实力派首领陈济棠于1947年创立了珠海大学，民族资本家容宗铨于1947年兴办了江南大学，中国职业教育领袖黄炎培于1943年创立了中华工商专科学校，著名文人梁漱溟于1948年兴办了勉仁文学院等。
在南京国民政府统治前期，私立高等学校主要分布在东南沿海一带，内地为数甚少。在这一时期，其状况大有改观，内地私立高校有了明显的发展。表3为1948年全国私立高校分布情况。
1949年，全国私立高等学校发展到75所，其中私立大学25所，私立独立学院27所，私立专科学校23所。[2]125 1937-1949年新增私立高校如下：
南华学院、华侨工商学院、达仁商学院、西北药学专科学校、城孚纺织专科学校、中华工商专科学校、重辉商业专科学校、南方商业专科学校、江苏正则艺术专科学校、汉华储材农业专科学校、成华大学、乡村建设学院、辅成法学院、中国新闻专科学校、知行农业专科学校、信江农业专科学校、东北中正大学、海南大学、建国法商学院、相辉文法学院、川北农学院、正阳法学院、上海牙医专科学校、海南农业专科学校、江海大学、珠海大学、新中国法商学院、中国纺织工学院、中华文法学院、上海纺织工业专科学校、光夏商业专科学校、广州法学院、重华发商学院、勉仁文学院、西南法商学院、天津力行工业专科学校、江汉纺织专科学校。[11]
可见，在南京国民政府统治的后期，尽管私立高校遭到日寇侵华战争的摧残，但其在群体数量和个体规模上仍呈现出了持续发展的态势。
四、民国时期私立高校发展的基本特点和作用
纵观民国时期私立高等学校的发展历程，主要呈现出如下基本特点：
第一，政府的鼓励性政策与创办者的广泛性。从北洋政府到国民政府，如前所述，对私立高校的创办和发展不仅给予了一系列政策上的政治保证，而且在经费上尽其所能地给予了资助和扶持。同时，民国时期私立高校得以不断发展的另一重要因素就是其举办者的广泛性。且不论有外国在华的社团、个人或企业的参与，就国人而言，既有民族资本家、新型知识分子及开明士绅，又有军政要人、地方实力派、商人等。还有些私立高校则是由中外合办，如1920年在北平创立的中法大学、1915年由原焦作路矿学堂改名的焦作工学院等。[9]44-45
第二，董事会管理机制的近代民主性。民国时期的大多数私立高校，均参酌西方的办学体制和西方传教士在中国创办教会学校的管理体制，形成了在学校董事会下设校务委员会，在校务委员会下设置教务、训育、事务等处的私立学校组织管理制度体系。董事会名额一般不超过15人，互推1人为董事长，3至5人为常务董事。董事会的职权是：校长或院长的选聘或解聘；校务进行计划的审核；经费的筹划；预算及决算的审核；基金的保管；财务的监察等。董事会不能行使其职权时，由主管教育行政机关令其限期改组，必要时由主管教育行政机关派员监督改组。[12]这种董事会的管理机制，体现了民国时期私学组织管理浓厚的近代民主色彩。
第三，办学规模的递增性。民国元年，在清末创办的基础上，全国私立高校总数为36所，其中大学2所，专科学校34所，占公私立学校总数的31.3％。到1936年，全国私立高校总数即发展到53所，占公私立学校总数的41.9％。抗战八年后，私立高等学校不仅没有减少，反而还有所增加，1945年私立高校总数达到54所，其中大学16所，独立学院22所，专科学校16所，超过了战前1936年的数量。到1949年，全国私立高等学校更是发展到75所。这种私立高校办学规模的不断扩大，表明其已成为该时期培养各类专门人才教育机构的重要组成部分。
第四，分布地区的不平衡性。在国民政府统治后期，尽管私立高校在内地亦有了明显的发展，但从整个民国时期来看，其分布地区存在着较为严重的不平衡性。以1948年全国所拥有的75所私立高校分布为例，其大都集中在少数城市，仅上海一地就有大学8所、独立学院6所、专科学校7所。其他地方则为数极少甚或空白，如湖南省、山东省仅各有大学1所，浙江省、河南省以及香港仅各有独立学院1所，江西省、广西省、海南市仅各有专科学校1所。另有云南、贵州、黑龙江、吉林、辽宁、绥远、察哈尔等10余个省竟无一所私立高校。[2]124-125
第五，办学经费、承受能力的脆弱性。根据国民政府公布的材料，在抗战以前，教育经费在总预算中的比例最高的是1935年，占4.8％，最低的是1930年，仅占1.46％。对此，当时国民政府行政院也承认道：“迭年以来，政府方面因种种窒碍，致学款常有延稽。”[13]公立高校的办学经费一般也比较紧张，但毕竟绝大部分还能由政府拨给。而私立高校办学经费则大部分要靠自身筹集，其来源一般主要靠收取学费、董事会捐助、政府补助、社会捐资、学校的产资等。但是，由于民国时期整个国家经济的落后，董事会每年募集的经费很少，社会捐资或有或无，偶然性大，政府也只是补助个别办学成绩较好的私立学校，学校的产息收入也寥寥无几。根据《第一次教育年鉴》的有关统计，私立高校的年经费收入为5083138元，占全国高校年经费收入的14.9％，校均经费收入为163972元，年生均经费为283.6元。与此同时，公立高校的年经费收入为19783451元，占全国高校年经费收入的58.1％，校均经费收入为341094元，年生均经费为899.4元。教会高校的年经费收入为9159197元，占全国高校年经费收入的26.9％，校均经费收入为572449.8元，年生均经费为2156.6元。[14]三者比较可见，私立高校的办学经费远远不及公立高校和教会高校。经费不足成为制约私立高校发展的“瓶颈”，教职员薪俸、教学设备购置费、办公杂费等难以得到保证，使教育质量不可避免地受到影响。时人曾叹曰：私立大学“数量虽增，而内容则愈趋愈下，甚至借办学以敛钱，以开办大学为营业者有之”。其结果是“流品之杂，程度之低，自不待言”。[3]17同时，由于私立高校在相当大的程度上是依靠办学者的支撑，所以更容易受到人存政举、人亡政息的影响，一旦情况有变，随时就可能终止。因此，不少私立高校比较脆弱，遇到问题往往因缺乏承受能力而停办，具有不稳定性。这种不稳定性又进而降低了私立高校的总体水平和社会声誉。
民国时期私立高等学校的发展，不仅为争取民族的复兴、国家的独立与富强，培养了大批活跃于各个领域的杰出人才，而且对促进中国教育的发展起了积极的作用。私立高校在教育规模和特色办学等方面补充了公办教育之不足，满足了社会多层次、多样化的教育需求；它广泛吸纳了社会资金，在一定程度上缓解了政府教育投入不足与事业发展的矛盾，并对增加教育资源总量起到了积极作用，在提高公民素质方面作出了贡献。
注释：
①参见《第一次中国教育年鉴》丙编 教育概况，第87～140页，(台北)宗青出版社，1991年；忻福良主编《上海高等学校的沿革》，第113～125页，同济大学出版社，1992年。