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国有企业的问题症结究竟在哪里？过去，人们常常归结为企业缺乏自主权和激励机制，因而改革的主要思路便是放权让利；现在，往往又单纯归咎于产权关系不明晰，因而又把希望寄托在明晰产权的改革上。林毅夫、蔡昉、李周则认为，国有企业的症结在于不平等竞争条件下形成的预算软约束，企业改革的核心应是创造公平竞争的环境。
宏观条件不适应造成最优点偏离
迄今为止的改革，对企业的放权让利方面的进展，大大超前于宏观政策环境的改革。虽然产品和要素价格改革也一直是改革推进的重要方面，但总体来说，价格扭曲特别是利率和能源、交通价格的扭曲仍然没有得到比较彻底的矫正，这给予企业特别是国有企业以寻租和侵占国有资产的机会，国有企业有了独立的利益和自主权后，就会利用扭曲的宏观政策环境去侵蚀国有资产。
一些国有企业通过办大集体企业或与非国有经济联营，把国有资产转移为非国有资产。改革以来经济迅速发展的一个重要贡献因素就是企业将新增资源配置到价高利丰或在传统发展战略下受到压抑的部门，而在这个新增资源配置的同时，一部分国有资产的存量也流失掉了。
对于经营权侵犯所有权普遍化现象的存在，许多人认为是国有企业产权关系不清晰造成的。然而这种看法是不恰当的，它既无助于解释国有企业问题产生的原因，更有可能在提出政策建议时产生误导。中国的国有资产的所有权归属于国家，从来都是十分明确的，但作为所有者的国家无法自己经营，因而必须委托厂长经理来经营，这与市场经济国家中的大型私有企业一样，即同样存在着委托代理问题。也就是说，国有企业的所有权和经营权从来就是相分离的。国家通过任命或聘用，委托经理人员经营国有企业，并通过规定上缴利税的水平或干脆对企业实行统收统支的方式获得资产收入。
在过去实行企业财务统收统支的传统微观经营机制下，企业经理人员虽然缺乏改善企业经营状况的动力和调动职工积极性的手段，但也无法通过侵蚀利润和国有资产，追求自身利益。进行了放权让利式改革之后，出现了不按照国家的意愿来经营国有资产、支配剩余的可能性。所以，问题并非在于产权不明晰，而在于所有权与经营权分离的情况下，监督企业经营的成本太高。为了避免实现国家战略意图的国有企业倒闭及出现失业问题，政府只好对亏损的国有企业不断给予补贴，预算无法硬化，则给国有企业以经营权侵犯所有权创造了更大的可能。
其实，这种因所有权和经营权分离而产生的所有者目标与经营者目标相离异的现象，是伴随着现代公司的出现而与生俱来的，并最突出地表现在股份制企业中。然而，在发达的市场经济中，有一系列条件使监督企业经营的信息成本和惩罚不合格经理人员的成本降低，使经营者总体上要按照所有者的意旨行事。这些件条主要是如下三个方面：
第一，有一个充分竞争的产品和要素市场，没有产业壁垒和地区封锁，企业可以自由进入或退出。这样，产品具有竞争力是企业赢利的一个必要条件，经营者的业绩直接由企业的利润水平反映出来。从而对企业经理人员的评价是简便和直截了当的。同时企业的预算是硬的，经营好企业就发展，经营不好企业就要倒闭关门。
第二，有一个充分竞争的经理人员就业市场和一个自由流动的企业家阶层。企业经营能否符合所有者的意愿，与经理人员的升迁、收入直接相连，经营者利益与所有者利益变为一致，从而可以解决企业经理人员的积极性问题。
第三，对于股份制企业来说，一个充分竞争的股票市场也是必不可少的。其含义又包括三方面：(1)健全完善的法规体系；(2)股票足够分散，杜绝内部交易；(3)股票市场规模足够大，以致大户不能够操纵市场。由此，股票价格主要取决于企业经营状况所能提供的预期收益即股息，股价变动基本上可以反映企业的经营好坏。
可见，市场经济是将对企业的评价和对经理人员的约束和奖惩，交由充分竞争的市场机制来完成，这也是现代企业制度的核心。在不存这样的市场机制的条件下，剥夺国有企业的经营自主权，对于保护国有资产，体现所有者的目标，无疑是一种有效地制度的安排；而在企业有了相当的经营自权，市场发育却相对滞后、竞争条件不存在的情况下，企业在改善经营的同时利用监督的不完善和预算软约束来侵蚀国有的资产和利润，也是其符合经济理性的行为。
如果不能创造竞争条件和环境去完善市场机制，而是在所谓产权关系上作文章，对于解决真正的问题只能是缘木求鱼。试想，如果明晰企业产权的思路是削弱经营权，无异于对于16年放权让利改革的倒退；如果明晰产权的努力是要把权利进一步向企业倾斜，对于解决国有资产被侵蚀的问题，则是南其辕而北其辙；或者更干脆的说，如果明晰产权的真实含义是实行国有企业的私有化，让居民成为企业的持股人，既然没有市场机制来评价约束经营者，所有权仍然要受到侵蚀，我们将会遇到与这里的讨论相同的问题。
企业制度成功的充分条件是什么？
在选择国有企业改革方式和主攻点的时候，必须首先搞清什么是一种企业制度成功的充分必要条件。如果在这个问题上认识失误，改革就很可能走偏。当前国内、国外很流行的观点是认为国有企业改革的关键是改变其产权或所有制基础。虽然有各种各样的表述和设计，实行私有化是有代表性的一种思路。因此，我们可以通过质疑这种直截了当的观点，回答这种过于看重所有制的认识。
私有制是不是企业成功的充分必要条件呢？我们的回答是否定的。
首先，我们可以观察到大量的私有制企业效率低下的现象，以及以私有制为微观基础的经济的失败事实。例如印度和中南美洲，其企业基础自然是私有制或私人产权制度，但效率低下、寻租成风却是不容否认的事实，并且最终印度和中南美洲的经济发展确乎不成功。可见，私有制不是企业成功和经济发展的充分条件。
其次，我们可以观察到不少效率高、经营成功的非私有制企业。这方面的例子更是不胜枚举，如实行国有制的新加坡航空公司、美国胶合板行业中的集体所有制企业、西班牙巴斯克地区的工人自治合作企业和德国的工人参与式企业等等。在中国农村企业中，我们更是可以发现大量的乡村集体企业在经营绩效上胜于私人企业的现象。因此，私有制也非企业成功和经济发展成功的必要条件。
这种关于私有制对企业和经济发展的充分必要性的论述，同样也可以应用于国有制或其它所有制。换句话说，我们绝非认为公有制必然优于私有制，而是认为任何一种所有制或产权安排形式，都有其适用的条件和范围，也是特定历史的产物。如果所有制形式是可以由经济主体自由选择，并且存在多种所有制自由竞争的话，在一个经济中同时存在的各种所有制形式都应该是有效率的。而且，由于各个经营主体所能利用的外部条件不同，各个企业的所有制形式在具体安排上也必然千差万别。
如果说企业制度的效率确实存在充分必要条件的话，那就是充分而公平的竞争。
一个经济中如果存在这种竞争，在可以自由选择所有制形式和其他制度形式的条件下，任何一种存在的企业制度都应该是有效率的；如果没有这种竞争，任何所有制形式的企业制度，都可能有没有效率的。上面关于所有制的充分必要条件的证伪，恰恰也可以反证这一点。
这里所讲的充分而公平的竞争，包含两个缺一不可的要素，一是企业的预算硬约束，一是公平的竞争条件。以中国国有企业为例，如果其预算约束不是硬的，就会躺在国家身上吃财政补贴的大锅饭，而没有努力改进经营、提高效率的积极性；如果虽然其预算约束硬化，却缺乏一个公平竞争的环境，那么利润就不反映经营的好坏，所有者监督经营者的成本就会太高，经营权侵犯所有权就将是不可避免的。国有企业在微观效率上的有限提高，恰恰是经过16年的改革使其产生了一定的追求效率和利益的动机。而这个改革的成功的有限性和任重道远，也正是由于包括一系列不利于企业公平竞争条件的存在及其所导致的预算约束的继续软化。
所以，那些寄希望于企业产权制度变化而忽视建立一个硬预算约束下的公平竞争环境的政策建议，很可能使国有企业陷于既无法面对公平竞争，又不能硬化预算约束的境地。
国有企业改革的核心应该是为企业创造一个硬预算约束的公平竞争环境。一切相关的改革措施都应围绕这个核心进行。一旦形成充分竞争的市场环境，国家不再需要给予任何企业以特殊的保护。无论是国有企业，还是非国有企业，只要利润水平持续低于其他企业甚至亏损，无非表明经理人员经营管理不善，生产方向选择有误或者是多吃多占，经理人员都应该受到惩罚，所有者监督经营者的成本将大为降低，经营人员在改进企业微观经营效率的同时，也就必然要兼顾所有者的利益。
所谓“现代企业制度”，并不应该特指股份有限公司或有限责任公司，而应该把握有效率的企业制度的核心是预算硬约束下的公平竞争环境。企业制度改革的重点是创造这样的竞争环境，使每一个企业都能够在同等条件下参与竞争，优胜劣汰。事实上，发达的市场经济国家并非只有一种现代企业模式，而是在充分竞争的市场经济中经过长期的制度和组织创新，形成了多种类型的现代企业制度。
中国企业改革的当务之急不是移植一种特定的“现代企业制度”模式，也不可能先验地设计或猜想出中国社会主义市场经济条件下的企业制度是什么样子。现在最为紧迫的任务应该是为国有企业创造一个能够与其他类型企业公平竞争的条件，并藉此硬化其预算约束。只有具备这样的条件后，国有企业与其他类型企业一样，其经营绩效唯一地接受市场的评价，并为了适应竞争的需要而改变和创新企业经营机制，最终可以通过制度的竞争、筛选，形成一种在市场经济中和国际竞争中立住脚的中国特色的现代企业制度结构。
目前，国有企业面临的经营困难，有很大部分是由于竞争条件不对等或不具备平等竞争条件造成的。这种不对等竞争因素与企业的经营努力无关，使人们无法评价企业的经营机制的高下和经营绩效的优劣，作为所有者的国家对企业进行监督也因没有简单唯一的指标而成本过高。
改革应从解决国有企业经营中的问题出发，解除其各种“包袱”，通过企业创造一个公平而充分的竞争条件，硬化其预算约束。在解除国有企业各种“包袱”之后，推进宏观政策环境的改革。这包括：解除金融压抑，放开利率，形成灵活、有效的资本市场；建立、健全外汇市场，实现人民币的自由兑换；打破城乡劳动力流动壁垒，实现就业竞争和工资形成的市场化；放开绝大部分产品价格，促进国内统一市场的形成。在此基础上，与市场化的企业经营机制相关的企业家市场和股票市场才能相应发育起来。国家只需通过利润这一简单唯一的指标来考核、监督企业。宏观政策环境、资源配置制度和微观经营机制在市场经济的基础上再次达到制度适应，从而使中国经济发展和改革走出“活乱”循环，实现经济发展战略的转轨。
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