《煤炭法》立法目的和主要法律制度，本文主要内容关键词为：目的论文,法律制度论文,煤炭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编辑部的话 《中华人民共和国煤炭法》将于1996年12月1日起正式施行。为了帮助广大读者深刻领会《煤炭法》的重大意义，全面理解《煤炭法》的主要内容和基本法律制度，本刊编辑部特邀煤炭部政法司副司长吴晓煜同志撰写了该文。企盼读者就如何运用法律武器，解决好办矿、管矿以及生产经营活动中的问题，为本刊赐稿。
一、煤炭立法的必要性和立法目的
在立法过程中，有的同志认为没有必要制定煤炭法。因此，有必要讲清其必要性。
一是煤炭工业在国民经济中的重要基础地位，迫切需要立法。我国是世界上煤炭产量最大的国家，煤炭是我国的主要能源。正如邓小平同志1982年讲的：“各国解决能源问题都有自己的侧重点，我们的侧重点应该是煤炭的开发利用”。江泽民总书记1996年1月视察煤炭行业时也明确指出，煤炭是我们工业的粮食，在今后相当长的时间内，我们国家的能源供应主要靠煤炭。煤炭占我国一次能源的70%以上。70%的燃料加工动力，60%的化工原料，80%的民用商品能源均取之于煤炭。煤炭运输占全国铁路货运总量的40%以上。全国煤矿工人700万，煤矿8万多个。煤炭城市35个，其人口占全国城市总人口的十分之一。这样一个庞大而又涉及面很广的行业，能否健康有序地发展，能否不出大的波折，事关国计民生的全局，事关国家的发展，事关社会的稳定。因此，很有必要制定煤炭法，把煤炭工业纳入健康发展的轨道。
二是煤炭工业面临一些特殊的、重大的法律问题，亟待立法。煤炭行业有鲜明的特殊性，具有特有的发展规律。目前我国煤矿由多种所有制和经济形式构成。由于投资办矿主体、利益主体、隶属关系的多元化，在市场经济条件下所产生的矛盾和关系错综复杂。特别是近年来，煤矿开办有所失控，生产秩序很不稳定，每年死亡数千人，煤炭资源损失浪费严重；煤炭流通领域问题突出，严重损害了煤矿、用户和国家的利益等。这些问题对于国家当前和长远都会带来许多不利影响，非常需要国家通过《煤炭法》，对煤炭工业中的重大问题进行法律规范，用法律手段调整各方面的关系，规范行为。而我国现行的相关立法如《矿产资源法》、《矿山安全法》，仅针对资源与安全等共性问题，作了通用的原则性的规定，难以解决煤炭行业极为迫切的特殊性问题。
三是煤炭立法严重滞后，远远落后于世界主要产煤国家。长期以来，煤炭工业主要靠行政手段管理。党的十一届三中全会以来，国家颁布了大量经济法律，但煤炭方面的专门法律却没有一件。致使煤炭主管部门进行宏观管理和行业管理缺乏应有的法律手段。当今主要产煤国家，都十分重视煤炭立法，建立了完备的煤炭法律体系或矿业法律体系。美国、英国、德国、加拿大、澳大利亚等国家，在19世纪末或本世纪初，就开始制定颁布了一系列专门的煤炭法律。就连煤炭资源贫乏的日本、韩国，也都制定了专门的煤炭法律。国外一些人士对煤炭产量居世界首位的中国没有煤炭法，是很不理解的。
对于立法目的，可以从三个方面加以理解和认识：
第一，要解决煤炭资源的合理开发利用和保护问题。煤炭是不可再生的资源，也是极其重要的能源。我国煤炭资源虽然丰富，但近年来，其开发活动无序，办矿混乱，破坏、损失、浪费等相当惊人。70%的小矿生产手段落后，有的采取野蛮开采方式，回采率一般在15%左右，低的不到8%。照此下去，再过几十年，我国可供建井的煤炭资源将趋向衰竭。因此，保护资源，合理开发，有效利用，是煤炭法所要解决的首要问题。
第二，要解决煤炭生产、经营活动的法制化和规范化问题。我国虽然是煤炭生产大国，但生产秩序混乱失控，伤亡事故触目惊心的问题，一直是亟待通过法律解决的大问题。许多煤矿不具备起码的安全条件和生产条件，非法开采，冒险蛮干，事故频繁。乡镇煤矿百万吨死亡率为9人左右，个别的达到100人以上。全国煤矿每年死亡人数，是世界其他发达国家煤矿死亡总数的数倍。政治上的损失和经济上的代价是令人痛心的。造成这种状况的重要原因，就是煤炭生产活动不能通过法律手段予以规范。
另一个急需规范的就是煤炭经营领域。煤炭流通秩序混乱，煤炭经营活动无序，管理失控，愈演愈烈。煤炭经营主体既多且乱，大量的五花八门的经销单位涌入煤炭市场。有的纯属买空卖空的“皮包”公司、煤贩子，争抢运力和廉价产品，扰乱了市场。另外，不必要的中间环节过多，不合理的收费项目太杂，人为地增加了流通的障碍，加大了经营费用，加剧了运力的紧张。特别是违法经营现象普遍，有的金钱开路，行贿送礼，钱权交易，公然掺杂使假，哄抬煤价，偷税逃税，坑害用户，严重损害了煤矿和国家的利益。凡此种种，确实到了非用法律不能规范的地步。
第三，要解决促进和保障煤炭行业的发展问题。煤炭行业是一个庞大而又复杂的行业。煤炭行业的发展能否得到有效的保障，对国计民生影响很大，可谓“牵一发而动全身”。加上煤炭行业自身的特殊性，以及在市场经济条件下存在的许多亟待解决的重大问题，都事关国民经济的全局和社会的稳定。因此，《煤炭法》的一个十分重要的任务，就是要促进煤炭行业的持续、健康和有序地发展。
以上三个方面，是一个互为表里、密不可分、有机统一的整体。规范生产、经营活动是手段，促进和保障煤炭行业的发展是关键和落脚点，合理开发利用煤炭资源是根本目的。
二、《煤炭法》确立的基本法律制度
《煤炭法》的主要内容，集中体现在所确立的9项法律制度上。这是《煤炭法》的主干与核心。这九项法律制度，构建了煤炭法律体系的框架，有的填补了我国经济立法和矿业立法的空白。
1.开发规划制度。
开发规划制度，是国家对煤炭资源开发利用和保护，加强宏观调控、强化行业管理的重要法律制度，体现了煤炭资源的国家所有权，对于解决近年来开发无序状况，具有很强的针对性。这项制度的主要内容是：国家对煤炭开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针（第4条）。规划是统一的，必须全国一盘棋，合理布局；明确了两项规划，一是全国煤炭资源勘查规划（第14条），二是煤炭生产开发规划（第15、16条）；明确了编制和实施煤炭资源勘查规划和煤炭开发规划是煤炭管理部门的职权，享有权力并承担责任；制定开发规划，一是根据国民经济和社会发展的需要，并纳入国民经济和社会发展规划，这是最基本的依据；二是依据国家对煤炭资源的划分，要从资源的实际出发；明确了两级规划制度，即全国的煤炭开发规划和地区的煤炭开发规划。而且地区开发规划必须与全国开发规划相一致，并报国务院煤炭管理部门备案；任何煤矿建设项目，必须符合煤炭开发规划和煤炭产业政策。否则，煤矿一律不能兴建。
2.办矿管理制度。
这是一项新的管理制度，是煤炭管理部门对开办煤矿实行有效的行业管理的关键性法律手段，也是实现煤炭资源优化配置和合理开发利用、保护资源的重要措施。这一制度与采矿许可制度相衔接，把办矿审批作为采矿许可的前置程序，对于解决办矿失控、任意布点、审批无法可依等问题，将起到十分重要的作用。这项法律制度的核心是办矿审批制度，其基本内容是：①规定了开办煤矿必须具备的条件（第18条）。过去虽然开办煤矿要有一定的条件，但不统一，条件也不尽规范。这次在制定《煤炭法》过程中，经过反复研究，确定了六项条件，这些都是必须具备的法定条件。达不到这些条件，是不准开办煤矿的。②明确了开办煤矿的审批主管机关，即煤炭管理部门（第19条）。开办煤矿，必须由煤炭管理部门按审批权限、审查其办矿条件。符合条件的予以批准，并出具批准文件。③规定了开办煤矿的法定程序（第19条）。一是办矿申请人必须依法向煤炭管理部门提出申请；二是审批机关要根据《煤炭法》第18条规定的条件进行审查；三是地矿部门对开采范围和资源综合利用方案进行复核并签署意见；四是对符合条件的由煤炭管理部门予以批准，并出具批准文件，由地矿部门颁发采矿许可证。这里一个关键点是，任何煤炭企业，未经煤炭管理部门审查批准，地矿部门不得颁发采矿许可证。④对煤矿开办、建设过程中征用土地、搬迁、补偿、合理使用土地、保护治理环境、地方人民政府的责任等，也作了原则性规定（第20～21条）。⑤原则规定煤炭企业关闭、报废矿井，应当按照有关法律、法规和国务院煤炭管理部门的规定办理（第33条）。
3.生产许可制度。
1994年12月20日，国务院颁发了《煤炭生产许可证管理办法》。一年多的实践表明，国家实行煤炭生产许可证制度，是一种行之有效的手段，对于规范煤炭生产活动具有十分重要的作用。《煤炭法》正是在这个基础上，对此制度进一步加以规范。其主要内容是：①明确规定任何煤矿，不论投资主体、所有制形式和隶属关系如何，只要从事煤炭生产，就必须事先依法申请领取煤炭生产许可证。未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产（第22条）。生产许可证是煤矿取得生产资格的法定凭证。而且还规定，只有取得煤炭生产许可证的煤炭企业，才有销售本企业生产的煤炭的权利（第46条）。②规定取得煤炭生产许可证的条件（第23条）。这些都是保证安全生产所不可缺少的基本条件，与开办煤矿的条件和采矿许可证的条件是大不相同的。取得煤炭生产许可证的条件，对各类煤矿都是相同的，一视同仁。这就比国务院法规中把乡镇煤矿与其他煤矿分别设置条件前进了一步。③明确了煤炭生产许可证的颁发管理机关是国务院煤炭管理部门和各省、市、自治区人民政府煤炭管理部门（第24、25条），除授权的外，其他任何部门都无权颁发煤炭生产许可证。同时还明确了两级颁发管理机关各自的颁发管理范围及其颁发管理工作的任务等，做到了责任明确，事权分明，可操作性强。此外，根据部分产煤市（只限于设区的市）和自治州，地域较广、煤矿数量较多的实际情况，还规定省、自治区、直辖市人民政府煤炭管理部门可以授权设区的市、自治州人民政府煤炭管理部门，负责煤炭生产许可证的颁发管理工作（第24条）。但是，这种授权只限于煤炭管理部门，而且也可以不授权，授权之后根据实际情况还可以收回授权。④规定领取煤炭生产许可证的程序（第22条）。第一，煤炭企业在投入生产前，必须向煤炭管理部门提出领取煤炭生产许可证的申请；第二，煤炭管理部门对其实际生产条件和安全条件进行审查；第三，对符合《煤炭法》规定条件的，发给生产许可证。⑤规定煤炭生产许可证有效期满，或资源枯竭，或经检查不符合条件的，由发证机关予以注销或吊销，并公告（第26条）。⑥规定了生产许可证不得转让、出租；在同一开采范围内不得重复颁发许可证（第25条）。⑦有关的法律责任（第67、68、69、70、77条）。
应该指出的是，煤炭生产许可证制度与采矿许可证制度是两项前后衔接、关系紧密，但又各自独立，其任务、范围、目的、领取程序、颁发机关各不相同的法律制度。其中，取得采矿许可证是取得生产许可证的前提条件。未取得采矿许可证的，不可能取得生产许可证。但仅仅取得采矿许可证的，在取得煤炭管理部门颁发的生产许可证之前，是绝对不得从事煤炭生产的。
4.安全管理制度。
安全管理制度是煤炭法律制度体系中重要的组成部分，是《煤炭法》中十分重要的法律制度。这一制度体现了党和国家的安全生产方针，概括了煤矿安全生产的实践经验，不仅与《矿山安全法》的一般性规定相衔接，而且更加明确、具体和系统，具有鲜明的行业特色。其主要内容是：①在总则中明确了安全生产方针，即“安全第一、预防为主”的方针（第7条）。②明确了煤矿安全生产工作的监督管理体制。煤炭管理部门是煤矿安全生产的监督管理部门（第37条）。③明确了地方人民政府对煤矿安全生产的责任（第8、31条）。④明确了煤炭企业安全生产责任制度。其基本制度是安全生产责任制度和群防群治制度（第7条）。“安全生产管理实行矿务局局长、矿长负责制”（第38条）。矿务局局长、矿长和其他主要负责人必须采取有效措施，防止生产事故发生（第39条）；保障煤矿职工安全和健康（第8条）；为职工提供劳动保护用品（第43条）；为井下职工办理意外伤害保险（第44条）。⑤对职工进行安全教育培训制度。未经教育培训的不得上岗作业（第40条）。⑥特别规定了出现危及职工生命安全的情况并无法排除时，现场负责人或管理人员应当立即组织职工撤离危险现场，并及时报告（第41条）。这体现了“不安全不得生产，生产必须保证安全”的原则。此外，还规定企业工会在发现上述情况时，有权提出建议；企业行政拒不处理的，工会有权提出批评、检举和控告（第42条）。⑦在赋予职工在安全方面权力的同时，也明确了职工有遵守安全法律、法规和企业规章制度的责任和义务（第40条）。⑧规定了采矿作业不得擅自开采保安煤柱，不得采用可能危及邻矿安全的危险方法（第31条）。这两种禁止性规定，如果得以有效执行，将解决安全生产中的两大事故隐患，大大减少事故发生。⑨为保证安全生产，在取得煤炭生产许可证的条件中突出了安全方面的要求（第23条）。此外还规定煤矿使用的设备、器材、火工品、安全仪器必须符合国家标准或者行业标准（第45条）。这是从装备、生产工具方面提出的安全要求，也是不可忽视的。⑩安全生产方面的法律责任制度（第70、75、78、79条）。不仅规定了行政处罚，也规定了构成犯罪的由司法机关追究刑事责任，而且还附有《刑法》有关条款。
这一制度与开发规划制度、办矿管理制度和生产许可制度，紧密相连，环环相扣，共同发挥作用，对于规范煤炭开发和安全生产管理，将愈益显示出法律手段的威力，产生不可估量的保障作用。这正是《煤炭法》的一大特色和一大成就。
5.加工利用制度。
在《煤炭法》中，尽管加工利用方面的条文并不多，但位置重要，意义深远。这项制度主要包括：①把综合利用作为煤炭开发的一条方针（第4条）。②国家鼓励和支持在煤炭开发利用中采取先进的科学技术和管理方法（第9条）。③国家提倡和支持煤炭企业发展煤电、煤焦、煤化工、煤建材等，进行煤炭的精加工和深加工（第35条）；发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭（第35条）。这些规定既是煤炭企业提高经济效益的重要途径，同时也是具有战略意义的发展重点。④国家鼓励和扶持煤炭企业发展多种经营（第34条）。⑤国家发展和推广洁净煤技术，采取措施取缔土法炼焦（第36条）。
6.经营管理制度。
规定煤炭经营活动是《煤炭法》的一个重要目的和立法的侧重点。《煤炭法》设有“煤炭经营”专章，而且与煤炭经营有关的条款较多。确立煤炭经营法律制度，对于加强煤炭流通管理，解决煤炭经营失控和秩序混乱，规范煤炭市场主体行为，制止和制裁违法经营行为，促进煤炭资源有序开发，保护煤炭企业和广大用户的合法权益，维护国家的利益，都具有特别重要的意义。这一制度的主要内容是：①确立了煤炭经营资格审批制度。这是煤炭经营法律制度的核心。首先，明确了设立煤炭经营企业应当具备的条件（第47条）。其条件有两个关键点，一是要符合合理布局的要求，不能一拥而上，要进行宏观调控；二是要符合从事煤炭经营的特殊要求。其次，明确了煤炭经营资格的审批机关，即国务院指定的部门和省、自治区、直辖市人民政府指定的部门（第48条）。市、地区（州）以及县级人民政府的任何部门不能审批。之所以规定由指定的部门（没有明确具体部门）审批，主要考虑到我国各省市自治区煤炭经营管理体制、主管部门不尽相同的现状和实际情况。行政部门的分工，是国务院及省市自治区人民政府职权范围内的事，而且国务院还要制定专门的行政法规。另一个考虑，就是我国煤炭流通体制的改革正在探索之中，应该留有余地，不宜硬性规定。第三，规定了煤炭经营资格审批程序（第48条）：要向指定部门提出设立煤炭经营企业的申请；由审批部门根据《煤炭法》规定的条件进行资格审查；审批部门对符合条件的予以批准；申请人凭批准文件向工商部门申请领取营业执照。只有经过批准，并领取了经营执照的申请人方可从事煤炭经营。②明确了煤炭企业和经营企业的煤炭经营自主权。总则规定，矿务局和具有独立法人资格的煤炭企业、经营企业依法实行自主经营（第13条）。特别规定了取得煤炭生产许可证的煤炭企业，有权销售本企业生产的煤炭（第46条），并提倡煤炭企业发展直销（第50条），具备条件的大型煤炭企业经依法许可，有权从事煤炭出口（第56条）。有一点需要指出，煤炭企业如经营非本矿生产的煤炭，也需要进行经营资格审批。③维护了用户的合法权益与责任。用户有权直接从煤炭企业购进煤炭（第50条），有权要求保证煤炭质量，并可以提出特殊的质量要求（第53条）。同时也规定了用户要按规定或合同约定接卸煤炭，并接受煤炭等部门的监督检查（第55、65条）。④规范了煤炭经营主体行为，明确了其义务。规定煤炭经营企业必须遵守法律法规，改善服务，保障供应，禁止一切非法经营活动（第49条）；不得在煤炭中掺杂使假，以次充好（第53条）；供应用户的煤炭质量必须符合标准或者合同规定，质级相符，质价相符（第53条）。违反上述规定、给用户造成损失的，依法给予赔偿（第54条），体现了权利与义务的统一。⑤规范了煤炭运输企业的行为。主要是车站、港口和其他运输企业，不得利用掌握的运力作为参与经营、谋取不正当利益的手段（第51条）；运输企业应当将不同质量的煤炭分装、分堆（第55条）；运输企业要按照法律法规或合同约定进行运输、接卸煤炭（第55条）。上述规定有利于维护正常的流通秩序和保护用户的合法权益，这是煤炭立法的一个突破。⑥规定了必须减少中间环节，取消不合理的中间环节。禁止行政机关违反规定，擅自设立煤炭供应的中间环节和额外加收费用（第50条）。⑦规定了煤炭价格管理体制（第52条），以及煤炭出口实行统一管理的体制（第56条）。并规定由国务院制定煤炭经营管理办法（第57条）。⑧规定了相应的法律责任。
7.矿区保护制度。
由于煤矿矿区面积大，其地理环境、社会环境、生产建设条件和作业场所都有很大的特殊性，加上矿区内利益主体多元化，矛盾错综复杂，各种主体侵害煤矿合法权益，破坏矿区正常生产、工作秩序的现象屡禁不止。因此，国家和地方人民政府对矿区实行有效保护，不仅是必要的，而且是十分紧迫的。《煤炭法》为此专门设立了“煤矿矿区保护”专章，使矿区保护规范化、法律化。①在总则中明确了“国家维护煤矿矿区的生产、工作秩序，保护煤炭企业设施”这一基本原则（第10条）；同时禁止任何单位和个人扰乱矿区的生产、工作秩序（第58条）。②规定了对煤矿电力、通讯、水源、交通及其他设施的保护（第58条）。③规定了对煤炭企业已取得使用权的土地的保护措施。未经煤炭企业同意，任何单位和个人不得在该土地上种植、养殖、取土或者修建建筑物、构筑物（第60条）。④规定了对煤炭企业铁路专用线、专用道路、专用航道、专用码头、电力专用线、专用供水管路的保护措施（第61条）。⑤规定了在采区范围内进行可能危及煤矿安全的作业时，必须征得煤矿的同意和煤炭管理部门批准；进行公用工程建设要达成协议后方可施工（第62条）。⑥规定了一切单位和个人对盗窃或破坏矿区设施、器材及危及煤矿安全的行为，都有权检举控告（第59条）。⑦规定了相应的法律责任。在相关法律责任中，加大了打击力度和执法手段。并明确了地方人民政府的责任（第73、74条）。除实行行政处罚外，有的由公安机关实施治安处罚，有的由司法机关追究刑事责任。
8.矿工特殊保护制度。
煤矿工人常年在最艰苦、最危险的环境中劳动，作业强度大，条件差，伤亡事故多，健康受到损害，职业病普遍，服务年限和寿命缩短。煤矿工人为煤炭工业和国民经济的发展做出了巨大牺牲和无私奉献，因此对煤矿职工，特别是井下作业职工给予优惠和照顾，实行特殊的保护措施，是题中应有之义，是合情合理的。
《煤炭法》中尽管这方面条文不多，但确立起矿工特殊保护制度，具有异乎寻常的意义。这项制度要点是：①提出了国家对煤矿井下作业的职工采取特殊保护措施（第8条）。这一基本原则，总则中作了明确规定。②明确了矿工劳动保护方面的要求。煤炭企业必须为职工提供保障安全生产所需的劳动保护用品（第43条）；各级人民政府及有关部门和煤炭企业，必须采取措施，加强劳动保护，保障煤矿职工的安全与健康（第8条）。③规定煤炭企业必须为煤矿井下作业职工办理意外伤害保险，支付保险费（第43条）。这一规定很有针对性，使煤矿职工特别是乡镇煤矿职工伤亡后的抚恤有了保障。④规定了煤矿职工在安全生产中的权利，提出了保证安全的措施。这些大多体现在安全管理制度中。
应该指出，矿工特殊保护法律制度尚不健全，有的仅是原则性规定。还有待于在行政法规和有关部委的部门规章中加以具体规定。这也正是下一步煤炭立法应着力解决的问题。
9.监督管理制度。
监督管理制度的核心就是对煤炭行业的行业管理制度。从某种意义上讲，《煤炭法》具有行业管理法的性质。第一条在阐述立法目的时就明确指出，是为了促进和保障煤炭行业的发展。因此明确了行业管理的职责和管理手段。但是这些必须符合市场经济的要求，符合改革的方向。所以在立法过程中去掉了部门色彩，强化了企业自主经营的权力。这方面，为我国行业管理立法积累了经验。
监督管理制度的主要内容是：①明确了监督管理体制（第12条）。一是明确了煤炭管理部门是煤炭行业监督管理的主管部门；二是煤炭管理部门与有关部门相互配合进行监督管理，不是一家独管。但有关部门的监督管理只限于在各自的职责范围内进行；三是实行分层次监督管理。即国务院煤炭管理部门负责全国煤炭行业的监督管理，县级以上人民政府煤炭管理部门负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。此外在编制、实施煤炭开发规划、办矿审批、煤炭生产许可证的监督管理等方面，都明确了不同层次煤炭管理部门的职责范围与分工。②规定了煤炭行业监督管理的任务、职责。具体内容体现在《煤炭法》各章，并渗透于前八项法律制度之中。主要是规划、资源勘查、煤矿开办、建设、生产、安全、加工利用、矿区与矿工保护以及法律责任等主要方面。其法律手段主要包括开发规划、办矿审批、生产许可、安全监督管理手段、经营资格审批等。③赋予煤炭管理部门和有关部门监督检查权。有权对煤炭企业和煤炭经营企业执行煤炭法律、法规的情况进行监督检查（第63条）；有权向煤炭企业和用户了解情况、查阅有关资料，并进入现场进行检查（第65条）；对于违反煤炭法律法规的行为，有权要求依法改正（第66条）。为了保证行使监督检查权，规定被检查方要提供方便（第65条）。在法律责任中，还赋予了一些行政处罚权力。同时也明确了监督检查人员的义务：必须熟悉煤炭法律法规和煤炭专业技术，公正廉洁，秉公执法（第64条）；进行监督检查时应当出示证件（第66条）。④规定了监督管理的法律责任，以保证监督管理部门和人员依法行政，避免滥用职权。第80条规定：“煤炭管理部门和有关部门的工作人员玩忽职守、殉私舞弊、滥用职权的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任”。
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