加快科技系统的结构调整，本文主要内容关键词为：结构调整论文,系统论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：科技系统的结构调整是一项操作难度大、涉及面广、政策性强的工作，是当前深化科技体制改革的重点和关键步骤。这里发表的国务院研究室的长文，全面地分析了我国科技结构的现状和存在的问题，提出了调整科技结构的基本思路、途径和措施。不妨一读，或许能得到一些启示。
一、我国科技系统的结构调整势在必行
建国以来，我国建立了一个相对独立完整的科学技术体系。这一体系与新中国的政治、经济体制相适应，成功地解决了国家经济建设与国防建设面临的一系列重大科技问题，缩小了与发达国家的差距，并在一些重要领域达到了世界先进水平，为我国科技、经济和社会发展做出了重要贡献。与此同时，还必须看到，我国科技系统由于受计划经济体制的影响，存在着比较严重的结构问题。在发展社会主义市场经济的新形势下，这一问题越来越突出，主要表现在：
——政府所属科研机构数量过多，整体素质不高。到1993年底，全国县以上政府所属科研机构多达5446个，职工总数103万人，其中科学家、工程师43.3万人。由此带来的主要问题一是人均科技经费太低，只及发达国家的十几分之一，大多数科研机构业务工作难以正常运行；二是给国家财政造成很大压力，即便对科技的投入继续有比较多的增加，但要维持现有规模还是有困难的；三是过多的科研机构游离于企业之外，不利于科技与经济协调发展。在机构数量和规模不断膨胀的同时，我国科研机构的整体素质并没有得到相应提高，低层次机构居多。据专家估计，目前大约有57%的科研机构不从事或基本不从事R&D（研究与试验开发）活动，这些机构实际上已失去了科研属性。
——条块分割，机构重复，浪费严重。我国科研机构及其它各类科技机构基本上都是从产品经济的需要出发，由政府部门规划和兴建的，各自形成“大而全”和“小而全”的封闭体系，造成军民分割、部门分割、地区分割和学科分割的局面，无法形成整体的集团军，导致科研力量分散，机构和专业设置大量的低水平重复。同类机构在同一地区重复设置，在同一系统逐级设置，在不同系统分别设置的现象相当普遍。据初步估计，全国至少有三分之一的机构都是不应该重复设置的。更令人忧虑的是，在条块分割的格局下，各类科研机构对于行政部门有着很强的依附性，几乎所有重复设置、水平低下、应予淘汰的科研机构都能得到其上级主管部门的保护。以部门为核心的隶属关系，还为科技系统结构上的优化组合设置了层层障碍，为科研单位进入企业或与企业结合带来了重重困难。
——管理分散，调控乏力，核心权威不足。我国科技工作管理体系分为国家科委、中国科学院、国防科工委、国家教委和经济主管部门好几大块。各个部门都自成系统，其行政职权大多只能在本系统内发挥作用，部门之间只有一般的业务往来而缺乏必要的集中协调。由此带来的是领导多头、计划雷同、项目重复、资金分散、调控乏力、产学研脱节和人才配置不合理等一系列问题。
上述科技系统结构的诸多弊病，只能依靠结构调整来解决。1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》出台后，尽管在科研机构转换机制和人才合理分流等方面取得了一定成效，也出现了一些新的科技组织形式，但从总体上看，科技系统结构基本上没有发生实质性的变化，上述弊病依然存在。这主要是由于以往的科技体制改革着重于微观机制转换，对于宏观问题触及较少，因而在系统结构调整方面缺少比较科学的宏观筹划和强有力的政策指导，结构调整的目标原则都不是很清楚，调整力度自然不会很大。事实表明，科技系统结构问题已很大程度上影响了整个科技体制的改革，成为影响科技经济有机结合的一大障碍，是深化科技经济体制改革必须尽快解决的问题。
二、科技系统结构调整的基本思路
科技系统是一个以功能聚类的组织系统，主要包括：从事科技管理工作的行政机构，从事研究开发、传播推广和成果应用等基本活动的技术机构，以及有关的服务部门。其中研究开发、传播推广和成果应用是科技活动的主线，因而也是科技系统的主体结构。科技系统结构调整，既要解决“结构成份”和“构成比例”问题，还要解决各子系统之间的联系方式；在此同时，还必须解决新增科技资源的合理配置问题。它不是在原有基础上的修修补补，而是整个体系结构的根本性变革。
我国科技系统结构调整的目标是：建立一个适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律，有助于科技与经济紧密联系的新的科技系统结构。这个新的科技系统结构，与政府职能转换相适应，与市场相衔接，既有利于科技发展，又有利于科技成果转化。能够合理利用科技资源，充分发挥科技第一生产力的作用，保障我国第二步、第三步战略目标的顺利实现。
我国科技系统结构调整应遵循如下原则：一是需求引导原则。社会经济需求是科技进步的根本动力。科技系统结构调整，必须最大限度地满足社会经济发展的需求，为解决国民经济的热点和难点问题多做贡献。当前，要为发展高产、优质、高效农业，推动农村经济上新台阶提供技术保证；为搞好大中型企业，加快工业技术创新提供动力和源泉；为大力发展高新技术产业创造更好的条件。二是总体性原则。必须把具体调整对象放在大系统、大学科的背景下统筹考虑，从全局出发，打破行政隶属界限，统一配置科技资源。三是最优化原则。要按照“高水平、高素质、高效率”的标准优化政府部门所属科研机构，既要使各学科、专业合理分工，又要使有关部门能够协同作战。四是共同参与原则。我国地域广阔、人口众多，各地的经济发展水平、地理环境资源和对科技的需求千差万别，仅靠政府所属科技机构来推动科技、经济和社会发展是显然不够的，必须充分发挥社会各方面的优势和积极性，共同兴办各种科研开发机构。
根据上述目标和原则，新的科技系统结构应该由以下三个体系组成：
1.在行政管理方面，有一个强有力的宏观决策调控体系。
这个体系由行政决策机构、专家咨询机构和信息管理系统组成，符合精干、统一、高效的原则，主要负责全国科技事业重大问题的决策和协调。在行政管理上坚持两个结合：一是坚持集中管理与分散管理相结合。国家科学技术主管部门负责制定全国科技政策、战略和总体规划，做好国家科技事业发展的综合协调工作。在统一的规划和政策指导下，国家科技计划分部门实施，政府所属科研机构分部门管理，科技主管部门实行必要的监督。二是坚持市场机制与宏观调控相结合。政府在加强宏观调控的同时，将更加重视发挥市场对科技资源配置的作用。商品领域的科技活动主要由企业自主决策，政府仅以政策施加影响。国家主要支持非商品领域的科技活动，但不直接干预。
2.在科技系统主体结构中，有一个以企业为重心的研究开发应用体系。
国家择优支持一支精干的科研力量，主要从事那些事关国家整体和长远利益的重大研究开发工作。随着政府所属科研机构的分流重组，企业将逐步成为我国研究开发、传播推广和成果应用的主体力量。与企业生产有关的科技人员以及企业用于研究开发的固定资产和常年经费开支，将占全国同类指标半数以上。企业新产品、新工艺和新技术的开发能力大大增强。大中型企业和企业集团将成为商品领域研究开发的主力、引进技术消化吸收的主要基地、技术市场的主要卖主和中小企业的主要技术依托。一些实力雄厚的大企业在应用研究方面也可占有一席之地，还可从事基础研究。高等院校在做好人才培养的同时，发挥人才和设备优势，进行基础研究、应用研究和技术开发。各种民办R&D机构，包括行业协会、学术团体等，成为科技系统主体结构的必要补充。
3.在科技活动的全过程中，有一个配套的社会化服务体系。
这一体系主要由科技人才社会化管理系统、技术转移中介系统、科技投资系统、信息交流与科学普及系统、技术监督与科技法律事务系统等社会化服务机构组成。它把科技成果的生产、流通、消化和吸收等环节有机地联结在一起，是全社会科技活动得以正常开展的保障体系。该体系不隶属行政部门，在国家政策指导下，自负盈亏，自我发展。该体系的主要任务是：为科技系统人员、资金、物资和信息的流通提供服务，促进科技成果转化为现实生产力，普及科学技术知识，提高全民科技意识，保障国家有关科技进步的政策法令正确贯彻执行，维护科技活动的正常秩序。
总之，新的科技系统结构应该有一个精干、权威的指挥体系，负责全国科技工作中央层次的综合、规划、决策、指导、协调和督促；有一个以企业为重心的R&D体系，其中，政府支持一支“小而精”的高水平科技队伍，大部分应用研究开发、公益服务型科技机构融入企业和社会，直接为经济建设服务；有一个与科技活动配套的社会化服务体系，保障科技事业的顺利发展。整个科技体系将是既相对稳定又动态可变的。就科技系统结构整体来说，应当是相对稳定的，以保证科技活动全过程顺利进行。就组成这一体系为数众多的机构来说，总是经常有一部分机构处于变化状态之中，可“生”可“灭”，既能根据需要发展，又能在办不下去时自行解散；还可以角色转换，既能在条件许可的情况下搞科研，又能在情况变化时转向科技型企业搞生产。因此，不论是政府所属研究机构，还是非政府部门所属科研单位，都应按国际惯例，逐步实行现代科研院所制度，不断增强自我发展、自我适应的能力。
三、调整科技系统结构的途径和措施
1.加强全国科技工作的统一领导。
我国深化科技体制改革、调整科技系统结构的一个核心问题，就是要加强国家层次的宏观决策和协调机构。建议设立国家科技领导小组或科学技术会议制度，对全国科技事业发展中的重大问题及时做出决策；进一步增强国家科委宏观管理和协调服务职能，使其切实负起统一政策、统一规划和统一协调全国科学技术工作的责任；加强决策民主化、科学化和程序化，科学院、工程院的院士大会作为国家最高学术咨询机构，应在有关科技经济的重大决策事项中发挥参谋部作用。目前，则应加强对科技系统结构调整工作的统一领导，通盘制定调整方案，并组织实施。
2.加强国家级科学研究基地建设。
在科技系统结构调整的过程中，加强国家级研究基地建设，对于“稳住一头”有很重要的意义。建议科技主管部门在调查研究和抓好试点的基础上，按“有所赶有所不赶”的方针，以及分工协作和少而精的原则，选择优先、重点发展的学科领域，制定国家级科学研究基地建设规划。对于选定的科研院所，要率先建立现代科研院所制度，实行符合基础研究和高新技术研究特点的运行方式，彻底打破部门之间、中央与地方之间及不同学科之间的壁垒，充分体现优胜劣汰的竞争性。国家要增加投入，并鼓励社会各界大力支持国家级科学研究基地建设，改善科研环境，提高科研人员的生活待遇。
3.大力推进科研机构进入经济建设的主战场。
鼓励那些较有实力的研究开发机构实行技工贸一体化经营，联合进行技术开发；有条件的科研机构还可直接进入大中型企业或企业集团，成为企业技术开发中心。国家对这类机构在新产品、中试产品和技术性收入方面，实行倾斜扶持政策。引导那些具备条件的研究开发机构兴办各种形式的科技企业。可通过兼并、承包中小企业发展科技产业；可通过联营、参股和控股等形式组建科技产业开发集团；实力雄厚的科研机构，还可以主办科技企业集团、科研生产联合体。支持一部分研究开发机构改制转型为现代科技企业。有条件的科研机构可作为发起人吸收法人和个人投资入股，改造成有限责任公司、股份有限公司；从事特定领域高新技术产品研究开发的科研机构，可改组为国家独资公司。推进国有低层次科技机构采取民营方式改造成股份合作制企业，并通过租赁、长期承包、委托经营等方式，向国有民营企业过渡；经有关部门批准也可通过拍卖、分期出售和租售结合等方式转化为民办企业。
4.强化工业企业技术开发和创新能力。
强化工业企业技术开发和创新能力，是当今世界科技经济发展的重要特征，也是我国真正实现科技系统结构重心转移的关键举措。要充分利用现有科技资源，通过多种形式的联合和协作加强企业的技术开发能力。要把推动企业技术创新与转换企业经营机制结合起来，在企业运行机制、经营管理中植入科技进步因素。企业股份制改造应积极吸引先进技术入股，创建企业集团要以高科技企业或实力较强的研究开发机构为龙头或依托，实行承包制的企业必须明确有关技术进步的承包指标。要创造良好的市场环境，利用利率、汇率等经济杠杆引导技术开发创新活动面向经济，融入企业；要在理顺价格体系基础上，使科技成果真正实现自身价值，促进科技要素合理流动。要制定产业技术政策，强化技术监督措施，推动企业科技进步。要建立适应当地特点的技术开发机构和技术推广网络，积极发展高新技术产业，加强传统产业改造和基础产业升级，鼓励发展与城市大工业相配套的农工贸联合企业和乡镇企业，引导这些企业不断增强研究开发与成果转化能力。要充分发挥企业总工程师的作用，加强技术培训，努力提高工程技术人员和职工的素质。要鼓励企业增加对技术开发的投入，工业企业缴纳所得税前从销售收入中可提出1%作为技术开发基金并计入成本；国有大中型企业当年研究开发支出超出以往三年研究开发支出的平均值时，超出额可部分抵减当年的所得税，抵减部分全部用于科技再投入。
5.加强农业科技机构的建设。
农业问题、粮食问题始终是国计民生第一位的大问题，解决这个问题的根本出路在科技进步。在科技系统结构调整中，政府部门所属科研机构的总规模需要大幅度压缩，但在农业方面，政府部门所属科研机构和推广网络仍应是农业科技队伍的主力。要按“大农业”的思路改造现有的农业科研体系，避免农林牧渔各业科研机构与专业设置的低水平重复。要按自然经济区划重新调整农业科研机构的布局，彻底打破按行政区划所造成的重复分散的组织状态。要按照“小科研、大推广”的原则，建立健全多种形式的农业技术推广服务组织。人才分流要以进入农村经济，支持乡镇企业和传播农业科学技术为重要方向。鼓励科研机构、高等院校通过技术入股、人员兼职和承包等形式与农村技术经济组织建立长期稳定的合作关系。
6.建立军民结合的国防科技新体系。
国防科技体系是我国科技大系统中的特殊部分。国防科技要认真贯彻“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的方针，按照全国科技系统结构调整和国防科技体制改革的总体目标要求，做好国防科技系统结构调整工作。一是实行军民项目分流，使军品科研在行业内部相对集中；进一步完善指令性计划下的武器装备研制合同制和军品研制单位资格认定制度，加强国防科研合同管理，逐步建立权威、客观的项目评估中介机构，选择部分技术攻关项目面向全国公开招标；民品科研放开搞活，以高新技术产品为重点，面向市场，在竞争中求发展。二是实行军民品分开管理，根据军民品任务在需求对象、任务性质、经费来源、调控手段、运行方式和效益分配等方面的不同特点，实行不同的管理方式。三是理顺现役装备体系，下决心砍掉那些技术起点低，研制出来也落后的项目。四是促进军转民工作的发展，以提高效益为中心，打破条块分割和部门封锁，实行多元化协作和横向联合。通过这些工作，使国防科技系统结构合理化和科技主体结构轻型化，保持一支精干的国防科技队伍和与国家财政承受能力相适应的国防科研规模。通过跨部门、跨行业的调整重组，形成以若干大型国防科研试验中心为核心的、军民结合的国防科技新体系。
7.充分发挥高新技术产业开发区的特殊作用。
我国现有52个国家级高新技术产业开发区和一批省市级开发区。这些开发区经过几年的建设，已初具规模。实践证明，高新技术产业开发区对促进科技系统结构调整有很强的示范效应。它既是科研机构与企业合作的联结点，也是科研机构进入市场的实验区，又是发展科技产业的基地。加快科技系统结构调整，要特别注意发挥高新技术产业开发区的作用，并要鼓励科研部门和企业充分利用开发区的条件，联手发展高新技术产业，促进科技经济一体化。
8.加快发展与科技进步有关的第三产业。
要充分利用科技系统结构调整之机，积极推进技术市场、人才市场的建设和有序运行；特别要加快培育农村技术市场和人才市场，发展城乡结合的综合服务体系。要加强面向国内国际两个市场的中介、咨询、经纪、代理、信托、资产评估、市场调查等服务机构。要在统筹规划的基础上，建立和完善区域性乃至全国性信息网络，集中力量发展信息高速通道，为科技经济活动提供高效的社会化信息服务。
9.建立健全有关的社会保障制度和政策法规。
住房、医疗保险和养老问题，是科技人员分流最大的后顾之忧。尽快建立和健全适应科技人员特点的住房、医疗和养老等社会保障制度，已成为搞好科技系统结构调整的重要条件。要大力推进科技人员“安居工程”，切实解决日益突出的住房紧张问题。建议由国家体改委、国家科委牵头，组织有关部门共同筹措科技人员分流专项保险资金，帮助科技人员解决医疗、待业和养老等方面的实际困难。对部分科研机构，如能源、资源、环境、灾害防治和国家安全等专业的科研机构，在调整过程中遇到的特殊情况，应采取特殊政策，以利平稳过渡。
要认真贯彻执行科技进步法，把立法、执法和科技系统结构调整工作结合起来。要尽快制定和颁布科研成果转化法、科技投入法、研究所法和民营科技企业法，并在相关法规中统筹考虑科技系统结构调整的客观要求。同时，要认真实施有关法规，用法律手段指导和推进科技系统结构调整。
10.建立科技投资新机制。
在科技资金来源方面，要合理调整科技经费投入结构，实现科技投入多元化。要切实增加中央和地方政府的科技投入，力争使我国科技研究与开发经费占国民生产总值的比例，到2000年时，由目前的0.71%提高到1.5%；非政府投入也要有较大幅度的提高，特别是企业用于研究开发的常年经费开支要逐步达到占全国R&D经费的50%以上（1990是28.6%）。适当增加科技贷款，建议国家对科技贷款由目前的60亿元左右提高到100亿元以上，支持科技进入企业，促进科技成果转化。建立健全科技开发风险基金，鼓励发展行业科技基金、地方科技基金和私人科技基金，逐步形成各具特色的科学技术研究开发基金支撑体系。
在科技资金利用方面，要优化资金投向，提高资金效益，以经费调整带动结构调整。国家科技经费主要部分应通过“基地建设、科学基金、专项资金”三种途径，用于支持基础性研究、高新技术研究、重大科技工程和部分公益性科技事业。当前，要特别重视发挥国家自然科学基金委员会的作用，进一步完善基金制的运行机制和管理体制；建议中央财政较大幅度地增加对自然科学基金的投入，提高对“稳住”部分的资助力度。国家科技经费的另一部分，应以委托合同或资助协议等方式有重点地支持企业、高校和非盈利R&D机构。国家科技贷款的重点，是扶持那些效益较好的科技开发研究和成果转化项目。
此外，还建议中央财政和地方财政设立专项经费，用于支持科技系统结构调整工作。
科技系统结构调整是一项重大的改革工程，涉及面广，政策性强，操作难度大，要积极稳妥地推进。做好这项工作，必须注意以下几个问题：一是加强领导，统筹制定调整方案；二是注意策略，从实际出发，抓好试点，正确处理改革、发展和稳定的关系；三是注重实效，不搞形式主义；四是加强舆论引导，大力宣传科技系统结构调整的必要性，使科技人员特别是领导干部进一步解放思想，更新观念，消除疑虑，同心协力做好这项工作。