国外地方自治对我国地方政府改革的借鉴价值，本文主要内容关键词为：地方政府论文,国外论文,价值论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据依法治国的方略，我国中央与地方关系的法制化任重道远。从政治哲学看，理性的逻辑顺序是公民把处理公共事务的权利(在民主与法制条件下主要体现为各级代议机构的立法权)自下而上地让渡给代议机构；或由全体选民投票通过的国家宪法用列举式规定全国、省级、省以下地方代议机构各自的立法专有权事项和共有权分级管理事项；中央政府经授权有权力监督地方政府的行为是否符合全国选民的公共利益。在资本主义社会实现了制度化的地方自治，对我国坚持在党的领导下，逐步推进中央与地方关系的法制化，实行中央与地方合理而法制化的分权，保障地方合法权益，实现社会主义国家的长治久安，具有重大的借鉴价值。
一、对地方自治含义的探讨
自治的本义，是一定的社会群体自主决定和管理一部分仅仅关系到自身利益的共同事务。自治即“民族、团体、地区等除受所隶属的国家、政府或上级单位领导外，对自己的事务行使一定的权力。”自治可以分为国家形态的自治和非国家形态的自治两类。国家形态的自治，是国家的地方政治制度的组成部分，反映了国家与地方的一部分关系，表明国家允许一定行政区域内的公民群体，在服从国家主权的前提下，在法定的职权范围内，享有自主管理仅仅关系到自身利益的一部分公共事务的权力。国家形态的自治如社会主义国家的民族区域自治，资本主义国家的地方自治等。非国家形态的自治，是指在居民组织、社会团体或经济组织等内部，在法律规定的权利范围内，可以自主管理自己的一部分共同事务。非国家形态的自治如我国农村和城市的基层社会生活群众自治，一些国家的社会团体、经济组织内部实行的自治。“托克维尔对孟德斯鸠思想的承继则更加明显了。他指出，社团是抵抗温和专制的唯一堡垒。为了各种目的而组织起来的自愿性社团都很有价值。但它们的重要性在于，它们使我们具有了自治的体验并形成了习惯。”从托克维尔的见解，我们看到了非国家形态自治与国家形态自治的联系。非国家形态的自治并不是为了国家形态的自治而存在，但是，一方面公民可以通过非国家形态的自治实现联合和统一，有利于参与国家形态的自治；另一方面，公民可以通过非国家形态的自治，捍卫公民的权利和公民让渡给非国家形态自治组织的权利，抵制国家形态的自治组织对这些权利的侵犯。
对地方自治的含义，国内外学术界已有较多的探讨。地方自治即“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。”“自治是指地方公共团体自己处理本地区市民的共同事务。换言之，是地区通过政治行政机构，自己决定自己的利益。”从地方自治的实践和国内外学术界对地方自治的探讨，可见地方自治有下列含义：
(1)地方自治服从国家主权。地方自治是居民群体在国家领土单位内从事的自主性活动，受国家主权的约束。地方自治权不包含民族自决权或一定地区的居民通过表决宣布脱离祖国的权利。
(2)地方自治遵守国家的宪法和法律。地方自治是一定地区的居民自主办理仅仅关系到自身利益的一部分公共事务，但这种办理不得损害全国人民的利益或其他地区居民的利益，所以，地方自治必须遵守国家的宪法和法律。从地方自治的意义上说，国家宪法是本地区居民与全国其他居民达成的契约，既规定了本地区居民遵守宪法的义务，也规定了国家保障地方自治的义务。地方自治遵守国家的法律，不仅指普通法律，而且指关于地方自治的特别法律，如地方自治法等。
(3)地方自治接受国家的监督。国家对地方自治的监督，是中央政府、上级地方政府对地方自治遵守宪法、法律以及地方性法规情况的监督。在行使地方自治权范围内，地方政府接受国家的监督，但不接受国家的领导，即行使地方自治权的决定和行动不需要中央政府或上级地方政府审批。
(4)地方自治权属于地方居民固有、并为国家所承认的权力。地方自治权是地方居民固有的。另一方面，地方自治权是在国家主权的约束下行使，地方自治权是国家权力的组成部分，行使地方自治权必须遵守国家的宪法和法律，因此，地方自治权的确立，必须经过法定的程序，得到国家的承认。在一些国家的法制实践中，地方自治权被作为是中央政府(在单一制条件下)或联邦制国家的成员政府授予的。对此在实践上应尊重各国的国情，但在理论上是可商榷的。因为公共权力及其它的主要体现即各级议会的立法权，毋宁说是公民自下而上层层让渡的。
(5)地方政府行使地方自治权。地方自治权可以由本地区居民直接行使，但他们主要是委托地方政府行使地方自治权。由于地方自治权首要的是议决权，因而本地区居民主要把地方自治权委托给地方议会行使，而地方的行政首长主要是执行地方议会议决的关于地方自治的事项。由本地区居民直接表决制定、或由地方议会制定的关于本地区地方自治的宪章，可以把一部分地方自治的职权授予地方的行政首长直接行使。
(6)地方居民以及地方政府自主决定地方自治的事务。自主是地方自治的核心；没有自主，就没有地方自治；损害自主，就是从根本上损害地方自治。自主的标志是地方居民或地方议会通过表决决定地方自治的事项，而不需要经过上级政府的审批。地方政府有权抵制上级政府及其官员对自己行使地方自治权的干预；对较严重的干预、或干预造成较大损害的，地方政府可以向有关法院提起诉讼。
(7)地方自治是办理仅仅关系到本地区居民利益的一部分公共事务。一部分公共事务仅仅关系到本地区居民的利益，是地方居民以及地方政府自主的基础。文化管理，包括图书馆、博物馆、美术馆、影剧院、群众文化活动等，是公共管理中地方自治较多的领域。群众体育活动、社会风俗管理、环境卫生等，也可以列入地方自治的范围。地方自治既然是地方政府的职能，就只能涉及公共事务，而不能涉及企业事务、社团事务、或公民的私人事务。
(8)地方自治必须有自主的财力支持。事权须有财权相配套。如果没有自主的财力支持，地方自治的事务依赖上级政府的财政资助才能办理，那么，地方自治就没有财力方面的保障。应有法律规定若干种地方税作为地方自治的专有税源。
(9)被列入地方自治范围的公共事务是可以变动的。由于生产力的发展、居民物质文化需求的变化、政府职能配置的变迁等原因，需要对列入地方自治范围的公共事务加以变动。变动可以由地方政府向上级政府提出申请，也可以由上级政府与地方政府协商；但可否变动只能由地方议会议决或地方选民公决。
(10)地方自治是民主的摇篮。地方自治中，有一部分事务由本地区居民直接议决；大部分事务由本地区居民委托、参与、监督地方政府议决和执行，这使地方自治成为公民接受民主训练的学校，有利于培养公民通过直接民主和间接民主管理国家公共事务的热情和能力。
综上所述，地方自治是地方居民以及地方政府服从国家主权，遵守国家法律，接受国家监督，行使自身固有的权力，在自有的财政收入支持下，自主决定和办理仅仅关系到本地区居民利益的一部分公共事务，这种事务的范围是可变动的，它是有利于民主发展的地方性政治制度。
地方自治起源于奴隶社会的分封制。“‘地方自治’作为一种阶级统治的形式来看，早在奴隶制和封建制国家中就存在了。当时封建割据的局面和封疆大臣在其领邑内所实行的相当独立自主的统治，实际上就带有地方自治的特色。”中世纪末期的地方自治，尤其是城市的地方自治，是资产阶级革命的摇篮。“它具有悠久的传统，可以一直追溯到中世纪自由城邦的特权。当时的市民权将人们从封建农奴的桎梏中解放了出来。”当时在西欧的一些国家，城市里的手工业工场主、商人、高利贷者等在经济上逐渐富庶起来，构成市民阶层。他们运用赎买、谈判、抗拒封建义务或武装起义等手段，向封建领主、教会或国王争取颁发特许状，允许他们在某些方面实行一定程度的自治，如经营城市的某个行业或某种公用事业；征收一定的费用，用于提供某种公共服务；成立行会，制定行规，调节行业内部关系，自律约束行业行为等。这种自治逐渐向政治领域发展，如组成法院，审判民事案件；选举执政官，管理城市的公共事务；直至选举议员，建立城市议会，制定地方性法规。它们标志着资产阶级通过地方自治，首先在城市夺取政权，为进一步在全国取得统治地位奠定了基础。地方自治根据做出自治决定的主体的不同，可以分为两类：地方居民的直接自治和间接自治。地方自治“一般可分为直接自治制与间接自治制。”“所谓地方自治是指基于地区居民的意思(居民自治)，由作为法人而独立于国家的地域性统治集团自主处理一定的地区性事务(团体自治)。”在仅仅关系到本地区居民利益的一部分公共事务中，少数事务关系到居民根本的、长远的利益，宜由全体居民经过表决做出决定；多数事务关系到居民日常生活方面的利益，可以由地方议会议决。由本地区居民审议并表决通过的规范本地区地方自治的宪章，应明确本地区居民直接自治和间接自治各自议决事项的范围；并可规定在必要时，应一定数量的居民请求，或地方议会的议决，可以将间接自治议决的事项，交付本地区全体居民议决。
二、社会主义与地方自治
至今，地方自治仍然被认为姓“资”。无论在学术界，还是在实践上，地方自治的内容和形式都被视为是资本主义政治制度的组成部分。“资产阶级的‘地方自治’是资产阶级国家对其地方行政单位所实行的一种管理形式。”“‘地方自治’是资本主义国家对于地方行政单位所采取的一种管理形式。”从历史和现实看，地方自治的内容虽然在一定程度上体现了无产阶级、劳动群众争取民主权利的斗争成果，但是，在本质上是服务于资本主义国家国体的；而它的形式也被资本主义政治制度所利用。从我国现阶段的社会条件出发，我国只能在少数民族集中聚居的地方实行民族区域自治，而不在其他地方实行地方自治。然而，如果以上述两方面的事实为依据，在理论上把地方自治看作资本主义的专利，在实践上禁止探讨地方自治在社会主义国家的发展趋势，这样做并不符合人民的根本利益。
诚然，历史发展至今，始终证明这样一个真理：地方自治在内容上是为资本主义国家的国体服务的；在形式上也被资本主义政治制度所利用。列宁早就指出：“这些地方机关所从事的是对资产阶级国家没有害处的‘脸盆镀锡’、供水、电车交通等等不能破坏所谓‘现行社会制度’的基础的事情。如果把观察地方自治局限在供应水电方面的活动所得到的现象扩大到认为它们可能进行消灭地主土地占有制的‘活动’，那就是像小孩一样地幼稚了。”正是因为资本主义国家的地方自治在内容上具有阶级性，所以，列宁批判把扩大对地方自治的影响作为无产阶级政党主要目标的机会主义，“地方自治与政治自由的关系问题，乃是改良与革命的关系这个总问题中的一个个别情况。我们可以通过这个个别情况，看到时髦的伯恩斯坦派理论的整个狭隘性和荒诞不经，这种理论用争取改良的斗争来代替革命的斗争”。在资本主义条件下，地方自治作为资产阶级统治的工具，必然发展成为实行种族歧视、民族压迫的工具。“地方自治仍然被少数民族、女权主义者以及一般被剥夺权利者的代表怀疑为‘白人特权的专用港’。”认识资本主义国家地方自治的本质，是与我们认识资本主义国家作为资产阶级统治工具的实质相一致的。但是，就像我们批判资本主义民主的本质和内容，并不妨碍我们借鉴资本主义民主的某些形式那样，我们不可把资本主义地方自治的某些形式和作为脏水的资本主义地方自治相当程度的内容一起倒掉。
马克思主义经典作家关于社会主义条件下地方自治的论述，为我们在社会主义国家实行地方自治指明了方向。马克思在《法兰西内战》中总结巴黎公社的经验时写道：“公社的存在自然而然会带来地方自治，但这种地方自治已经不是用来对抗已被废弃的国家政权的东西了。”马克思、恩格斯在《中央委员会告同盟书》中总结法国资产阶级革命的经验时指出：“在整个革命时期，直到雾月十八日政变时止，各省、各区和各乡镇的管理机构都是由人民选出而可以在全国法律范围内完全自由行动的政权机关组成的；这种和美国类似的地方和省区自治制，正是革命的最强有力的杠杆。……地方的和省区的自治制虽然不与政治的和民族的中央集权制相抵触，然而它也并不一定与狭隘的县区的或乡镇的利己主义联在一起”。恩格斯在批判爱尔福特纲领草案时还谈到：“从1792年到1798年，法国的每个省、每个市镇，都有美国式的完全的自治权，这是我们也应该有的。……省(或州)、县和市镇通过由普选权选出的官吏实行完全的自治；取消由国家任命的一切地方和省的政权机关。”列宁在《国家与革命》中提出：“在恩格斯看来，集中制丝毫不排斥广泛的地方自治，只要‘公社’和省自愿坚持国家的统一，这种地方自治就一定可以消除任何官僚制度和任何自上而下的‘命令主义’。”列宁在谈到处理各民族的关系时义重申：“自治制是我们建立民主国家的计划。”从以上马克思主义经典作家对地方自治的论述，我们可以看到马克思主义关于地方自治的一些基本观点：(1)地方自治“是革命的最强有力的杠杆”；(2)社会主义实践“的存在自然而然会带来地方自治”，“集中制丝毫不排斥广泛的地方自治”；(3)地方自治必须“自愿坚持国家的统一”，它“不与中央集权制相抵触”；(4)“在全国法律范围内”实行地方自治；(5)“由普选权选出的官吏实行完全的自治”，“这种地方自治就一定可以消除任何官僚制度”；(6)实行地方自治的“各省、各区和各乡镇的管理机构都是由人民选出的政权机关组成的”；(7)实行地方自治可以“在全国法律范围内完全自由行动”；(8)地方自治“并不一定与狭隘的县区的或乡镇的利己主义联在一起”。
孙中山先生关于地方自治的理论，是他留给我们的精神遗产之一。最初，地方自治是孙中山作为“革命三程序”的步骤之一提出来的。所谓“革命三程序”，即他认为政权建设“之次序则分为三期：第一期为军法之治。……第二期为约法之治。……第三期为宪法之治。”“第二期为军政府授地方自治权于人民”。后来，孙中山认为“地方自治是宪政的基础”，“人民有县自治以为凭借，则进而参与国事，可以绰绰然有余裕。” “地方自治还是实现孙中山所倡导的‘均权主义’的重要组成部分。” “中央有中央当然之权，……军事、外交、交通、币制、关税是也。地方有地方当然之权，……自治范围内是也。”“孙中山所主张的地方自治对象只限于县和县以下的地方政府。”“地方自治的范围，当以一县为充分的区域。”地方自治“当以实行民权、民生两主义为目的。”地方自治的职权包括清查户口、确定地价、修筑道路、垦殖荒地、振兴水利、举办实业、设置学校、开办银行和保险事业等。“将地方的事情，让本地自己去做，政府毫不干涉。”“省是介于中央和县之间的联络机关。一方面受中央政府指挥，办理该省内的事务；另一方面受中央指派或法律规定，监督地方自治。”孙中山把县作为在中国实行地方自治的基本单位，在理论上是有见地的，在实践上是切合中国国情的。行政学理论告诉我们：公共管制和公共服务的提供，都有一个适度规模效益的问题。县介于省和乡镇之间，对于公共管制和公共服务的多数方面来说，与省或乡镇相比较，县域较能适合规模效益的要求。县制在我国已有两千多年的历史，县域的范围长期稳定，使当地的居民在生产和生活中形成了较强的认同心理，这种政治文化也有利于以县为基本单位，实行地方自治。
实行地方自治是社会主义民主发展的内在要求。首先，地方自治有利于地方居民当家做主决定仅仅关系到自身利益的一部分公共事务。对这部分公共事务，要不要办，办到什么程度，标准如何，怎样办，经费怎么解决等，当地居民最有发言权，也最有能力解决这些问题。其次，地方自治有利于中央政府和上级政府集中精力和人财物资源，办好下级地方政府分散办所不能解决的公共事务。社会主义民主贯彻民主集中制，地方自治既有利于民主，也有利于集中。再次，地方自治有利于培养居民参与直接民主和间接民主的热情和能力。居民参加对一部分地方自治事项的审议和表决，是直接民主的最好训练。居民参与和监督地方政府对地方自治事项的议决和实施，则有助于提高他们监督上级政府管理公共事务的能力。
民族区域自治是社会主义国家地方自治的一种类型。根据马克思、恩格斯的民族理论，列宁提出了通过民族区域自治，处理社会主义国家民族关系的思想。毛泽东、邓小平等领导人总结我们的党和国家解决民族矛盾实践的经验，丰富了马克思主义关于民族区域自治的理论，并且在我国这样一个人口众多、幅员辽阔、生产力尚不发达、多民族的大国，将这种理论转化为比较成功的实践，这是对人类社会的贡献。“民族自治地方自治机关的自治权力，包括了政治、经济、文化、社会生活各个方面。”在我国实行地方自治时，可以借鉴民族区域自治制度的某些做法，如比照民族自治地方人大可以通过单行条例，县级以上各级地方人大在各自专有议决权的范围内，应拥有制定地方性法规的权力；比照民族自治地方一般有自治条例，县级以上地方的选民或人大可以通过规范本地区地方自治的宪章，并报经上级人大审批后实施；比照民族自治地方的自治权，把其中一部分内容作为地方自治的职权事项等。
地方自治是公民政治权利最直接的体现。“一般理解的自治就是由地区性的代表们通过公开的会议而实行的多数人统治，这种统治要受个人自由的限制”。“保守主义理论家仍倾向于支持把地方自治作为‘保护个人自由的手段’。”“在德国，地方自治是公民自由权的表现。”从地方自治的角度看公民的自由权，最直接的是公民在政治领域的自由权，并通过政治领域的自由权来保护公民在经济、文化和社会领域的自由权。地方自治是公民政治权利最直接的体现，有三层含义：一是公民直接议决地方自治的一部分公共事务，直接监督地方政府议决和实施地方自治的公共事务；二是公民把自己直接行使之外余下的议决和实施公共事务的权利，直接委托给基层议会，基层议会把适合由上级议会行使的处理公共事务的权力，进一步委托给上一级议会行使，依此类推，直至地方最高一级议会把适合由国家议会处理的公共事务及其公共权力，委托给国家议会行使。同理，一个地方的公民如果要从某一级议会收回所委托的职权事项，有权直接向基层议会提出，并通过基层议会向上级议会交涉；三是地方自治成为防止各级政府侵犯公民权利的盾牌。公民的权利如果遭受政府的侵犯，可以向法院起诉，还可以向地方议会申诉。我国的宪法和有关法律规定，公民认为自己的权利受到国家机构及其工作人员的侵犯，有申诉的权利；县级以上的人大常委会是受理这种申诉的法定机构。
我国现行的宪法和地方人大和政府组织法中，有关地方各级人大及其常委会具有重大问题决定权的规定，是对地方人大及其常委会在一定范围内拥有自主决定权力的法理性肯定。地方政府一般都具有双重性质和双重职能，它们是与双重利益和双重负责相对应的。双重性质是指地方政府一方面是中央和上级政府的下级机关，必须执行中央和上级政府的决定；另一方面是一定行政区域内的人民民主政权(在西方国家称之为地方自治机关)，必须执行本地区代议机构的决定。双重职能是指执行职能和自主职能(后者义可称为领导职能)。执行职能属于关系到全国或上级政府管辖范围内全体公民利益的公共事务，必须对全国或上级政府负责；自主职能属于仅关系到当地公民利益的公共事务，必须对当地选民及其代议机构负责。上述双重的性质、职能、利益和负责关系中的后者，其科学的规律和内涵都与地方自治具有内在的逻辑联系。
三、地方自治与中央监督
在较多国家的政治和法制实践中，地方自治的权力被看做是中央政府或联邦制国家的成员政府授予的。“地方权力让与说”认为：地方自治之所以存在，既非地方自治在其本质上具有的价值，亦非应社会发展要求的结果，而是国家为实现其统治和管理的目的，主动让出一部分权力给地方政府的结果。因而，地方自治是由国家(即中央政府)的权力让与而形成的。因此，“地方自治权的大小，在于中央与地方之间的权力是怎样划分的。”中央政府可以通过立法授予地方政府在自治方面的职权，也可以通过立法收回这方面的一部分职权。如在日本，地方政府在地方自治方面的权力是由国会制定的地方自治法授予的，“中央政府在它认为需要的时候，可以由它自己来处理属于地方自治权中的任何事项。因为在国家宪法中并没有具体列举地方政府在地方自治权方面的事项。”在美国，地方政府的地方自治权是由州的宪法和法律授予的。“州对地方政府授予自治权有广泛性授权和狭窄性授权之分。在广泛性授权方面，州允许城市起草它们自己的宪章。”既然中央政府或联邦制国家的成员政府有权授予地方政府自治的权力，那么，它们监督地方政府行使地方自治权，就是理所当然的了。
国家或联邦制国家成员单位的宪法和法律，是地方自治的法律基础。地方自治的法律基础有三个层次：一是国家或联邦制国家成员单位的宪法。一般宪法都确认地方自治是一个国家地方性的基本政治制度，从而确立了地方自治稳定存在的地位。虽然多数国家或联邦制国家成员单位的宪法都不列举地方自治的权力，但是，地方自治的职权范围时有变动，然而这种变动却不至于取消地方自治的地位。如日本的宪法有专门一章涉及地方自治，规定“地方公共团体有管理财产、处理事务以及执行行政的权能，得在法律范围内制定条例。”日本宪法对地方自治的保障作用体现在所谓的“宪法四原则”，“(1)根据地方自治的原则制定规范地方政府行为的法律和法规；(2)由选民直接选举产生地方的行政首长和地方议会的议员；(3)地方政府拥有管理财产、处理事务、执行行政和制定条例的权力；(4)如果国会制定关于某个地方政府的特别法律，必须经过当地选民中多数的同意。德国虽然实行联邦制，但是联邦宪法也保障乡政府的自治权。“必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理各种地方性事务的权限。乡在其法律任务的职权范围内，也拥有按法律规定的行政自治权。”在美国，如果是由州的宪法授予地方政府自治的权力，则称为“立宪性地方自治”。“宪法的地方自治是在宪法中直接规定地方政府能够具有的自治权力。……宪法自治权力的核心是地方事务，在宪法自治制度下，存在三种事务，三种权力：第一，州的事务由州的法律规定，地方政府不能规定；第二，州和地方共同的事务，州和地方都可以规定，但州法律具有优越性，地方法律在不违反州法律范围内存在；第三，地方事务由地方法律规定，州无权干涉。”地方自治法律基础的第二个层次是关于地方自治、地方政府等的特别法律。这方面的法律可分为两类：一类是通用于全国或全州所有地方政府或某类地方政府的法律，另一类是只适用于某个地方政府的法律。单一制国家一般有通行全国的地方自治法、地方政府法等，如法国、日本是地方自治法，英国是地方政府法，中国是民族区域自治法、地方各级人大和政府组织法等。在法国，“地方集权则拥有综合管辖权，1884年的市镇法和1982年的地方分权法对此有原则性的规定。”英国和美国属于英美法系，历史上有不少特别的立法，授予地方政府、尤其是城市政府自治的权力，至今仍然有效，如市公约、市宪章等。在美国，这类由州的特别立法授予地方政府自治的权力，就称为“宪章性地方自治”。“自治宪章是地方政府的基本法，效力高于自治政府制定的其他法律。”第三个层次是各种普通法律。这是指在各种普通法律中明确授予地方政府某些方面的自治权。在美国，由州的普通立法授予地方政府自治的权力，则称为“立法性地方自治”。这种立法性自治有两种含义：一方面指地方自治的权力来源于州的普通立法；另一方面指“在州法律没有禁止或限制的情况下，地方政府可以行使全部州的立法权力。”后者适用于州尚未立法的情况。在民主与法制的条件下，中央政府对地方自治的监督，将以立法监督和司法监督为主，行政监督为辅。
在一些发达国家，中央政府或联邦制国家成员政府的法律把地方政府的自治事务分为必要事务和随意事务两类。为什么中央政府或成员政府要通过法律规定地方政府的自治事务中，有一部分属于必要事务？从中央政府的角度看，必要事务关系到当地居民的生命和健康，属于生存性底线需求，如社会的安全和秩序、环境卫生、垃圾清运和处理、自来水和煤气供应、公立医院等，如果处理不当，会影响整个社会的稳定。为了保障地方自治中必要事务的办理，中央政府或成员政府有一系列措施进行监督，包括规定必要事务的标准，对必要事务给予财政资助，提供必要事务的技术指导和业务培训，定期或不定期的检查，强制执行，代执行，对办理必要事务失职的地方政府官员给予行政处分、直至免职，向法院申请强制执行，或起诉，追究责任官员的刑事责任等。地方自治中的随意事务关系到提高当地居民的生活水平，属于改善性发展需求，如建设森林公园、提供文化娱乐设施、开办职业技术学校等。对于这类事务中央和上级政府不予监督或监督程度较轻。
四、地方自治的职权范围
地方自治，至今作为资本主义国家中央政府对地方的管理形式，是为资产阶级统治服务的。从理论上看，马克思主义经典作家提出了社会主义国家地方自治的一些原则和政策；从实践上看，人民群众的根本利益和社会主义政治制度的完善需要在条件具备的时候，实行地方自治。社会主义社会是在资本主义社会的基础上向前发展的社会形态，它在扬弃资本主义社会束缚生产力发展的一切旧制度的同时，必然继承资本主义社会与社会化大生产相适应的一部分管理形式。同理，在批判和扬弃资本主义地方自治的本质和内容的前提下，我们应该而且可以借鉴资本主义国家地方自治的某些形式，为建立和完善社会主义国家的地方自治服务。
根据法律体系和历史传统的不同，“现代的地方自治在各国的发展状况不完全一样，大体上可分为两大类型：大陆型和英美型。前者的代表是法国，后者的代表是英美两国。”这两大类型的差别表现在：自治权的大小不同。大陆型的自治权较小，而英美型的自治权较大一些。授予自治权的方式不同。大陆型授权方式的特点是通过普通法律作概括式授权，而英美型的特点是通过特别法律作列举式授权。中央监督地方自治的途径不同。大陆型主要是行政监督和行政法院监督，而英美型主要是立法监督。自治权的大小与其说取决于中央政府愿意放权的程度，不如说更加取决于一个地方经济发展的水平和居民文化素质的高低。经济水平较高，地方就有条件自主多办一些公共事务；居民文化水平较高，地方就有能力自主多办一些公共事务。对中国来说，通过普通法律授权是可取的，但列举式显然比概括式优越。
从一些国家的实践看，受中央政府与地方政府职能分工规律的制约，地方自治权的事项有一些共同之处，但由于各国的具体国情不同，这方面的内容又有较大的差别。日本宪法规定了地方政府的自治权包括管理财产、处理事务等方面。“所谓管理财产，指的是地方自治政府有权维护、保存和使用属于自治体的财产，如管理属于地方的学校、体育医疗设施，保护、管理和建设公园、广场、绿地、道路、桥梁、河流、码头以及仓库等。处理事务主要是指处理有关消防、清洁、美化以及防止公害污染等地方福利事务。”在德国，“自治权首先包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划。此外还有学校、剧院、博物馆、医院、体育场和公共游泳池的建造与维持。乡镇也负责成人教育以及青少年校外辅导。”意大利宪法则规定了省的自治权：“(1)组织省辖行政机关和行政单位；(2)乡的境域；(3)地方市警察和农村警察；(4)定期市场和集市；(5)社会慈善事业和卫生疾病救护；(6)手艺和职业教育及学校帮助；(7)地方机关的博物馆和图书馆；(8)市政建设；(9)游览和旅馆事宜；(10)电车和省辖公路；(11)地方性的陆路、水路和社会工作；(12)地方航运与港埠；(13)矿水和医疗水；(14)采石矿和泥煤采掘；(15)狩猎；(16)在内地水流中捕鱼；(17)农业和林业；(18)手工业；(19)宪法性法律所载明的其他问题。”
对一个国家来说，各级地方政府有各自不同的、相对稳定的地方自治权；但是，这种地方自治权是可变动的，变动的方向，多数是变成与上级或下级地方政府分工协作的共有权，但往往是仍以原来作为自治权的地方政府为主，也会有一部分变成上级政府或下级地方政府的专有权(对各级地方政府来说，地方自治权和地方政府专有权是同义的)。如基层政府相对稳定的自治事项有环境卫生(不包括垃圾处理)，指导村民自治和居民自治，人民调解，社会风俗，群众体育，群众文化等。市政府相对稳定的自治事项有水、电、煤气的供应，排水设施，公共交通，城市的道路、桥梁和隧道的建设和管理，园林绿化，城市的消防、防洪、防台风、防沙漠化等防灾设施，文化设施和管理等。县政府相对稳定的自治事项有县级道路的建设和管理，县级水利设施，贫困救济，社会福利，殡葬改革等。省级政府相对稳定的自治事项有城镇体系规划、省级以下行政区域的设置和调整，医疗卫生事业的布局，公共卫生管理、自然景观和人文景观的开发和保护等。教育管理是从基层政府的自治事项变成各级政府共有权的一个例子。最初的中小学教育是私立或由基层政府公办。如今的教育管理中，各级政府的职权各有侧重。基层政府仍侧重负责学前教育、中小学教育的日常管理，省级政府侧重负责一部分高等教育和中等技术教育，而中央政府侧重负责制定教育管理的法律法规、确定教师资格、规定各级各类教育的教学要求和教学大纲等。
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