我国煤炭工业利用外资存在问题及对策（上），本文主要内容关键词为：利用外资论文,存在问题论文,对策论文,煤炭工业论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
尽管煤炭工业利用外资取得了较大成绩，弥补了我国建设资金的不足，引进了国外的先进技术装备和管理经验，培养了人才，缓解了国内就业压力，促进了我国煤炭工业的技术进步，但也应看到，我国煤炭工业利用外资还存在着许多问题。
一、我国煤炭工业投资环境不尽人意
我国的宏观管理体制造成的行业分割、地方保护主义对煤炭工业的投资环境影响最大，也是造成煤炭工业投资环境不尽人意的关键所在。由于我国的经济体制是从计划经济演变成目前的社会主义市场经济初级阶段的，并向社会主义市场经济过渡的过程中，难免有这样和那样的问题。我国传统的行业分割，条条块块的管理模式不利于社会主义市场经济的发展，突出表现在煤炭工业发展方向上。众所周知，煤炭工业要走出困境，必须走集团发展的路子，搞煤、电、路、深加工等一体化，提高集团整体效益。这也是国外煤炭工业发展的经验所在。但往往在实际操作中，由于涉及到几个部门的关系，再加上地方保护主义，办事效率极低。严重挫伤了外商在华投资的积极性，致使政府间贷款一拖再拖，一些招商引资项目被迫中止。这种宏观的管理体制问题不理顺，煤炭工业的投资环境很难有大的改善。现就按引资方式列举实例加以论述。
1.准格尔一期工程是利用日本能源贷款的一个煤、电、运同步建设的综合性项目。作为国家能源战略西移的重点开发建设项目，准格尔矿区从1990年7月17日开工建设到1995年底以来，国家已累计投入资金68.5亿元，其中利用日本能源贷款8亿美元，原计划在1993 年底全面投产，但因铁路、坑口电厂建设滞后等原因，到1996年8月才试投产， 要全面投产需等1997年后，造成建设工期延长4年，损失不可估量。 造成准格尔项目未能如期投产的一个关键原因是铁路建设没能及时跟上。铁路建设对于准格尔项目至关重要，当初立项时国家特地为准格尔项目在大秦线上预留了1500万t的运力。由于内蒙古区政府和有关部门大力支持，准格尔—丰镇216km长的电气化铁路线于1993年6月全线贯通，且具备了运输1500万t 的能力。而京包线丰镇—大同这一段因运力紧张，无法接纳准格尔1500万t煤炭的运输任务，从1994年5月份开始，准格尔煤炭工业公司开始修建丰镇—大同的52km长的铁路线，但由于大同市铁路沿线的农民屡屡闹事，致使这一段铁路自开工以来多次受阻，大同境内25km长的铁路专用线一直难以铺通。由于铁路建设不具备，黑岱沟露天矿从1993年底开始不得不放慢建设速度。当时露天矿所剩的工程量一个月即可完工，选煤厂的建设也完成了98%的工程量。由于铁路建设滞后，他们只好耐心地等待达2年半之久！
长距离运煤不会给准格尔项目带来效益，国家在立项时已充分考虑了这一点。在设计年产1200万t黑岱沟露天矿的同时，也设计了装机80万kW的坑口电厂，这可以就地消耗300万t煤炭。目前建成的装机容量2 ×10万kW的坑口电厂是煤炭行业最大的火力发电厂，由于行业的不同，自并网发电以来，上网电价一直得不到合理解决。投产时上网结算价仅为752.3元／万kW·h，目前为1150元／万kW·h，发电成本1409.9元／ 万kW·h，致使电厂从投产起一直在亏损经营，截止到1996年7月末累计亏损5474万元，负债经营已到了难以为继的地步。就按1150元／万kW·h上网电价与内蒙古自治区物价局测算的2197.1元／万kW·h上网电价算，准煤公司发电厂上网的27亿kW·h电量，有约2.8亿元被内蒙西部电网拿走。
2.准格尔一期工程难以按期投产出现的问题，也直接影响了二期工程——哈尔乌素露天煤矿的招商引资工作。1995年9 月中澳双方就联合开发哈尔乌素项目签定了合营意向书。依据合营意向书所确定的原则，双方合营组成有限责任公司，注册资本按总投资30%计算，双方股本比例中方为35%，外方65%，这样中方只需投入11.43亿元， 股本以外的建设资金将以合营企业的名义在国内外融资解决。换句话说，准煤公司只需投入这一特大工程项目总投资109亿元的10%左右， 就可以把这一国家“九五”重点项目的资金落实，大大缓解了国内煤矿建设资金不足的矛盾，这自然是引资目的之一。其二，BHP公司是一个由矿产、 钢铁、石油、电力等集团组成的跨国控股有限公司，在世界各地成功地经营着许多露天矿及配套发电厂。利用BHP公司的先进技术和管理经验， 可以达到低投入、高效益的目的。其三，利用BHP 公司原有的煤炭销售网络向国外出口煤炭，为国家创收外汇显著，合作经营哈尔乌素项目对我方十分有利。1996年2月8日BHP 公司对同意开展该项目可行性研究表示承诺，表明一旦中国国家计委批复哈尔乌素项目后，同意开展露天矿和发电厂两个项目的可行性研究工作。与此同时，双方就该项目的前期立项工作进行了积极充分的准备，直到1996年5月，BHP公司单方面宣布退出，并且不惜前期投入100多万美元的代价坚决退出。究其原因， 我们认为，本来外方对准格尔一期工程不能按期投产的原因心有余悸，没想到在他们有意开发准格尔二期工程的前期准备工作上，遇到了相似的问题，办事效率低，部门之间（主要是煤炭与电力之间）过于扯皮，宏观综合部门难以协调，这一系列的问题使外方困惑不解。双方1995年9 月签定了合作意向书，可直到1996年5月该项目还没有立项。 如此低的办事效率，显然不能适应外方高效率的办事节奏，这样外方单方面撤出就不足为奇了。
3.管理体制不顺的问题还集中表现在另一外资项目——潞安矿务局常村矿井项目上。该项目是世界银行贷款项目，1985年7月开工， 1994年才建成投产，设计能力400万t， 截止到1996 年6 月底累计生产不到100万t煤炭。造成该项目不能达产的原因主要是受铁路运力限制，生产的煤炭运不出去。该项目煤炭主要销往南京、武汉一带电厂，需经太焦线运往南方。由于目前太焦线（主要指长治北至焦作）运力有限，不能满足常村煤矿400万t煤炭运力。 当初规划时， 铁道部门已经考虑了这400万t的运力，但随着时间的推移，加上受地方煤的排挤，致使常村矿井受运力限制而无法达产。虽然潞安矿务局多次呼吁解决此问题，但由于铁路部门和煤炭部门分属两个部领导，许多事情需要协调解决，加上地方的层层干涉，往往一件看似容易的事情解决起来非常复杂。企业无奈，只好苦苦等待。结果造成世行在中国贷款的唯一煤炭项目处于进退两难的境地。
4.受行业分割之害最严重的恐怕是元宝山露天煤矿——这一补偿贸易项目。该项目设计能力500万t，1994年底基本建成。就在该项目已基本建成即将投产之际，产生了一系列与市场经济条件不同的新问题，使建设单位陷入困境，举步维艰。为解决项目出路，提高企业生存能力，矿务局已多次向有关部门反映，请求给予关注并采取相应对策，但至今尚无结果。通过项目清理，其结论是：项目采取的工艺和装备标准先进可靠，4年基本建成，工程质量优良，产品定向供应元宝山电厂， 但煤质差，涌水量大，投入大，煤炭价格偏低，电厂投产滞后，项目建成后严重亏损。
露天矿与电厂本应是一个项目，人为地划分为电力部门搞电厂，煤炭部门搞煤矿，使两个项目不能同步建设。电厂拖后了2年， 使露天矿增加了建设期利息，加大了基建投入。露天矿每天排水45～47万m[3]，白白扔掉，而电厂又要建第三水源，搞重复建设。这种管理体制是项目经济效益不好的根本原因。
5.地方保护主义，小煤窑破坏严重挫伤了外商的积极性。以中美合资安太堡露天煤矿为例，刚上项目时，当地老百姓都因此富裕起来。等项目建成之后，工农关系变的紧张起来，矿上放炮后，老百姓以房屋震裂为借口，到矿上索赔（其实经鉴定房屋未受破坏）。小煤窑在山西平朔煤田周围乱采乱挖，矿区铁路专用线刚建成，地方又接修了2 个叉来运小窑煤，美方见状非常生气，多次找当地政府解决都无济于事。这种涉及工农关系的事情接连不断，致使中方总经理整天忙于处理此类事情，还有多少精力来搞好经营。美方对此现象困惑不解，以至于在他们撤出平朔项目时，以此作为解除合同的一个重要理由提出。
综上所述，造成准格尔一期工程难以按期投产、哈尔乌素项目谈判失败、潞安常村矿井难以达产、元宝山露天煤矿进退两难以及美方撤出安太堡露天煤矿的深层次原因就是管理体制问题，这种行业分割、条条块块的管理体制必然造成地方保护、行业保护。这种体制不适合于煤炭工业走大集团发展的路子，更不利于煤炭工业引进外资。
二、煤炭工业利用外资的形式单一，外商直接投资比重小
1.煤炭工业利用外资的形式尽管有政府贷款，有世行贷款，也有合资、合作经营，补偿贸易等多种形式，但就其规模来讲，煤炭利用外资的主要方式是政府贷款，且主要是日本能源贷款。按项目计算，改革开放以来，煤炭工业共利用外资项目15项，其中日本能源贷款项目9项， 占60%；如果再加上第三批日本能源贷款项目，日本能源贷款项目将占全部落实的利用外资项目的74%。煤炭工业要利用外资不能过于依靠某一国家的贷款，尤其是政府贷款项目，含有一定的政治色彩，一旦双边关系有些矛盾，直接影响到贷款项目的进程。中日两国于1992年6 月签订的第三批日本能源贷款项目（落实煤炭项目15亿美元），在煤炭工业启动缓慢，一直不能到位，这与两国双边关系不能说没有直接关系。据说，日方一直想用政府贷款对我国进行政治牵制，就象美国对中国贸易最惠国待遇一样，在政治上牵制中国。因此，煤炭工业利用外资必须广开门路，不能过分依赖于某一国家，过分依赖于某一方式。
在煤炭工业利用外资项目中， 外商直接投资所占比重过小。 上述15项外资项目，外商直接投资仅占1项，占项目总数的6.7%。如此低的外商直接投资比重，反映了外商对中国煤炭工业开发信心不足，换句话说是中国煤炭工业对外开放程度不够，因为在诸多引进外资方式中，只有外商直接投资形式（合作、合资、独资）是真正反映外资意愿的。因此，煤炭工业要扩大开放，必须在引进外商直接投资上狠下功夫。
2.在外商直接投资意向中，非煤项目比重大，而煤炭开发项目比重小。就1996年福建厦门招商引资会议资料分析，煤炭工业共有23项投资项目与外商签约，其中非煤项目22项，而煤炭开发项目仅有1项， 即平朔东露天矿，井工项目没有一个签约。说明外商对直接投资煤炭开发项目持谨慎态度。
3.造成外商不愿投资于煤炭开发项目的原因不外乎以下几点。首先，煤炭开发项目投资效益不高，达不到国际资本的最低要求。一般来说，国际私人资本投资于能源基础产业的回报率最少不低于15%，而我国煤炭开发项目的内部收益率一般达不到这一要求。其次，煤炭项目建设周期长，投资额大，且受制于铁路、地方等部门，投资风险大。第三，国际煤炭市场处于供大于求的状况，并且买方市场在一段时期内不会改变。
三、煤炭工业利用外资的有利条件与不利因素概述
有利条件：①我国有很大的煤炭市场，煤炭占一次能源70%以上的消费比重，较长时期内不会改变。②有丰富的煤炭资源，探明保有储量达1万亿t，占一次能源探明总储量90%以上。③我国煤炭工业投资范围广，项目选择余地大，煤炭建设项目遍布全国各地。④煤炭大中型矿区都临近城市，所有煤矿都与铁路相通，供水、供电、通讯、交通等基础设施条件好。⑤除个别项目外，大多数煤炭工业项目允许外方控股。⑥国内配套资金有保证。国务院最近发文明确煤炭等基础产业项目国家注入资本金不少于投资总额的35%，这就为煤炭开发项目引进外资提供了国内配套资金保证，同时大大提高了煤炭开发项目的还贷能力。⑦《煤炭法》的正式出台有利于保护投资者的利益，改善煤炭投资环境。
不利因素：①目前行业分割的管理体制不利于煤炭工业向集团化发展。煤炭工业引进外资也因此受到制约。②煤炭工业属基础产业，投资回收期长，投资回报率低。③煤炭开发项目建设周期长，且受制于铁路、地方等部门，关系复杂，投资风险较大。④国际煤炭市场在近期内难以改变供大于求的状况。
四、煤炭工业利用外资的形式选择
煤炭工业目前存在着资金投入不足，设备、矿井老化或更新等问题，急需投入大量资金（本）。但是，目前无论是国家财政还是银行乃至社会都不可能给予煤炭工业以充足的资金供给。因此，要鼓励外商直接投资煤炭行业。但是，煤炭工业与加工制造业相比，在投资的吸引力上存在着很大障碍：一是投资回报率低。二是开发技术相对简单。作为地下资源的开发其技术远比海洋资源如石油开发的技术简单得多，而且石油与煤炭相比，在资源利用上具有优势。三是煤炭工业投资回收期长，投资规模较大，一般中小资本不会问津，唯有大资本可能有兴趣。而且，由于期限长，变动因素多，风险较大，盈利可能性很小。即使在英国、美国，煤炭都不盈利或很低，需要政府支持。因而，煤炭工业要利用外商直接投资，外商的投资意愿不大。四是从外资进入中国市场的目的来看，也使煤炭工业利用外商投资受限。外资进入中国有如下几个目的：①占领中国市场。②获取利润。③控制技术扩散或垄断、分割市场。煤炭工业在这些方面都不具有吸引力或竞争优势。而且，目前国际跨国资本正从过去的产品获利、占领市场改为用技术、商标、牌号、质量认证、知识产权等去获得和占领市场，煤炭工业在这些方面都不足以对外资具有很大的吸引力。
当然，以上的分析是从外商直接投资（主要指合资、合作、合股、独资）方面来分析的。但是，近几年来，外商投资又出现了两种较新且具有很大示范作用的投资形式：一是补偿贸易式投资，即对方给予直接或无偿投资，没有利润和市场，但要求得到资源。我国塔里木盆地石油资源勘采就有这种外资形式。二是BOT投资方式，其含义是建设、 经营、转让。即项目建成后，有一个特定的经营期。然后再转让给政府部门。但这种投资方式要求政府给予投资方式以特定的优惠政策或法律保障。如对回报期内的税率、价格（包括收费）、汇率、产权（包括抵押等）予以优惠或保障。目前，地方政府对这种方式很感兴趣，在某些基础设施建设（如公路）项目上采取这种方式。国家计委已于1995年下文要求所有BOT项目都要报国家计委批准，这是因为BOT这种投资方式实际上类似于借款，且类似于商业贷款。
还剩下两种投资方式：一是政府借款；二是国际上的官方贷款（包括双边或多边、国际组织）。政府借款用于煤炭工业投资很困难，除非政府感到非常必要。而国际上的官方贷款一般用于特定的项目，目前在生态、环境、卫生方面较多，能源工业较少。而企业自身要利用国外商业贷款既无此能力亦无信誉保证。故不必抱有希望。那么，是否有一种可能性：国家给予煤炭工业以一种特殊的优惠政策来吸引外资？这种可能性极小。因为目前对外资的优惠正逐步取消，代之以统一国民待遇。而且，制定单一的行业优惠政策可能性不大。
因此，基本的结论是：在现行及未来的外资利用政策下，煤炭开发项目利用外资的困难较大，外资和外商也不会有很大兴趣或投资意向。煤炭开发项目要利用外资，必须发展煤炭开发集团项目，提高项目整体效益。从近两年的煤炭招商引资洽谈会上，外商对哈尔乌素、平朔东露天的投资意向便可说明这一点。
综上所述，煤炭开发项目引进外资的方式应该是：尽可能争取政府贷款项目和官方贷款项目，探索BOT方式在煤炭工业试点， 选择条件好的煤矿与外商合资经营。