试论人大常委会组成人员的结构优化，本文主要内容关键词为：人大常委会论文,试论论文,结构优化论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大提出了“优化人大常委会组成人员的结构”的要求，这在中国共产党的中 央文件中是一个新的提法，表明中国共产党坚持和完善人民代表大会制度不仅仅是一种 信念，更是一种行动纲领。“优化人大常委会组成人员的结构”具有鲜明的现实针对性 ，对于中国共产党从革命党向执政党的转变，对于今后几十年中国政治变迁的历史走向 都具有十分重大的意义。
一、人大常委会在人员结构上存在的问题
(一)年龄结构不合理。年龄结构不合理的主要表现是老同志过多，年轻同志太少。浙 江省某市人大常委会共有组成人员35人，其中，39岁以下的1名，40～49岁的1名，50～ 55岁的9名，56～60岁的18名，61岁以上的6名(注：林来梵、丁祖年、路江通：《法律 助理与立法职业化》，载《中国人大新闻》网《理论研究》论坛，2002年5月9日。)。 在省级人大常委会和全国人大常委会组成人员中，50岁以下的所占比例更少。这种年龄 结构显然是不合理的，负面影响显而易见：第一，不利于人大工作保持连续性和稳定性 。因为大多数组成人员年龄在55岁以上，干完一届就已经到了甚至远远超过了退休年龄 ，换届时基本上要大换班，常委会的整体工作不可能有连续性和稳定性。第二，多数组 成人员工作没有积极性。由于换届时实行大换班，进入人大常委会的组成人员大多是从 党群机关、行政机关、司法机关退下来的，在主观上有退居二线心理，在客观上对人大 工作不懂行，因此，他们往往是“头年看，二年学着干，三年认真干，四年一过等着换 ”(注：周冶陶：《“一线的工作二线的领导”的状况应当改变——地方人大常委会组 成人员配备问题探析》，载《中国软科学》1996年第12期。)。
(二)专业结构不合理。各级人大常委会中的专业人员少，特别是法律、财政、城市建 设方面的专家、学者所占比例比较少。以黑龙江省黑河市为例，市县两级人大常委会组 成人员中，“懂得经济工作的人员最多只占20%，最少不足10%”(注：刘振国：《关于 优化地方人大常委会组成人员的思考》，载《黑河学刊》1997年第5～6期。)。浙江省 某市人大常委会35名组成人员中，“大多是学工科、理科的，学法学、政治学、经济学 的仅有2人”(注：林来梵、丁祖年、路江通：《法律助理与立法职业化》，载《中国人 大新闻》网《理论研究》论坛，2002年5月9日。)。不合理的知识结构严重影响了重大 事项决定权和监督权的行使。有学者指出：“正因为如此，各级人大常委会在围绕经济 建设开展人大工作中，尤其是讨论、决定本行政区域内有关改革开放和经济建设重大事 项时，很多组成人员说不出实质性、建设性的意见和建议，更提不出超出‘一府两院’ 的政见。”(注：刘振国：《关于优化地方人大常委会组成人员的思考》，载《黑河学 刊》1997年第5～6期。)
(三)专职委员的比例低。全国各地各级人大常委会都是由专职和兼职两种委员组成的 ，完全由专职委员组成的常委会一个也没有。专职委员和兼职委员的比例，情况比较好 的地方一般是各占一半，情况比较差的地方专职委员往往少于兼职委员。浙江省某市人 大常委会35名组成人员中，专职成员只有13名，其中专职副主任5名，秘书长、副秘书 长各一名，专职委员只有6名(注：林来梵、丁祖年、路江通：《法律助理与立法职业化 》，载《中国人大新闻》网《理论研究》论坛，2002年5月9日。)。黑龙江省黑河市市 县两级人大常委会专职委员比例最多不足50%，最少仅占37%(注：刘振国：《关于优化 地方人大常委会组成人员的思考》，载《黑河学刊》1997年第5～6期。)。专职委员过 少，兼职委员偏多，给常委会正常工作带来诸多不便。许多兼职委员由于“本职”工作 繁忙，往往不认真对待“兼职”工作，经常请假，即使勉强参加常委会会议也是心不在 焉。福建省九届人大常委会组成后的第一年，共召开8次会议，会期共31天，缺席最多 的是一个兼职委员，共缺席18天；缺席11天以上的11人中，兼职委员占9人(注：郁成、 林福灿：《优化组成人员结构提高审议质量》，载《人民政坛》电子版，2002年5月16 日。)。形成“兼而不参，参而不议，议而不准”(注：刘振国：《关于优化地方人大常 委会组成人员的思考》，载《黑河学刊》1997年第5～6期。)的尴尬局面。
这些不合理的人员结构说明，十六大报告提出的“优化人大常委会组成人员的结构” 的要求是有针对性的，也是非常及时的。
二、人大常委会人员结构优化的标准问题
(一)关于年龄结构。我国宪法对担任国家主席、副主席的人在年龄上有特殊要求，必 须年满四十五周岁。对于被任命担任法官、检察官的人，法律要求必须年满二十三周岁 。人大常委会组成人员的年龄，法律上没有特殊要求。宪法和选举法规定，年满十八周 岁的中国公民都有选举权和被选举权。也就是说，凡是年满十八周岁的未被剥夺政治权 利的人都有资格担任人大常委会组成人员。因此，从现行法律规定上看，人大常委会组 成人员的平均年龄可以低于法官和检察官的平均年龄。
年满十八周岁就可以进入人大常委会的法律规定是合理的。行政机关实行个人负责制 ，司法机关实行“小集体”负责制，他们的工作对于个人的经验要求更高，因而对于年 龄的要求较高一些是合理的。人大工作主要是议决而不是执行，人大常委会实行“大集 体”负责制，要求每个人都能充分反映民意和各方面的利益，而对于个人经验的要求相 对不高，所以，年轻一些是合理的。此外，目前世界上多数国家对于议员的年龄要求都 是十八周岁，我国也没有必要提高年龄门槛。
年满十八周岁就可以进入人大常委会虽然是法律所允许的，但是在实际上，这只能是 一种理想模式，一时难以做到。因此，当务之急是要将人大常委会组成人员的年轻化问 题提到党的组织工作的议事日程上来，先改变将人大常委会作为安置老干部的场所的做 法，并在此基础上实现人大常委会组成人员的老中青三结合。据报道，2002年8月，中 共中央对省级人大常委会组成人员的年龄结构提出了新的要求，55岁左右的要占五分之 一以上(注：邓科、林楚方：《新一轮地方换届的几个特点》，载《南方周末》2003年1 月23日A4版。)。这一要求离老中青三结合还有相当差距，但是，毕竟迈出了人大常委 会组成人员年轻化的重要一步。
(二)关于专职和兼职比例问题。我国宪法明确要求各级人大常委会的组成人员不兼任 行政机关和司法机关的职务。但是，宪法对于人大常委会组成人员兼任军事职务和社会 职务未作限制。这就产生了专职和兼职的比例问题。有学者认为：人大常委会组成人员 的专职化“是我国社会民主政治建设发展的必然趋势”(注：王守义：《抓住人大换届 契机优化人大常委会组成人员结构》，载《中国人大新闻》网《人大建设》论坛，2002 年11月8日。)。笔者赞成这种观点。在目前还不能完全实行专职化的情况下，专职人员 占多大比例才能保证常委会正常工作呢?有调查者报告说：“专职委员应占多大比重， 大多数的意见认为，其比例应当高于三分之二。”(注：郁成、林福灿：《优化组成人 员结构提高审议质量》，载《人民政坛》电子版，2002年5月16日。)笔者认为，担任人 大常委会组成人员的人士，不是绝对不能再担任其他社会职务，但是，一般应当要求兼 职者将人大常委会组成人员当作主要职务，而将其他职务当作兼职对待。
(三)关于专业结构。人大常委会作为主要的政权机关或立法机关，其组成人员大多应 当是法律专家，至少应当是比普通公民更具备法律知识的人。
美国国会中，三分之一的参议员、三分之二的众议员具有法律专业本科以上学历。这 不是美国宪法硬性规定，而是在政治竞争中自然形成的。我国宪法对于各级人大常委会 组成人员的专业结构也没有硬性规定，如果完全实行“市场竞争”，专业结构自然也会 有一个合理的配置。但是，在目前条件下。依靠“市场”配置是不现实的。因此，就需 要在党的组织工作中，在人大常委会组成人员的提名和酝酿过程中，对其专业结构适当 地作一些“计划调节”，保证各级人大常委会中有五分之一左右的法律专家。对于其他 组成人员，也应要求具备一定的法律常识。
(四)关于学历和界别问题。从法律上看，对人大常委会组成人员没有学历要求。世界 各国的议员资格也大体如此。从实际工作的需要看，人大常委会组成人员应当是有文化 的人。但是，“文化”应当从能力上考察，而不应当从学历上考察。在党的组织工作中 ，在人大常委会组成人员的提名和酝酿过程中，学历问题可以作为一个参考因素，而不 宜作为绝对条件，否则，就与民主法制的基本精神不符。
关于界别问题，十三大报告曾经有过考虑，近年也有学者论及。但是，笔者以为，我 国的人大常委会近似于西方国家的议会下院，本身就是一个界别，属于立法界，不宜再 考虑界别结构。我国政协的主要任务是参政议政，有点近似于西方国家的国会上院，即 参议院，倒是应当充分考虑界别结构问题。
三、优化人大常委会组成人员结构的法律措施和激励机制
(一)完善选举制度，引入竞争机制。我国现行选举制度尚未融入竞争机制，不利于适 合从事人大工作的各界优秀人士进入人大系统工作。现在，想当法官、检察官的人可以 通过全国统一司法考试公开竞争，公务员也基本上公开招考，党群系统和行政系统的部 分领导干部也可以公开竞争选拔，惟有人大代表和人大常委会组成人员不能公开竞争， 这明显落后于政治体制的改革大潮。笔者以为，在人大代表的酝酿和选举过程中，在人 大常委会组成人员的酝酿和选举过程中，应当将个人报名作为第一道程序，组织考察作 为第二道程序，知识考试作为第三道程序，同投票人见面并回答问题作为第四道程序， 投票选举作为最后一道程序。这样做既引入了竞争机制，有利于调动选民和人大代表的 积极性，有利于适合从事人大工作的优秀人才脱颖而出；又可以保持党组织的调控作用 ，防止自由竞争的弊端，符合十六大报告关于“丰富民主形式，扩大公民有序的政治参 与”的精神。
(二)完善组织法，促进人大常委会组成人员自我提高。我国现行的组织法只规定各级 人大及其常委会如何监督“一府两院”的工作，而没有规定人大如何监督常委会的工作 。有学者指出：“在代表大会会议期间，只有‘一府两院’的负责人惟恐其工作报告赞 成票得票太少甚至不被通过，而常委会负责人却很自信其工作报告会高票通过。在代表 大会上，极少有代表对本级常委会工作提出重大建议和批评，或就重大问题提出与常委 会组成人员对话、质询，至于代表对常委会组成人员自发提出罢免案的更是罕见。”“ 正是由于常委会缺乏对代表大会负责的意识，由于代表对常委会很少监督，常委会因此 难于从内部生成自我激励机制和推动力，其工作自然缺乏应有的生机。”(注：杨志勇 ：《论地方人大常委会体制的改革与完善》，载《求索》1999年第3期。)笔者以为，这 种状况应当尽快改变。为此，必须修改全国人大组织法和地方组织法，强化选民和人大 代表对人大常委会和人大常委会组成人员的监督机制，促进人大常委会以及每个常委会 组成人员的自我激励和自我提高。
此外，新闻舆论也应当加强对人大常委会的监督，改变目前“对常委会工作的报道多 是会议和程序性报道，信息量少，缺乏思想深度，报道方式平淡呆滞”(注：杨志勇： 《论地方人大常委会体制的改革与完善》，载《求索》1999年第3期。)的问题。对于不 作为问题、决策失误问题、把关不严问题、立法质量不高问题……新闻舆论应当适当曝 光，这同样也能促进人大常委会以及每个常委会组成人员的自我激励和自我提高。
(三)建立人大常委会组成人员培训制度。在我国各个政治系统中都有干部学校和相应 的培训制度，党群系统有党校、社会主义学院、团校、妇干校等等，行政系统有行政学 院、经济干部学院、警官学院等等，司法系统有法官学院、检察官学院和政法管理干部 学院等等，这些学校或者学院常年对本系统的干部进行基本理论和专业知识的培训。惟 独作为国家权力核心的人大系统没有自己的干部学院，更没有本系统的干部培训制度， 这显然是不合理的。因此，笔者建议，尽快建立人大常委会组成人员培训制度，对于缺 乏必要的法律知识和人大工作经验的常委会组成人员应当进行岗前培训，对于已经具备 一定法律知识和人大工作经验的常委会组成人员也要经常参加短期脱产研修培训。在目 前尚没有专门学校的情况下，可由各级党校和行政学院承担人大常委会组成人员的培训 任务。
(四)为人大常委会组成人员配备业务助理。在一些发达国家，尽管议员的文化水平已 经很高，但是议员的知识结构仍然不能完全适应议决工作和立法工作的需要。为弥补这 一缺陷，不少国家为议员配备了业务秘书或者助理。“美国在1946年《立法机关改革法 》制定以前，当时的参议院议员每人就平均拥有6个助理，众议院议员每人亦拥有5个助 理。此后，议员助理的人数呈不断增加的趋势。自20世纪80年代开始，众议院议员每人 平均拥有16个助理，参议院议员每人则平均拥有35个，其雇佣的费用全部由国库开支。 ”日本《国会法》规定：国会议员可配备三名秘书，费用由国库开支，叫做公设秘书， “与各部部长、行政委员一样，其法律上的地位均属于特别国家公务员”(注：林来梵 、丁祖年、路江通：《法律助理与立法职业化》，载《中国人大新闻》网《理论研究》 论坛，2002年5月9日。)。
我国人大常委会组成人员的知识结构相对于人大的繁重工作来说更不适应，更应当配 备法律、经济、科技等业务秘书。这方面，深圳市人大已经作了有益的尝试。据报道， “从2002年1月8日起，19名硕士以上学历、品行良好的专职律师、仲裁员成为深圳市人 大常委会19名兼职委员的法律助理。”(注：林来梵、丁祖年、路江通：《法律助理与 立法职业化》，载《中国人大新闻》网《理论研究》论坛，2002年5月9日。)深圳的这 一做法对于提高深圳市人大常委会整体业务素质无疑是十分有利的，值得全国各地学习 。笔者建议，全国人大常委会每个组成人员至少应当配备三名秘书，即法律秘书、经济 秘书和科技秘书，这些秘书应当是专职的。地方人大常委会组成人员也应当每人配备一 到三名兼职秘书。