论中国社会保障制度的改革，本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 中国社会保障制度的框架体系
中国的社会保障是指各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。这一概念包括三个要素：一是具有经济福利性质，即受益者的所得一定大于所费；二是属于社会化行为，即由官方机构或社会中间团体来承担组织实施任务，而非供给者与受益方的直接对应行为或个体行为；三是保障和改善国民生活为根本目标；凡同时符合上述3 个条件者均可以归入中国的社会保障体系。
尽管中国的社会保障制度仍在改革和发展之中，但新的社会保障制度的框架体系却正在形成，笔者将其划分为如下6个子系统：
1.1 社会保险： 包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，它主要面向城镇劳动者，是中国现阶段社会保障制度中最重要的一个子系统。
1.2 社会救助：包括贫困救助、扶贫、救灾等项目。 其中：贫困救助面各城乡低收入居民家庭，建立的是最低生活保障制度；扶贫面向贫困地区；救灾则主要面向乡村灾民。社会救助是中国现阶段社会保障制度中具有基础地位的一个重要的子系统。
1.3 社会福利：包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利、 住宅福利、教育福利、职业福利等，它主要包括各种福利性服务和福利津贴，是一个正在发展壮大中的社会保障子系统。
1.4 军人保障：包括军人养老、医疗保障和抚恤， 以及就业保障、军人福利等，它面向现役军人和退休军人，是一个以军人为保障对象和有特殊意义的综合性社会保障子系统。
1.5 医疗保障：除医疗保险外，还有全民保健、 乡村合作医疗及医疗救助等，它是一个以特定的健康风险为保障内容的社会保障子系统。
1.6
补充保障：是指不在上述范围又能够起到保障国民生活作用的其他社会性保障项目，包括各种非强制性的补充保险、互助保障和慈善事业，它对基本保障制度起补充作用，并得到政府的支持与政策引导，从而也是中国新的社会保障体系中的重要组成部分。
上述6个子系统分别包括了若干具体的保障项目， 尽管目前的发展不平衡，但随着改革的推进，它们将得到协调发展，从而将共同构成中国新的社会保障制度的完整体系，并在这个体系中发挥出各自的重要作用。
2 影响中国现阶段社会保障制度选择的若干因素
在世界上，由于各国的具体国情存在着差异，社会保障制度在国家与国家之间也通常存在着差异，全球并无一套统一规范的社会保障制度可资借鉴。因此，除社会保障制度的一些内在发展规律外，一国社会保障制度的选择通常要取决于本国的具体国情，他国的实践即使是已经被证明了的成功的经验，也要接受本国的检验才能确定是否可以借鉴。
对中国而言，国情的不同，决定了中国的社会保障制度只能走自己的改革和发展道路，即中国需要的是中国化的现代社会保障制度，是有中国特色的社会保障制度。影响中国现阶段社会保障制度选择的主要因素有：
2.1 政治因素：中国是一个由共产党执政的社会主义国家， 执政党的追求目标和社会主义制度本身，必然要对事关全局和全民切身利益的社会保障制度产生直接影响。具体而言，就是在经济改革中必然要继续维护绝大多数人的生活保障权益，而不能放弃政府在社会保障制度建设中的主要责任。
2.2
传统保障制度因素：由于社会保障发展所具有的连续性和惯性，即使新的经济制度得以确立，建立在计划经济基础之上的传统社会保障制度也不可能全部立即消失，个别项目或相关内容还将存续下去，新旧体系的替代需要一个过程，从而表明能够适应市场经济体制的新的社会保障制度的建设过程将具有渐进性，新制度还会包容有限的传统保障制度的内容。
2.3 人口因素：中国是世界第一人口大国， 到本世纪末总人口将达到13亿，同时还面临着老龄化高峰期的到来，这是制约社会保障制度的一个重大因素。这一因素决定了中国的社会保障水平只能是低水平，而养老保险和老年福利等将成为中国新的社会保障制度的关键领域。
2.4 国力因素：中国是一个发展中国家，尽管经过近20 年来的持续高速发展，中国的综合国力大为增强，但到1997年时的人均国民生产总值还只有729美元，当年国家财政收入仅920亿美元，这表明支撑社会保障制度的经济基础还很薄弱，政府需要调动民间的积极性。
2.5 地区差别因素：中国不仅是一个大国， 而且是一个地区发展很不平衡的国家，既有经济发达的东南沿海地区，也有极端落后的贫困地区，东部、中部、西部的发展水平差异极大，而且很难在短时期内改变，这表明中国现阶段很难实行完全统一的社会保障制度，不同水平的地区之间的社会保障制度也需要有一定的差别性。
2.6 社会经济结构变异因素：中国正处在一个大变革的时期， 不仅经济结构的变化很大，社会结构亦发生着巨大的变异，复杂化、多元化是总体趋势，但短期内又难以真正定型。例如：在经济结构方面，国有经济所占份额在下降，私有经济正在快速发展；在社会结构方面，除公务员、工人、农民等基本成份外，还有数量日益庞大的个体工商业者、身份待定的乡村务工者，机关事业单位从业队伍亦在急剧分化，这表明了中国正处于一个剧烈的社会经济结构变异时期，且需要经过一段时期才能定型，从而必然对政府选择社会保障制度产生重要影响。
2.7
民族传统与历史文化因素：中国是一个历史悠久的文明古国，有着自己独特的民族传统与历史文化积淀，例如，哺幼养老作为中国家庭的一项基本功能，早已上升到伦理道德和法律规范的层次；政府承担主要的社会保障责任古今皆同，这与西方国家社会保障曾深受宗教的影响并充分发挥社会中间层的作用显然具有差异性；等等。这些因素必然对现阶段社会保障制度的改革和发展发生重大影响。
3 中国现阶段社会保障制度的合理选择
合理的中国社会保障制度，应当满足如下条件：一是与市场经济的需要相适应；二是适合中国的国情与国力；三是能够在改善国民福利的同时尽可能地避免社会保障的财务危机。因此，中国社会保障制度的改革目标不仅是对传统保障制度的创新，同时也应该是对国外已有模式的创新。
本文主张的中国现阶段社会保障制度的合理选择，即是指以家庭保障为基础的一种新的混合型社会保障制度，其包括的含义有：
3.1 以家庭保障为新型社会保障制度的基础：家庭关系稳定、 家庭成员之间相互提供生活保障，既是中国的民族传统，也是维护社会稳定和建立新型社会保障制度的一种先天优势。因此，中国社会保障制度的改革不是要取代家庭保障的功能，而是在满足市场经济改革与社会发展的需要的同时，弥补家庭保障功能的弱化。因此，中国仍然需要维护家庭的稳定，并继续发挥出家庭对社会成员所具有的生活保障功能。
3.2 在制度结构中应以社会保险为重点，同时完善社会救助制度， 发展社会福利和各种补充保障事业，在单项重点突破的同时，努力实现前述6大子系统的协调发展：在中国新的社会保障制度中， 工业化的快速发展决定了社会保险尤其是养老保险、医疗保险等项目应当成为整个社会保障制度建设的重点；但同时也应当看到，中国是一个发展中国家，也是一个灾害频发的国家，数以千万计的贫困人口和每年逾亿的受灾人口，决定了社会救助仍将是整个社会保障体系中的重要组成部分；而日益庞大的老龄化人口群体，6000多万残疾人，以及经济发展必然带来的国民对改善生活质量的欲望，又决定了需要发展各种社会福利事业；此外，还需要发展各种补充保障事业，以满足不同层次的社会成员的需要，同时弥补以政府为责任主体的基本保障的不足。因此，中国的社会保障制度事实上是处于一个混合转型阶段，中国社会保障制度的改革是整个社会保障制度整体改革，它追求的是整体效率与保障功能，强调的是单项重点突破整体协调推进的有机配合，从而是任何其他国家的社会保障改革所不可能做到的。
3.3
在制度设计中需要体现多层次性和多元性：一方面，社会保障制度的多层次化，体现在将社会保障划分为基本保障、补充保障和其他保障等三个层次上，其中：基本保障层次强调低水平、广覆盖，追求的是全社会的公平性；补充保障则会表现出地区和行业乃至企业的差异性，实现的是地区和行业或企业内的公平；其他保障措施则在于满足某些特殊的保障需要；中国新的社会保障制度的多层次化，目的在于适度减轻政府直接承担的社会保障责任，同时适应地区差别、行业差别和企业差别，使国民的社会保障水平不至于因改革而剧降。另一方面，由于不同社会阶层的社会经济基础不同，现阶段追求高度统一的社会保障制度不仅会直接加重政府的负担，而且会抹杀不同阶层的差异性，因此，中国新的社会保障制度设计需要体现出多元化的特色，由多元化走向一元化的社会保障制度还需要走相当漫长的道路。因此，新的社会保障制度将是多层次化与多元化并存的制度。
3.4 在制度实践中需要兼顾地区差别， 使国家特色与地区特色合理组合：中国的国情决定了中国的社会保障制度必然是有中国特色的制度，而地区发展的不平衡、分税制和分级负责的财政体制等，则决定了中国的社会保障制度还必然在地区之间存在着项目结构、实施范围、保障水平等的差异。因此，新的社会保障制度在实践中应当是国家特色与地区特色的合理组合。
3.5 在项目实施中需要坚持社会化与社区化并重， 同时适当发挥机构福利的作用：新的社会保障制度需要追求社会化，这是无容置疑的，但多个保障项目实际上可以由社区来组织实施，加之中国居民传统的单位所属观念较易被社区所属观念取代，因此，新制度在实施中还需要同时坚持社区化，社区化的保障能够成为层次更高的社会化保障的基础；同时，机构福利或单位福利或职业福利是中国居民过去主要的保障项目，虽然现代企业制度的建立需要减少企业的社会事务，但保持适度的机构福利将更符合国民的心态和调适企业与劳动者之间的关系。因此，中国新的社会保障制度的建设不能只有社会化，而是需要社会化保障与社区化保障并存，并辅之以机构福利，它们共同构成一个紧密的保障网络。
3.6 在制度推进中需要坚持统放结合和官民结合：一方面， 社会保障是国家工程，同时也是地方工程，它既需要用中央的原则指导来确保新的社会保障制度沿着正确的方向发展下去，也需要以地方政府为直接责任主体来推进新制度的发展；换言之，就是要在改革中赋予地方政府更多的职责，让地方政府在中央的原则框架下获得社会保障制度改革的一定的自决权，并分担社会保障的供款责任。因此，在新制度的改革推进方式上，应当坚持统放（即原则统一与放权地方）结合的原则。另一方面，政府还应当充分调动民间的积极性，大力发展民营社会保障事业（如中国香港地区的慈善事业就是官方社会保障的重要伙伴），中国经济的持续发展和居民收入的持续提高，使民营保障事业的发展具备了相应的经济基础，因此，走官方保障与民营保障相结合的发展道路将是中国新的社会保障度理性的现实选择。
3.7
在制度目标上应当以追求社会公平为主要特色：就中国整个社会经济的发展总体而论，采取效率优先、兼顾公平的政策取向是正确的，但社会保障制度的根本目的仍然在于努力创造并维护公平，这既是市场经济的客观需要，也是社会保障制度本质所规定的。如社会救助作为一种无偿分配的手段，应当完全体现公平；社会福利子系统中的无偿性福利待遇亦完全体现社会公平，部分收取低廉费用的福利项目则体现着公平与效率的适度结合；社会保险强调公平与效率相结合，但仍然是以公平为建立这一制度的基本出发点；补充保障与互助性保障同样体现着公平原则。因此，中国新的社会保障制度需要以创造并维护社会公平为己任。需要强调的是，没有效率的公平是自取灭亡，没有公平的效率也将注定要失败，中国新的社会保障制度的设计需要寻求社会公平与经济效率之间的平衡点，实现公平与效率的相互促进；同时，强调社会保障以社会公平为追求目标，并不排斥在实施社会保障项目时追求良好的实施效果。
3.8 在制度运行中需要尊重社会保障制度的基本运行规律， 同时考虑中国的具体情况：例如：在法制规范上，需要采取独立、平行立法的方式来构建中国的社会保障法律体系；在管理体制上，需要采取劳动和社会保障部、民政部两部门为主和相关部门配合的管理体制，同时高度重视发挥像中国残疾人联合会、工会、慈善会等半官方或民营机构的作用；在实施系统方面，需要构建社会化、社区化的实施网络，并需要充分发挥中国城乡基层政权组织的作用，如城镇中的居委会、乡村中的村级政权等，即应当成为实施社会保障制度的重要的基础；在监督机制方面，需要建立起多重的、权威的监督系统，除一般司法监督和行政监督外，特别需要有能够代表各方利益的代表组织的监督系统。中国社会保障制度的运行，将不可避免地打上中国政治与行政架构的烙印。
3.9 在资金的筹集方面， 需要采用混合筹资机制：即现阶段筹集社会保障资金的任务，既是为了尝付阶段的社会保障支出和保持得个人的适当积累，也是为了尝还历史旧欠，逐步消除历史留下的社会保障赤字。因此，不仅需要扩大政府的财政投入和各企业和个人征收保险费，而且需要出售部分国有资产，并有组织地大力提倡民间捐献。在养老保险和医疗保险方面，选择社会统筹与个人帐户相结合的方式是一种较理性的选择。
综上所述，中国需要新的社会保障制度，而新制度应当是符合上述思路的有中国特色的混合型社会保障制度。
4 新制度建设所取得的成就和面临的问题
伴随着经济改革的推进，中国对社会保障制度的改革亦已进行了十多年，改革所取得的成就主要有：一是新的社会保障制度的基本原则得到确立，如社会公平和社会化原则、多层次化原则、费用分担原则、低水平与广覆盖原则等，正在指导着改革的深化；二是扶贫政策取得了巨大的成功。中国乡村的赤贫人口已由1978年的2.5亿下降到1997 年5700万人，区域贫困问题的解决进入最后冲刺阶段；三是社会保险改革取得重大突破，以社会统筹与个人帐户相结合为基本特色的养老保险制度基本得到确立，医疗保险改革在多个地区取得不同经验的条件下已为新制度的最终确立与发展奠定了坚实的基础，预计中国新的社会保险制度将在5年内定型，并走上较为稳定的发展道路； 四是在新的社会救助制度建设方面取得了重大进展，面向城市与乡村贫民的最低生活保障制度基本确立并向越来越多的城市与乡村扩展，灾害救助已转变为分级负责的新体制；五是新的社会保障管理体制基本确立，劳动和社会保障部、民政部成为中国最重要的社会保障管理部门，并分别承担着管理全国社会保险事务和社会救助、社会福利、军人保障等事务的职责；六是各种补充保障措施在逐渐发展，如残疾人福利基金会、慈善基金会、互助会等组织的出现和“希望工程”等民营社会福利事业，均取得了一定成效。此外，以往改革使各种利益冲突与矛盾得以充分暴露，亦为新制度的建设找到主攻方向。因此，迄今为止，以企业或单位保障为核心、辅之以国家保障和乡村集体保障的传统社会保障制度已被完全打破，新的社会保障制度正在改革中以单项突破和分割建设的方式部分地得到确立，中国特色的社会保障制度已呈雏形。
然而，中国新的社会保障制度的最终确立又还面临着许多问题，改革愈是深入，问题亦愈是复杂，各种难点问题已经成为新制度建设的拦路虎。主要的问题有：①历史遗留的社会保障赤字巨大，且无法通过正常的筹资方式来解决。因此，利用出售部分国有资产的所得来作为弥补赤字的主要资金来源，是一条较为理性和现实的选择，但政府迄今仍未承诺采取相应措施来尝付这种历史债务，观念障碍、政策障碍都很大，而社会保障（主要是养老保险）基金支付规模的扩张又决定了必须尽快找到合理的解决办法。②对多元化的社会保障制度尚缺乏足够的认识，阻碍了新的社会保障制度的整体推进。现阶段的改革重心主要是城镇国有单位的劳动者，对其他社会阶层的社会保障制度考虑不够，政策考虑的不同和制度设计的缺漏将妨碍新的社会保障制度的实施，必然会并影响其效果；尤其是从乡村中分离出来的非农、非城人口构成了一个庞大的特殊的社会群体，其数量达到2亿多人， 而政府还未提供相应社会保障的设想，仅此一项即表明中国潜在的社会风险极大。③社会保障法制建设虽然有所进展，但仍处于十分滞后的局面。迄今为止，中国颁布了《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《劳动法》等一些与国民生活保障权益有关的法律，制定了《军人抚恤优待条例》、《农村五保工作条例》、《国有企业职工待业保障规定》等法规，但《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等基本的社会保障法律仍未出台，这表明中国社会保障法制体系的骨架还未确立，法制建设的任务十分艰巨，这种局面若不尽快得到改变，新制度还很难进入定型的、正常的发展阶段。④社会化进程和项目协调方面还存在着重大障碍。如社会保险的统筹层次低，地区利益与行业利益的分化使社会保险向社会化程度更高的省级统筹发展还存在着一些难以逾越的障碍；大规模的企业福利向社会化或社区化福利转换还面临着诸如资金短缺、体制转换等许多困难；社会保险、社会救助、社会福利和补充保障等子系统中的项目的协调推进还受到资金筹集途径不顺、部门关系协调不顺的制约。因此，离新制度的社会化、协调化发展的要求还有相当距离。⑤乡村社会保障制度建设被忽略，正在影响着乡村经济、社会的健康发展和城乡社会的协调发展。一方面，乡村传统的集体保障制度因失去了赖以依存的基础而不复存在，尤其是曾经覆盖95%以上的乡村人口的农村合作医疗制度的彻底瓦解，给新制度的建设留下了巨大空白；而在乡村人口老年化趋势加剧的条件下，政府还未能及时考虑相应的养老政策，等等；另一方面，国家对乡村社会保障制度建设的忽略，使乡村缺乏相应的政策指导，绝大多数乡村不是缺乏必要的社会保障措施，就是重复走着中国城镇已经走过了的传统保障道路，这无疑会进一步加大全国社会保障制度改革和发展的成本，使中国新的社会保障制度建设过程变得更加漫长。⑥为新的社会保障制度配套的其他改革未跟上。如中国城镇医疗保险制度改革，已经到了由医疗改革来决定成败的时期，即新的医疗保险制度的确立需要医疗改革同步进行，而医疗改革依然严重滞后；政府机构改革的滞后，使社会保障管理还存在着混乱，进而必然影响到社会保障改革的决策；与社会保障相关的财政税收制度改革的滞后，亦正在影响着整个社会保障制度的经济基础。因此，必须改变新的社会保障制度建设单纯为市场经济改革配套的指导思想，代之以社会保障制度建设是市场经济的一项主体工程并需要相关改革为之配套的指导思想，同时加快相关制度的改革步伐。
5 结束语
中国已经找到了社会保障制度改革、发展的大方向，并确立了一些正确的原则，但要真正建立起适合国情国力的、有自己特色的社会保障制度还需要付出较以往更多的努力。
需要指出的是，我们可以要求新的社会保障度能够解决中国市场经济条件下的各种需要通过社会保障手段来解决的问题，但不能要求中国新的社会保障制度是世界上最为理想的模式。就像中国不能完全模仿他国的社会保障度一样，建立在中国具体国情基础上的混合型社会保障制度，同样不可能被他国所模仿。
不过，一旦中国新的社会保障制度得到确立，并能够解决有13亿人口的发展中大国的社会保障问题，将绝对是对世界发展的一个重大贡献。