乡村基层政权职能的解体与重建，本文主要内容关键词为：职能论文,乡村论文,基层政权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
从20世纪80年代初期家庭联产承包责任制的全面推行开始，乡村的基层政权结构就面临着瓦解的危机。从那时起，基层政权结构简单，职能单一的问题就已经凸现出来，只是当时基层政权还肩负着收取农业税费和推行计划生育两项经济和政策职能，才使得问题没有完全暴露和尖锐化。2006年，中央全面取消农业税费，并在全国范围内推行这一惠农政策，同时，农村生育率基本稳定，这使得乡村基层政权组织突然之间没有了工作中心，有的村委会、村支部甚至除了传达上级机关的文件、会议精神已经无事可作。以前维系正常工作的经济和政策两项职能或取消或弱化，使得乡村基层政权结构瓦解的危机完全暴露出来。在城乡协调发展、缩小地区差异这个大的发展环境下，如何重构乡村基层政权结构，发挥政权职能，已经成为当前农村建设的重要课题。
任何一种政权形式的确立都需要经济基础和上层建筑的共同作用，两者缺一不可。现阶段乡村基层政权职能的缺失必定是基本的政权要素发生了变化，或是经济基础的改变，或是上层建筑不再与经济基础相适应。因此分析我国乡村基层政权职能的缺失就应该以构建基础政权的基本要素为出发点，寻找原因。
无论是哪一种形式的基层政权组织结构，都是三种基本结构层次的统一，即：经济职能结构、行政职能结构、文化职能结构。这三个结构层次规划出一个行使权力的地域范围，而基层政权就是在这样的范围内发挥着作用。
孟德拉斯在其《村落的终结》一书中提出，村落是由五种边界共同划定的存在范围：经济边界(ecnomics bondary)、自然边界(eviromennt bondary)、行政边界(buearue bondary)、文化边界(culture bondary)、生活边界(living bondary)。在这个特定的范围内，村民全体从事生产生活，共同创造着具有特殊地域色彩、文化色彩的乡村社会。而乡村社会的管理和正常运转则是由经济边界衍生出的经济职能结构、文化边界衍生出的文化职能结构和行政边界衍生出的行政职能结构决定的。
正是这三种职能结构决定了乡村基层的政权结构与行使职能权力的主体。同时，这三种职能结构的开放、模糊和解体最终导致乡村基层政权职能结构的瓦解。也就相应的规定了基层政权职能的重建也要从此入手。
经济职能结构规定了乡村社会经济发展水平和社会生产力的发展状况，包括基本的生产关系、生产资料的占有方式、基本生产资料的使用方式。同时，也规定了资源的配置手段和产品的消费方式。
行政职能结构规定了乡村社会性事务的决策主体、决策方式以及执行手段和形式，明确乡村社会成员应尽的义务和享有的权利。
文化职能结构规定了乡村社会主流休闲、娱乐方式，主流的意识形态和尊崇的道德规范，主流的价值观、世界观。
国家根据各个阶段发展战略的需要会不断的调整三种职能，以确保中央政权在基层的实现，构建一种适应当时经济、文化、政治的立体的空间环境，这个环境一旦确立就会反过来巩固和强化三种职能形式。但是，当外在的发展环境发生了变化，发展因素不断增多，就会破坏原有的政权职能体系，使之丧失作用和功用。而我国现阶段乡村基层政权职能的缺失，正是由于传统的封闭乡村环境发生了改变，原有的政权职能体系不再适应现阶段经济、社会发展的需要而造成的。那么我国原有的封闭的乡村环境是如何形成并得以确立的呢？
二、乡村封闭环境及其基层政权职能的形成
（一）土地私有制下地主阶级政权职能的形成
在我国传统乡村经济模式发展的历程当中，土地私有制的地主阶级经济发展模式占有重要的地位。地主雇用大量的佃户、贫农为其种植经营土地，最终的劳动成果大部分要归地主所有，这样地主阶层就掌握了最终消费产品的分配权、消费权，使得他们可以通过这种生产的剩余索取更大的资源配置权力。换句话说，就是为地主取得更多的生产资料——土地提供了必要的物质条件。也就使得他们在乡村社会事务中具有更多的话语权。另一方面，我国乡村社会是一个以血缘关系和家族关系维持繁衍的社会群体，当地主阶层具有了经济上的优势后，其他的民众就会推举这一层次的精英人物为他们代言，为乡村其他的群体获取更大的现实利益。同时维持着一种经济、政治上的平衡关系。
中央的一级政权在这种情况下为了减少或是避免经济成本和社会成本的浪费，也会承认他们在乡村社会中具有的这种威信与权力，并通过对地主阶层的控制与管理来实现中央政权在乡村基层的存在。就此，乡村基层政权经济职能结构得以确立。
同时，为了巩固自身的经济利益，增强对乡村社会的可控性，中央政权往往会制定严格地村籍户籍制度，使得农民的流动趋于静止。单个或是单户农民的流动不但要负担更多的经济成本，也会增加由于削夺村籍失去土地这一生产资料而变为流民，进而由于失去生活来源成为流寇受到政府专政、镇压的风险。这样一来农民就只能在已经划定的地域范围内从事生产、生活，服从乡村中大户望族的控制与管理。而乡村基层的行政职能结构就此形成。
在这样一个封闭的空间环境中，乡村的一般民众很难接触到外面世界的新鲜事物，接受崭新的文化形式，而那些有能力有权利出去面对外部世界的人大都是地主阶层的。他们为了进一步强化自身在乡村社会中的存在，就会给广大民众灌输有利于控制和管理的思想和意识——忠君爱国、父母在不远行、三从四德、三纲五常等等，充分发挥文化意识的塑造功能，使农民只能一生在已经划定的空间上生活。
至此，乡村基层政权的三种职能结构得以确立，那些在经济上、文化上完全具有垄断地位的地主阶层掌握了对广大民众的统治与控制。在没有外来力量冲击和挑战的情况下，可以维持稳定与正常的社会关系。
（二）集体经济下人民公社政权职能的形成
建国后，一切旧的经济、政治、文化体制被破除掉，建立了新型的基层政权结构，而这一新型政权结构也是通过三种基本职能结构的重建得以实现的。
新中国成立以后，实行了全国范围内的土地改革，全国的土地所有权只有两种形式：国有土地和集体土地。除了城市、城市郊县以及由于战略和发展需要明确规定为国有的土地外，其余均为集体土地。这使得集体的经济实力得到增强，并且有了具体的经济利益的实现载体——土地。而实际的经济利益的分配则掌握在集体的载体——公社、生产队的手中，通过公分、计时的方式分配最终产品。因此，公社、生产队就担负起集体经济条件下的主要经济职能。
与此相适应的是一整套行政体系。从建国开始一直到20世纪80年代初期，乡村基层行政职能主要是由人民公社来执行，实行家庭联产承包责任制之后则是由村委会、村支部来执行。并且这些行政职能是有国家相关部门强制执行的，当然这与这一期间的国家具体情况是高度相关的。
党在这一时期非常重视思想政治教育工作，注重意识形态领域的塑造，同时，基层党支部积极参加广大劳动人民的生产生活活动，发动广大文艺工作者深入农村体验生活，学习实践知识，为广大人民群众创造出不少脍炙人口的优秀文艺作品。这些文艺作品不但极大的丰富了人民群众的业余生活，也为党在基层打下了坚实的群众基础和树立了最广泛的威信。
至此，我们可以说集体经济条件下基层政权职能的确立以及职能的正常执行都是在国家政权的直接干预下、塑造下形成的，这一套基层政权职能体系适合当时的经济、政治、社会的需要和实际情况，尤其是与当时生产力和生产关系相适应，起到了积极的作用，取得了积极的成效。
从以上的分析我们不难看出，我国以往的乡村基层政权职能的确立与作用的发挥是在中央政权的协助与干预下完成并实现的，它适应当时的经济、社会、文化、政治条件。同时，这些基本的职能结构的确立又必须有一个先决的条件，那就是封闭的、独立的乡村社会系统，在这样的系统中，基层组织政权发挥作用，确保国家政权存在和执行。一旦，这个系统受到外界力量的冲击和挑战，就很难维持正常的运转。随着系统的开放，文化职能结构首先受到冲击，变得模糊或是消失；经济职能结构也会由于生产要素的流通和交流而失去原有的存在基础；这时，根据以前条件形成的行政职能结构就会变为一个没有实际基础支撑的框架，高悬在空中，失去它应该具有的职能作用。最终的结果就是维持乡村正常运转的基层政权职能体系彻底瓦解。
三、乡村封闭环境及其基层政权职能的瓦解
我国乡村基层政权的危机出现在20世纪80年代初期，以实施家庭联产承包责任制为始端，到2006年农业税费的全面免除为止。这一期间国家经济发展战略的转变以及若干政策措施的实施，使得乡村这样一个封闭的社会单元系统全面开放，各种要素的不断接入、传播和扩展，彻底打破了原有的生产、生活方式，彻底瓦解了乡村的基层政权职能体系。
（一）家庭联产承包责任制瓦解了原有的经济职能
1982年，中央一号文件破除了“三级所有，队为基础”的制度框架，明确包产到户或是大包干“都是社会主义生产责任制”。不但说明这一制度不同于合作化以前的私有制个体经济，而是社会主义农业经济的重要组成部分。1983年的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》从理论上进一步阐明家庭联产承包责任制是在党领导下的中国农民的伟大创举，是马克思合作理论在中国实践中的新发展。之后的1984年，中央同样以一号文件的形式强调了家庭联产承包责任制在农村经济、农业结构调整和农民增收等方面的巨大作用，肯定了该制度在农村经济发展过程中的实践意义。这一制度被当作农村经济持续发展、提高的基本制度体系确立下来。
我们必须承认家庭联产承包责任制在提高农业整体实力、调整农业产业结构和改善农民生活等方面作出的巨大贡献以及在我国解决温饱问题方面发挥的巨大作用。但也正是这一制度彻底粉碎了封闭环境下基层政权的经济职能结构。
家庭联产承包责任制确立了农民在生产过程中的经济主体地位，农民拥有了基本生产资料——土地的长期使用权、经营权、利益索取权和一定的处置权。首先，长期的土地使用权降低了农民对土地资本投入带来的风险，确保了农民从事投资生产的信心；其次，农民获得了土地的经营权，这使得农民可以按照自己的意愿选择耕种的品种、数量；最后，利益的索取权保证了农民自身利益不受损害，掌握了对劳动产品分配的主动权，同时还可以在不涉及所有权转变的情况下，流转、承包出自己拥有使用权的土地，使得农民具有很强的经营灵活性。正是这些权力的分散与下放，瓦解了封闭环境下基层政权赖以存在的经济职能结构体系。基层群众成为单一的经济个体，不在依附于某一具有强势经济力量的组织，经济上的束缚被破除掉之后，经济职能结构也就此解体。
（二）农民进城务工、向其他产业转移瓦解了原有的行政职能
随着我国经济体制改革的逐步深入，农村经济发展的深层次矛盾逐步显现，农业弱质产业的特征愈发明显，农业比较效益长期低下，农民增产不增收；加之土地生产率的提高和人多地少的现实，使得农业劳动力大量剩余。为了寻求新的增收渠道和就业领域，大量农业剩余劳动力开始进入二、三产业就业和城市务工。截至到2003年，我国农村总计向城镇转移剩余劳动力近2亿人。
如此庞大的人口的流动转移在当时严格的户籍制度下是不可想象的，于是国家出台相应的政策——从“离土不离乡”到“离土又离乡”直到最后的“有专业技能，有固定职业和稳定收入的农民可以由乡村转至城市生活”——来实现劳动力转移的需求。但是这样一个直接的后果就是，以前固定行政结构下的管理职能被分散、打乱，乡村行政体系结构已经不能再发挥相应作用。从而导致乡村基层政权的行政职能结构被瓦解。
（三）外部因素的介入与交流导致原有文化职能的瓦解
没有各种形式的要素交流和互动，只有系统内各种生产、生活要素的交换和流动，是形成特定封闭环境下独特文化形式和内容的前提条件。失去这些必备的条件，文化独有的塑造功能、教化功能就会失去作用与意义。
家庭联产承包责任制使农民有了可以和外界接触的基本媒介——劳动产品，农民必须把自己生产出的产品在外界市场出售才可以兑现自己的经济利益；同时随着农业生产规模化和现代化，农业作业的手段也得到了更新，要不断从外界获取最新的种植经营技术和理念，才可以保证自己经济利益的稳定和持续。
农民工的出现使得传统乡村内部与外部世界交流有了承载媒介，他们带回来更多、更新的观念、知识和技能，更具有经营的意识，更能准确的把握市场的变化。他们在大都市耳闻目染，回乡后对乡村固有的文化传统带来很大的冲击，那些不再适合新形势的文化传统就避免不了被瓦解与剔除的命运。
四、开放环境下乡村基层政权职能结构的重建
开放的环境要求的是崭新的、包容性强的、能够与社会经济发展战略相适应的乡村基层政权经济职能、行政职能和文化职能。这样才能稳步推进城乡一体化进程，构建和谐的社会主义新农村。
（一）坚持家庭联产承包责任制的前提下，加强农村合作经济组织、乡镇企业及涉农龙头企业的建设。在今后相当长的一段时期内，家庭联产承包责任制将是我国农村基本的经济制度，在这样的背景下，乡村基层政权的经济职能主要是如何使拥有土地长期使用权的分散的农户与统一大市场之间得以连接与互动，确保自身利益不受损害。
农业专业合作经济组织是将单个生产的农户联合起来，形成统一的组织进入市场。这样做的好处，一是可以加强农民的市场主体地位和谈判能力，增强话语权；二是可以抵御市场风险，增强农民的抗变能力。
乡镇企业在我国国民经济体系中占有重要的地位，为我国经济增长，产业结构的转换和升级起到了巨大的推动作用。同时还吸纳了大量的农村剩余劳动力，增加了农民收入，为农业产业化的发展提供了有力的保障。强大的乡镇企业还可以加强县域经济的力量，加快城镇化的进程。
因此，发展跨区域、跨行业的农村专业合作经济组织，提升乡镇企业在产业链条当中的地位，帮助乡镇企业不断向产业上下游拓展，提升竞争能力就成为确立现阶段乡村基层政权经济职能的重要举措和步骤。
（二）破除城乡户籍制度，开展新型农村社区建设，实行城乡一体化的行政管理体制。城乡户籍制度提高了的农民进入城市工作和生活的门槛和成本。因此，取消城乡户籍制度，在基础设施、社会服务等方面实现城乡公共行政职能对接，建设和完善城乡一体化的行政管理体系，以跨行业的农村专业合作经济组织为基础或以乡镇企业为中心点组建新型农村社区，从而保证乡村基层行政职能的实现。
（三）加强基层党组织建设，建设新型社区文化发展培育体系。开放的环境不可避免的要受到来自各个方面、各种思想和观念的冲击，这就要求基层的党组织必须认清形势，掌握原则，汲取精华，弃其糟粕，方向明确的指导农村社区建设既有鲜明地域特色，又有时代精神的新型农村社区文化。
深入生活，接近群众，是党的一贯工作作风和工作方法，在实际调查的基础上，发现和发掘优秀的农村文化生活成果，以农民群众喜闻乐见的形式开展新型农村社区文化活动。
抓住新农村与和谐农村这个大主题，以本地区乡村经济建设为基础，开展新型农村基层文化体系建设。基层文化的发展有助于基层政权文化职能的发挥，有助于本地区经济的发展和提升，同时也有助于社会主义新型乡村精神文明的建设，从而为全社会的精神文明建设奠定雄厚的群众基础。