对地方出版“局社合一”型体制的剖析，本文主要内容关键词为：体制论文,地方论文,局社合一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义市场经济的运行给我国的经济建设带来了前所未有的发展，同时也给计划经济下形成的旧有管理体制带来了强烈冲击，体制的转轨变型是否顺畅已愈来愈引起人们的关注。为此，如何建立具有中国特色的适应社会主义市场经济的出版管理体制在“八五”规划行将结束，“九五”规划开始之时，摆上了议事日程。
对出版物的生产和流通管理主要有两个方面：行政管理和行业管理。我国以专设的出版行政管理机构管理全国的出版事业和出版活动，同时依靠文化、财政、物价、工商等行政管理部门和公安、司法部门在各自的职权范围内密切配合。现行的出版行政管理机构从建制上分为国家，省、自治区、直辖市及部分省辖市三级。根据国家有关规定，省、自治区、直辖市级出版行政管理机关，即地方新闻出版局从以下方面管理本地区的出版工作：贯彻出版方针，对本地区的出版工作进行指导、监督；制定和实施本地区的出版行政法规及出版事业的发展规划和对本地区申请新建书刊出版单位的资格审查和上报；管理书报刊市场，包括取缔非法出版活动，保证有关出版法规的贯彻实施；管理书刊的印制、发行和物资供应；管理对外出版交流和图书贸易。
建国以来，地方出版管理机构随着国家出版管理机构的几经变易，直至今日，在管理机构的定性和职能权限上形成了几种类型：一是纯粹的行政管理机构，经费由国家财政拨款，这种类型以上海、北京等为代表；二是局社（指总社）分离，由局行使对本地区范围内的出版行政管理工作，总社对本系统内直属单位的出版工作实施人、财、物的全面管理。新闻出版局的经费由国家财政拨款，总社则是经费上自收自支，这种类型以山东省为代表；三是局社合一，一套人马，两块牌子，兼具对本地区和本系统出版工作的行政和事业管理工作职能。由于带有相应的生产经营权，经费能够做到自收自支。这种类型以安徽、江苏、河北等省为代表。
上述不同类型的管理机构的形成既有历史发展的延续性，又由经济、文化的发达程度所决定。无论采用何种类型，在今天看来都有其存在的合理性和必然性，并对各地的出版事业繁荣起到了一定的积极作用。但是在市场经济条件下，有的类型出现了一些矛盾，并且这些矛盾已在现有体制下难以根本解决了。为此，我们想就其中的一种类型——“局社合一”做个粗浅的分析。
各省市新闻出版局是在1987年依照有关规定建立的。局社合一的管理体制在各省市的出现则有二种情况：一是新闻出版局组建时，总社业已存在，建局时保留；二是建立新闻出版局后，出于经济目的和调控手段的多样化及系统内、外的分工管理等多种考虑而新挂总社牌子。从经费来源看，大部分是自收自支，国家不予财政拨款。只有个别省有部分财政拨款，但总社的生产经营收入则是其局社合一体制下管理活动经费的主要来源。由于后者是个别省，因而本文仅涉及前一种状况。
首先，我们从总体上看局社合一管理体制与局社分离或单独行政局相比有以下优点：
一、经费自收自支，使局社管理有了经济保障
各出版总社由于具有生产经营权，因而中小学全国统编教材的租型印制全都保留在出版总社内；部分省还将政治理论读物的租型印制放在总社内；再加上一些期刊、电子出版、音像出版等，便产生了稳固可观的经济效益。这种经济效益的取得对保证总社系统内各直属单位（编、印、发、供、教、科等）的有效管理发挥了很大作用。同时，由于是局社合一的体制，这也就使出版局的社会管理有了经济保障。一般局社合一体制在经济上并不实行局社分帐，总社的收益就是各项开支的来源，具体到一个处室，行使双重职能中的每一种均不受经费影响，可以做到行政手段与经济手段共施，以加大调控力度和凝聚力，在管理措施的到位及手段多样化上不受或较少受经济因素的制约。这与单纯依靠行政经费实施管理的省局相比，具有很大的灵活性与自主性。同时，局社工作人员的工资福利、住房等亦有很大优越性，为干部队伍的稳定起到了关键作用。
二、有利于各出版环节的协调发展
图书出版的生产与流通是多环节的，涉及编、印、发、供等单位，各部门只有协调发展才能使出版业从整体上上新台阶。局社合一的体制，使得管理部门可与直属单位存在一定的经济联系，可以有效集中资金，由总社统一协调分配。普遍采取的方法是将各直属单位中效益好的，按利润高低，每年上交一定的利润，总社作为一个经济实体，亦拿出相应比例的利润上交。总社集中资金后，统盘考虑，将这笔资金用于重点书的补贴、技术改造和设备更新、网点建设上。例如某省每年集中资金1000余万元，其中用于重点书补贴200～300万元，库存书补贴100余万元，古籍整理出版方面税后补贴70万元，印刷技术改造和设备更新200余万元，发行网点建设200万元。
协调发展的另一方面表现在局社可利用对系统内资金的有效管理、合理调拨来组织生产。如有的省局利用银行贷款来解决系统内三角债清欠问题，以总社名义集中贷款，解决各出版单位的贷款困难；有的将总社的资金直接贷款给直属单位，解决资金困难。某中等省份，系统内各出版社便欠总社纸款800余万元，对此总社采取了宽容的态度。如果是不与所属出版单位存在经济关系的单纯行政局，则无法做到这点。
三、避免管理机构重叠，减少环节
由于各省的直属出版单位占全省的图书生产量的大部分，图书销售额也占全省总销售额的绝大部分。例如某省共有16家出版社，总社系统内有8家，但其出书量却达到全省出书量的2／3，因而局社合一的体制在局制定政策、行使管理职能时便很自然首先考虑到企业的切身利益。局社分离则使企业在生产经营管理上多一道程序。例如选题管理程序上更加烦琐，在本已不切实际的管理制度中又增加了环节。例如某省的局社分离体制的管理使得该系统内出版社的选题在总社得到论证后，再上报到局里，对于一些意见无法统一的选题（也无法做到完全统一），则是历经时间的考验。某社一个原本可有29万订数的选题，便拖延了几个月，错过了发行的大好时机，最后连2万也发不出去，使企业损失惨重。
局社合一的体制则避免了这种多环节管理，与局社分离，多环节管理相比有更大的优越性，从某种程度上讲符合改革的要求。
四、有利于发挥集团优势，形成规模效应
局社合一的体制确保了各省在确立本版书的体系、特色时运转自如。总社对一些重大选题参与决策，对一些大型骨干工程可以利用总社的力量调动有关出版单位（编、印、发），形成一种集团优势（并非集团化），以增强在全国图书市场的竞争力，可以较好地树立出版群体形象。相反，如果是单独的行政事业管理局，仅作宏观政策管理，不介入具体业务，则无法起到上述作用。各出版单位或各自为政，或民间联合，造成对一些大型项目工程望洋兴叹，无能为力。规模效益便无从体现，出书体系也较难在一个地区形成。
出版业作为一项特殊产业，无法用单纯的经济效益高低来衡量其成功与否，它需要社会效益与经济效益的综合体现。局社合一的体制能够灵活地解决矛盾冲突，既能保证管理职能的实施，又能做到事业发展；既能宏观上把握社会效益，又能做到经济效益的丰收，保证做到多出好书，不出坏书。在现阶段，由计划经济向市场经济的转轨时期，市场经济的运作规律还不能完全运用于出版业，这种体制还是可以基本适应目前出版现状的。
但是，我们也应看到，局社合一的管理体制在具备上述优势的同时，也在市场经济的发展中出现了许多难以克服的弊端，已逐渐成为阻碍其自身向更高发展的问题所在，并且与国家体制改革的总体目标背道而驰，出现了严重的不协调，大致表现在以下几个方面：
一、政企、政事不分
局与总社在职能权限和工作范围上虽然有着明文划分，但由于是一套人马，在实际操作上就使得管理职能和生产经营职能难分你我了。在一个干部身上，一个处室内可能既有管理，又有经营。一旦发生问题，就很难处理：一是无法自己管自己，二是遇到系统内与外的纠纷，往往无法客观公正地履行管理职能，给管理工作带来混乱和被动。
更由于割舍不断的经济利益关系，局在处理系统内或总社自身生产经营问题时，无法超越自身，往往是“高高举起，轻轻落下”。例如某出版社出版了一本违规的图书，根据新闻出版署的规定，应作重罚，但该局却以处罚5万元了结此案，还以该社经济效益不佳为由，由总社代罚。如此处理，何以起到警醒作用？又何以体现行政管理机关的行政处罚的客观公正性和有效性？政企、政事不分的负面影响已是昭然若揭。尤其在市场经济就是法治经济的今天，更是难以保证法制管理的有效实施，给出版事业走上良性循环科学管理的发展轨道带来阻力。
二、重系统内管理，轻社会全局管理
政企、政事不分的后果之一，便是无法正确处理直属单位与社会全体的利益关系。由于总社系统内的人、财、物的管理工作繁重，其生产能力及利润所占全省比例又很高，因而必将投入大量管理力量。我们可从一个省的印刷处的工作职责来看这个问题。该处的日常工作有六项：①中小学教材印制安排；②政治理论读物租型印制；③图书教材印制质量监测；④条码的推广运用和管理；⑤直属厂的技术改造方案论证；⑥直属厂的管理、培训。从以上内容可以看出，六项工作仅有第四项是社会管理工作，其余五项均为系统内管理，这种不合理的比重必将导致出版局疏于社会管理工作。这种重生产、轻管理的做法导致在许多社会管理工作上显得软弱、无力，其主要表现在如下几点：
1、是对书报刊市场的监督管理薄弱。对书报刊市场的管理，是地方新闻出版局的一项重要任务，有的局专设市场处，大多数则划归发行处管理。某省局的出版发行处，分管全省的出版、发行工作，而其除了出版管理内容，发行工作的管理则只有二项：一是新华书店，二是出版社的自办发行。由此可见，书报刊市场的监督管理工作根本就未纳入其日常工作。实质上书报刊市场管理和监督工作在该局是一个空白，而发行管理工作的二项内容则仍围绕系统内。
对于书报刊市场的监督管理工作在新闻出版局建局时就明确将其列为主要任务之一，而目前的现状则是省局仅管二级批发机构的审批，对书报刊市场的日常管理普遍实行属地管理，委托省会所在地的文化机构管理，对其他地市县也同样是属地管理。由于机构不健全，人员、经费不落实，职能上交叉，上下不对应等问题的存在，使得书报刊市场管理极为薄弱。虽然书报刊市场的监督、管理工作存在与文化、广电等部门的分权等问题，但新闻出版管理部门不愿涉及或者说放松这一领域管理是主要原因。而在局社合一的体制下不仅有上述原因存在，无暇顾及更是其重要的原因，因而与其他管理体制相比，情况愈加严重。对于将日常管理交地方属地管理的可行性和科学性、合理性的研究另当别论，今后的管理方式也可再议，但出版管理机构在职能权限上的放任不管则显然是不负其责，局社合一的体制更不能以人力不足而推卸其责，因为政企不分导致了人力不足，而政企不分是与国家现行体制改革政策背道而驰的。
2、对扰乱出版秩序的非法出版活动查处不力。例如某省一个城市的文联编辑部大量买卖书号，教委系统干预教材发行，从中获取劳务费等。这些直接干扰出版正常秩序的活动由于得不到有效遏止，使得出版单位处于极为不公平的竞争地位。由于涉及自身利益，管理机构不免有难言之隐，出版管理机构的社会形象及影响力大打折扣。而局社分离或单独行政局则能够超脱地行使权力，秉公执法。与此类似的其他省出现的出版社与教委系统发行教材产生冲突的情况，则由于局社分离而较好地解决了这方面的矛盾。
3、对盗印、盗版打击不力，版权管理薄弱。版权管理是一个社会管理问题，它不仅仅涉及新闻出版部门，也与公安、工商管理部门有着密切的联系。作为版权管理的主抓机构——新闻出版局或版权局却往往无法使版权管理到位。基层版权管理则既无专门组织，更未划给其他部门，形成真空，人员、经费、查处手段更是无法落实。而省级管理机构则往往更是一个大牌子，几员大将。某省局社合一，版权处仅七人，还有一个版权代理公司的业务。分身乏术，因而大案、要案的查处打击力度必受影响。版权管理仍处于宣传、普及版权知识的状态，致使出版单位及著作权人的合法权益受到严重侵害，国家财税大量流失。虽然版权管理薄弱是一个普遍性的问题，但在局社合一的体制下，问题更为突出。因为在单纯的行政局或局社分离体制下，出版局的社会管理职能明显加强，并且在今后的工作力度上仍将加大。局社合一则囿于工作重心、人力的局限而无法做到版权管理的强化。
三、企事业单位自主权淡化
由于各出版单位均是以独立的法人实体参与市场经济的竞争，因而在生产经营上彼此存在着又联合又竞争的关系。正如前文所述，局社合一的管理体制从全系统着眼，擅长利用经济和行政手段来协调各方关系及发展状况，计划经济的成份较为浓厚。由此形成的局面便是企业自主权的相对薄弱。有的局社不仅在业务生产上对直属单位进行干预，甚至在各直属单位进人问题上高度控制。例如某省局社合一，下属十几个企事业单位，但直属单位每进一名干部必得经过局人事处的批准，且不论这给局社人事处的工作量增加了多少，具体的管理有多少成份是有益的，是否真正做到人才进来了，庸才挡住了。单就这种高度集中统一的用人制度来说，是有益于加强企事业单位的自主权，还是弱化了自主权；是有益于事业的发展，还是相反，其结论是不言而喻的。局社系统内管理微观具体到这种程度，其宏观管理的职能又如何真正加强呢？这种计划体制下强硬的行政干预显然与市场经济无法接轨，在其管理下的法人主体不具备同等的参与市场经济条件，其结果自然亦是不公平的。相反，单纯的行政局则赋予企事业单位在人、财、物上的自主权，宏观管理的色彩较为浓厚，更多采用依法管理，使企事业单位真正松绑。
综上所述，我们可以看出局社合一的地方出版管理体制在过去和目前还处于一个大体适应的状况，但对于在今后建立适应社会主义市场经济的出版管理体制却存在着致命的弱点。因而这种管理体制必将随着出版业的发展而逐步被淘汰，至于单独的行政局或是局社分离，甚至另外一种形式，则有待于更进一步的论证。
同时，我们也应看到体制变化会引起阵痛，涉及许多利益问题。在这个变化过程中我们应当正确处理以下问题：1、体制的变化不是简单的拆拆合合，它是与出版管理的实质内涵相联系，涉及机构设置，职能划分，人、财、物的分割等问题，因而要做到谨慎从事。2、出版管理从业人员的观念转换问题，是从全局、事业发展的长远角度去考虑体制的转换，还是站在局部，从自身利益来考虑，这是体制转换的关键性问题。3、体制变换后，管理权限上既应有消极的、被动的禁止性规定，还应有更多的繁荣出版的举措，以更好做到“监督、服务、协调、管理”。4、争取良好的外部环境和有益的经济政策，这将为出版体制的顺利转换提供外在条件。