论中国住房保障支撑体系的构建，本文主要内容关键词为：中国论文,住房论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，政府越来越重视住房保障制度的建设和住房保障问题。而建立和完善城镇住房保障制度，不断扩大保障范围，改善居住条件，切实维护居民的住房权利需要多方面的配套政策予以支持。本文拟从住房发展规划、财政扶持、土地保证、金融支持、税收杠杆、住房公积金和住房担保等方面对中国住房保障支撑体系的构建进行初步探讨。
一、科学规划
为了真正实现住有所居，需要科学制定城市住房发展规划。各地应以住房建设规划和住房建设年度计划为指导，合理确定本地建设规模、住房结构、居住用地空间布局等。
其一，根据本地有效住房需求情况及经济发展水平、资源和环境条件等制定普通商品房、经济适用房、廉租房的建设规模。在房价上涨快、中低收入家庭居住条件亟待改善的地方，应大力发展中低价位、中小套型普通商品住房和各类保障性住房。在调查本地居民收入水平和居住情况的基础上，明确普通商品房、经济适用房和廉租房的供应总量，逐步扩大住房保障范围。如武汉自2010年1月20日起正式启动大规模低收入家庭住房状况调查，作为今后5年保障性住房供应的依据。另外，应适当调控新建住房的套型面积和建筑容积率，在保证住宅功能齐全的同时加强对土地的集约利用。
其二，及时调整住房结构。一是严格控制低密度、高档商品房的建设规模，要从供给与需求两个方面予以限制。从供给方面看，可控制高档商品住房的用地供应量和投资规模；从需求方面看，可采用税收和金融工具抑制购买多套高档房的行为，并适当控制外来人口的购房比例；二是增加普通商品房和保障性住房的有效供应。建设部《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规［2008］46号）规定，要把普通住房供应作为主要内容，突出强调以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难。要明确新建住房结构比例，即凡新审批、新开工的商品住房，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70％以上；三是提高租赁房的供应比例。由于住房保障的最终目的是保证居民的居住权而不是居民对住房拥有产权，因此应大力培育和发展住房租赁市场，除廉租房外，由政府提供一定量的公共租赁房，并鼓励私人出租住房。如此既能解决政府住房供应与部分中低收入者住房需求不匹配的问题，满足不同住房需求，又实施了不同的保障政策，同时还可以培育以公共租赁房为主干的租赁房供应体系，这有助于建立合理租售比平衡机制。
其三，居住用地空间布局合理。为了防止贫富分离，需要对保障性住房和商品房布局进行科学规划。集中建设保障性住房会导致低收阶层被边缘化，无法充分享受经济发展的成果，还会带来其他社会问题。因此，我国应合理设计居住用地的空间布局，将保障性住房与其他住房一起搭配建设，实现不同收入阶层居民混合居住，共建和谐社会。
二、财政扶持
财政是非常重要的调控手段，财政扶持在住房保障制度建设中起主导作用。为中低收入居民提供住房保障、解决他们的住房困难是政府职责之所在，因此住房保障资金应主要由政府财政提供。
我国住房保障的财政扶持方式主要有两种，即砖头补贴和人头补贴。（1）砖头补贴指住房建设补贴。近年来，中央财政不断增加对保障性住房建设的投入，目的在于增加住房有效供给，改善民生。2008年11月，中央政府决定3年投资9000亿元建设廉租房和经济适用房等保障性住房；2009年，中央财政用于各地廉租住房制度建设的资金投入提高到330亿元，比2007年增长10倍；2010年中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元，建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套，进一步加大了中央对保障性安居工程的支持力度。对承建廉租房、经济适用房和普通商品房的房地产商提供相应补贴和利息优惠也是住房建设补贴的一种形式。（2）人头补贴指住房消费补贴。政府按一定标准为困难群体提供现金补贴，由他们直接在市场上租赁或购买住房，如廉租房租赁补贴、以市场价租赁住房的困难家庭获得的租金补贴、购房补贴等。政府还可对中低收入者实行贷款贴息，帮助他们支付买房首付款。
无论是砖头补贴还是人头补贴都需要保证政府长期和稳定的住房保障资金投入。为此，首先要将住房保障支出纳入公共财政预算，并逐步提高住房保障资金在财政支出中的比重，这是城镇住房保障制度持续运转的重要保证。由中央财政安排专项住房补助资金，由各级政府根据本地的住房保障计划和投资计划在财政预算中安排年度住房保障资金总量和资金使用方向等，确保资金落实到位。其次，多渠道筹集资金。除了住房保障资金来源的四个主要渠道——住房公积金增值收益、土地出让净收益、地方财政预算安排和中央专项补助之外，可采取发行政府公债的方式弥补住房保障资金缺口，即在国家新增财政债券中设立专项资金用于住房补贴，发行公债不仅不会增加政府的财政负担而且有利于资金的迅速集中。发行住房福利彩票也是拓宽资金来源的方式之一。最后，财政扶持向经济落后地区倾斜。受经济发展水平制约，各地住房保障程度参差不齐。如一些经济发达地区住房保障覆盖面宽，已将低收入住房困难家庭纳入廉租住房制度保障范围，而少数西部贫困地区尚未建立起廉租住房保障制度。为了缩小住房保障的地区差距，对存在财政困难的中西部地区，中央财政应加大转移支付力度，将保障性住房专项补助资金更多投向这些地区。
三、土地保证
土地是不可再生资源，其供给是稀缺的，土地总量也是有限的。所以我们应从公共资源高度加强土地控制，保证保障性住房的用地需要。（1）由政府负责制定保障性住房建设用地计划并予以落实。由于保障性安居工程的建设用地由政府负责供应，因此，各级地方政府应结合本地土地利用总体规划、年度土地利用计划、本地保障性住房建设规划及分解到本地的全国保障性安居工程的具体指标，制定当地年度保障性住房用地供应计划，分类确定不同类型的保障性住房的土地供应标准、供应规模、用地时序和建房地址（尽量选择居民工作生活便利的地块）等，并落实到具体地块。为保证土地供应，保障性住房用地供应计划及实施情况应及时上报，还要接受地方国家土地监察局监督。按照国家有关规定，廉租房和经济适用房由政府以行政划拨方式供地，但其配套的商业、服务业等经营性设施用地必须有偿使用，还要禁止改变以划拨方式取得的土地的用途，做到既能确保社会保障用房的低土地成本，又能防止适用于社会保障用房的土地政策被商品房利用。2009年全国保障性住房用地实际供应1.04万公顷，同比增加30.9％，棚户区改造用地实际供应0.3万公顷，较好地确保了城市廉租房、经济适用房建设用地供应。（2）提高土地使用效率、减少浪费。温总理在十一届全国人大三次会议的政府工作报告中指出：“城乡建设都要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。”我们应以此为指导，坚持集约节约用地原则，即尽量节省用地、尽力提高土地的投入产出水平和配置效率。首先，实施土地用途管制制度，严格控制土地供应总量。土地用途管制，是指国家通过编制土地利用总体规划，规定土地用途和土地使用控制指标，对土地使用方向、土地用途转用和土地利用效率等进行管制，目的在于合理利用土地资源、优化土地利用综合效益、促进经济社会协调发展。其次，提高存量土地使用效率。优先开发未利用地、废弃地、闲置地和低效利用的土地，尤其要加快闲置地的处置力度，对闲置土地未满两年的要按规定征收土地闲置费、满两年的坚决依法收回。再次，努力保护和改善生态环境，实现土地的可持续利用。
为了合理配置有限的土地资源，我们还应及时调整土地供应结构。我国目前保障性住房用地所占比重偏低，而商品房用地约占80％，土地供应结构不合理。针对这一问题，国土资源部2010年3月10日公布了《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，要求各地确保保障性住房用地供应，保障性住房、棚户改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房建设用地供应总量的70％。2010年“两会”期间，致公党中央提交的一份提案也认为，调整和完善土地供应结构，加大保障性住房在房地产市场中的比例，是解决我国当前房地产市场问题的关键。他们建议明确规定保障性住房和商品房土地供应的比例，如可以采取4∶3∶3的土地供应结构，即在年度土地供应中40％用于经济适用房，30％用于限价房，30％用于商品房。也就是说，应将七成土地供应用于保障性住房建设。对于极低收入家庭，可以由政府购买部分经济适用房作为廉租房的房源。因此，我们应努力增加保障性住房的土地供应量，满足廉租房、经济适用房、两限商品房的用地需求，维护中低收入者的居住权利。
四、金融支持
（一）降低开发环节杠杆率，增加对普通购房者的金融支持，实施差别化利率
我国的住房贷款包括住房开发贷款和住房消费贷款，并且住房贷款主要投向生产领域而较少投向消费领域，专门针对中低收入者的住房贷款总量和种类就更少了。所以有必要调整我国的银行信贷结构，提高住房消费贷款在住房信贷中所占比重，增加对普通购房者的金融支持，形成以住房消费信贷为主的住房信贷结构。（1）完善商业性住房金融。我国尚未成立政策性住房金融机构及专业性住房储蓄银行等直接为中低收入家庭发放优惠住房贷款的住房金融机构，因此首先要充分发挥商业银行的作用。一是适度控制住房开发贷款总量，降低房地产开发环节的高杠杆率。提高住房开发贷款的投放标准、适当减少放贷量，既可以甄别出真正的高资质等级的房地产商、优化住房资金的分配、降低银行贷款风险，又能挤出部分房地产市场泡沫。二是创新住房金融产品，大力发展住房消费信贷。考虑到中低收入者收入水平低且不稳定、储蓄有限等问题，应通过住房金融工具和品种创新，开发出适应其支付特点的灵活多样的金融产品。如可以设计低首付、低息、贴息、贷款期限长的经济适用房个人贷款，由政府或保险公司提供担保或保险，将首付比例降为10％，降低贷款利率并延长贷款期限至30年以上；为部分存在暂时经济困难的家庭提供小额贷款；还可试发行租赁型住房长期信贷。另外，提供灵活的还贷方式。当前我国各银行基本采取等额还贷方法，我们可以进一步创新差额还贷法，如借款人收入增加时调高还贷额、收入减少时调低还贷额，减轻借款人的还贷压力。总之，商业银行应扩大个人住房信贷规模，提供更多满足普通购房者需求的信贷品种，放宽贷款条件、简化贷款手续，增强居民的购房能力。（2）实行差别化利率。贷款利率高低依据借款人收入水平、住房面积等决定，收入水平高、购买高档商品房的借款者需支付较高的住房贷款利率；对中低收入水平、购买普通商品房或经济适用房的借款者可享受优惠利率，收入越低、住房面积越小，贷款利率越低。
（二）拓宽融资渠道，形成混合投资局面
（1）建立住房储蓄银行。仅仅由商业银行为广大居民解决住房融资问题既不现实也不合理，因此有必要设立住房储蓄银行专门为困难群体提供住房金融支持。1987年12月和1988年5月我国成立了烟台和蚌埠住房储蓄银行，专门办理与国家住房制度改革相关的住房金融业务，取得了很大成绩；2004年2月中国建设银行与德国施威比豪尔银行在天津合资设立了我国首家真正商业性的住房储蓄银行——中德住房储蓄银行。我们可以在总结已有经验的基础之上，参考国外住房储蓄银行的运作模式，成立专业性的住房储蓄银行，为不能享受住房公积金贷款的居民提供低息优惠贷款。可以考虑将各国有商业银行所开展的政策性住房金融业务及其工作人员分离出来组建住房储蓄银行。我国居民储蓄率高，2009年城乡居民储蓄存款余额高达260772亿元，因此应鼓励居民将闲置资金用于购房储蓄，当储户特别是中低收入储户需要购房时，为其提供低利率或固定利率贷款，降低购房者的贷款成本和贷款风险。（2）逐步推进个人住房抵押贷款证券化。住房抵押贷款证券化是指以住房贷款为担保发行抵押贷款证券，它不仅能确保住房贷款机构的资产流动性、分散贷款风险，还能为住房消费信贷提供新的资金来源，并带动住房抵押二级市场的发展。目前，我国住房抵押贷款证券化仍处于试点和起步阶段，应尽快成立有政府参与的专门从事住房抵押贷款证券化业务的证券机构，在完善金融市场和法律保障的基础上，循序渐进地推出不同类型的抵押证券，为住房贷款银行提供长期稳定安全的资金来源。（3）利用住房投资基金融资。采用基金形式将市场化资金集中到保障性住房的建设和经营中去，扩大住房保障资金来源。中国房地产研究会会长刘志峰建议，由财政、政府公积金和社保基金投资建立的公共住房投资公司并由该公司发行企业债券及保障性住房信托投资基金，能够多渠道筹集住房保障资金，减轻政府财政负担②。2009年6月我国设立了首支资金规模为50亿元的保障性住房投资基金——天津保障性住房投资基金，目的在于探索保障性住房的投融资新模式。未来时机成熟时，可考虑推出保障性住房投资信托基金，解决中低收入家庭的住房问题。
五、税收支持
房地产税收是一切与房地产经济运行过程有关的税收。要实现住房保障，政府应充分利用房地产税收杠杆。
首先，合理设计房地产税收体系。改革房地产税收体制，进一步减轻房地产税费负担。其一，目前我国房地产税种多、税费负担重，加大了住房供应者和消费者的负担。因此应尽快归并一些重复课征的房地产税，规范各种税费的征收。其二，调整房地产税收结构。减少房地产开发和销售环节税收，可以避免房地产开发商将过重的税费转嫁给购房者，稳定房价；增加房地产消费和保有环节税收，对投资性购房应征收较高的房产税、城镇土地使用税和耕地占用税，并在时机成熟时开征物业税，对第二套以上住房课以较高的物业税。这样既能抑制投机性住房需求，又能增加政府的税收收入，补充住房保障资金。
其次，从保障性住房供给和需求两方面给予税收优惠。（1）从保障性住房的供给方来看，一是对开发保障性住房的房地产商可给予一定的税收优惠或税收减免。依据《财政部、国家税务总局关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》（财税［2008］第024号），我国对建设保障性住房的经营管理单位可免征城镇土地使用税、印花税、契税，另外对符合规定的廉租住房经营管理单位可免征营业税、房产税以及行政事业性收费和政府性基金。为了鼓励更多投资主体参与保障性住房的投资开发，还可以适当减免其营业税、城市建设维护税、企业所得税、固定资产投资方向调节税等；二是对将住房出租特别是出租给中低收入者的个人，减免征收印花税、城镇土地使用税、个人所得税、营业税、房产税等，如此能增加保障性住房的供应量。（2）从保障性住房的需求方来看，对廉租房的租赁者免征印花税，对经济适用房的购买者减免一半契税并免征印花税。还可将中低收入群体的住房消费与个人所得税政策结合起来：对按规定获得廉租住房货币补贴的低收入者，免征个人所得税；对租赁住房者，允许一定金额的租金支出从个人所得税中扣除；对已购买经济适用房的居民征收个人所得税时，可以减免部分所得税与财产税；对利用住房抵押贷款购买、建造和大修住房者，其抵押贷款利息可以抵扣个人所得税基数，具体减免额可参照住房价格水平、个人所得税率及住房抵押贷款利率确定。
此外，还要利用税收杠杆防止部分居民通过销售保障性住房盈利，帮助真正存在住房困难的中低收入者获得保障性住房并用于自住。2010年1月以来，我国居民销售购买超过5年（含5年）的普通住房方可免缴营业税；销售购买不足5年的普通住房，需按照销售收入减去购买房屋的价款后的差额缴纳营业税。对销售保障性住房的纳税尺度还可设置得更严格一些，如延长房屋使用年限标准、提高税率等。
六、其他支撑政策
（一）提高公积金使用效率
关于公积金运营主体。鉴于负责住房公积金管理运作的各地住房公积金管理中心与银行类金融机构的运作模式基本相同，可以考虑将住房公积金管理中心改制为政策性住房银行，通过注入资金，确立其财产主体和法人地位。由新改建的政策性住房银行作为公积金的运营主体，规范住房公积金的归集、使用、保值、增值和监督，确保住房公积金稳健运营。
关于中低收入群体公积金的交纳和使用情况。一是要扩大住房公积金的覆盖面，尽力将大量城市自由职业者、非公有制企业职工和进城务工者纳入公积金的保证范围之内，使中低收入者也能享受住房公积金待遇，避免在这一环节出现分配不公，维护社会公平。二是灵活调整住房公积金的缴交比例，对于缴存比例过高的单位和个人，控制交纳额度；对因存在经营困难而无法按比例缴存公积金的单位和个人由政府适当补充资金。三是适当提高贷款限额，将部分公积金用于贴息以降低贷款利率，延长贷款期限，为更多的中低收入家庭服务。四是允许无力购房的低收入家庭提取部分住房公积金支付房租。原因在于，低收入家庭收入水平低，在交纳住房公积金之后由于达不到公积金贷款的要求并不能享受住房公积金贷款，还要另外支付房租，不利于减轻其住房负担。
关于住房公积金使用效率的提高。要降低住房公积金的贷款门槛，坚持专款专用；简化公积金的贷款手续、提高办事效率；提高住房公积金的使用率，允许公积金闲置资金用于建设面向城镇中低收入住房困难家庭的保障性住房。《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（2009年）强调，在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50％以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设，如此有利于完善住房公积金制度，提高住房公积金使用效率，增加住房公积金收益，实现住房公积金保值增值。
（二）提供政策性担保
建立以政府、财政信用为背景的住房担保公司，不仅能让群众获得低廉、简便的贷款，还能减少银行风险、降低社会成本。以美国为例，经两大著名的中低收入者担保机构——联邦住宅管理署（为中低收入户提供低价保险）和退伍军人局（为退役军人提供免费的抵押贷款保证）担保后，购房者首付比例仅为5％即可获得银行住房抵押贷款。2004年颁布的《美国首付款法案》更是将首付款降为零，规定为中低收入家庭提供1万美元或房屋买入价格6％的首付款资助。但是，政府对中低收入者也进行严格的信用约束[2]。我们可以在借鉴国外经验的基础上，由政府出资组建住房贷款担保公司，专门为中低收入家庭购房提供担保或保险，使居民能获得首付低、贷款利率低的住房贷款，有效提高居民购房能力。同时，完善个人信用信息系统，建立个人信用档案，使真正存在住房困难和难以获得住房贷款的困难群众享受政策性担保体系提供的贷款担保。
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