政府购买公共服务的理论与边界分析，本文主要内容关键词为：边界论文,公共服务论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府购买公共服务在我国属于政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，是充分发挥市场在公共服务资源配置中的作用、转变政府职能和创新经济社会治理体系、推进政社合作良性互动的重要途径。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加大政府购买公共服务力度，……推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。近年我国政府购买公共服务正被越来越广泛地运用于公共服务的各个领域，呈现良好发展态势，但同时各地在推行政府购买公共服务实践中，也还存在着理论认识上的模糊和操作中边界难以清晰把握等问题，亟须加以梳理和厘清。 一、政府购买公共服务的相关理论阐释 (一)政府购买公共服务的内涵。 政府购买公共服务，是政府为了履行服务公众的职责，以财政向各类社会服务机构支付费用，用来购买其通常以契约方式确定提供、由政府鉴定种类和品质的全部或部分公共服务。政府由于自身的成本、效率、专业化程度等方面的条件约束，如以自身直接生产的方式提供公共服务具有不少局限性，如果以政府采购概念下的政府购买服务对应多元化的公共服务提供机制，有利于在数量和质量两个方面增强公共服务的供给能力，实现公共资源使用绩效的提升，增加社会净福利。 1.政府购买公共服务不简单等同于公共福利和公共事业财政拨款。公共福利，如免费医疗、免费公共交通等，体现为政府针对公民或某些弱势群体的财政支出(拨款)时，与购买之间并没有必然联系。如政府自设机构提供服务，完全不考虑购买服务，也会发生拨款。自己提供和购买提供资金虽然都来自预算，但购买则主要针对特定的公共服务标的，以公开竞争获得供应者，再按照契约支付费用，并且更为注重服务绩效的考核。 2.企业和非营利组织等中介机构是政府购买公共服务的提供者。公共服务购买的供应者包括非营利组织、营利组织、事业单位等，其中非营利组织指民办的不以营利为目的的组织，其中又依据其组织形式和组织目标分为以成员互益为目的的组织，如行业协会、学会、文体协会等，以及以社会公益为目的的组织，如民办非营利的学校、医院、养老院、博物馆、基金会等。 3.政府购买公共服务通常会采取公共服务的契约化提供模式。政府购买公共服务本质上是以财政性资金用于对外采购服务，助益于实现政府设立的特定的公共服务目标。这种服务供给不是政府使用财政资金自己运作完成，而是通过采购竞争形成契约关系，由非营利组织或者营利组织等非政府主体来提供公共服务，政府相应支付财政资金。简言之，政府购买公共服务的较规范形态是建立契约式服务提供模式，是一种“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府公共服务提供方式。 (二)政府购买公共服务的起源与发展。 20世纪60年代至70年代西方福利国家规范发展进入较成熟阶段，其社会保障和社会服务获得全方位发展，形成了以北欧为典型的一套“从摇篮到坟墓”的社会保障体系，同时，社会福利的费用支出也随之增长，使得政府财政压力与日俱增，政府机构从事社会服务的效率亦显低下，一些国家的政府开始削减福利支出。西方福利国家在经历了福利危机之后，纷纷进行大规模的福利改革，主张走“第三条道路”，变“福利国家”为“社会投资国家”，实行国家、集体和个人共同参与、共担风险的积极福利政策。从“国家福利”向“多元福利”转变，强调政府不再是唯一的福利提供者，希望通过把商业组织与非营利的志愿性团体引入福利的供给中，政府购买服务便得到了长足发展。 总体而言，政府购买公共服务之所以成为政府提供公共服务改革的新方向，是因为政府面临如下四个方面相互联系的情况：一是政府在公共产品与服务提供方面的低效率导致公众不满；二是新公共管理运动的兴起和发展；三是社会组织自身不断发展和完善；四是社会大众对公共服务需求日益增长。在此背景下，20世纪后半期英国率先进行公共服务供给的公私合作探索，随后，美国、加拿大等国家在公共服务领域开始实施公私合作的供给方式。与此同时，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也在全球范围内积极推广公私合作供给公共服务的理念和经验，这一浪潮随之扩展到发展中国家。 政府购买服务在我国尚处于起步阶段，关联于转轨变革中政府对管理成本和效益的反思。在计划经济时期，社会服务的具体事务是由政府直接统揽，实行垄断性经营。随着市场经济取向的改革和现代社会化大生产的发展，国家社会管理职能的实现机制迫切需要优化，在公共服务领域，庞大的行政体制成为公共产品和服务直接提供者的弊端逐渐凸现，即投入缺乏经济观念，不利于强化成本控制，不讲究服务质量和效率。 政府购买公共服务在我国的最早实践，可查到1994年在深圳罗湖区于环境卫生领域中引入购买公共服务，此后，其范围不断扩大，从早期的购买社区服务、养老服务发展到购买培训服务、就业服务、医疗服务、教育服务等各种公共服务，而且也呈现了规模化、多样化的发展趋势。 (三)政府购买公共服务的理论基础。 1.公共产品细分理论。 公共产品具有非排他性和非竞争性特征，市场在这类资源的配置上因自身的缺陷会导致无效率，而且将“社会服务完全交给私营机构或实行市场化，不仅存在技术方面的问题，更是一个政治问题”，即通常所说的“市场失灵”。“市场失灵”是政府干预的动因，但是，从另一角度审视，政府包揽所有社会福利服务，实行“政府提供公益或者更具体的福利国家模式，是以一种霸权式的方式提供社会福利”，亦会面临“政府失灵”的风险，即由于缺乏竞争力、缺乏控制成本的积极性以及缺乏有效监督，出现了以低效率、寻租等为表现形式的“政府失灵”。政府包揽所有社会福利服务产生的后果是重复投资，盲目建设，增加服务成本，降低服务质量。一个居中的视角，是注意到大量的公共服务其实属于“准公共产品”和“权益—伦理型公共产品”，并非具有绝对的非排他性与非竞争性，可以引入适当的竞争机制和公私合作机制，来实现其配置与供给的优化。比如，公共选择学派对“政府失灵”提出了两个方向上的补救措施：一是“外部转移”，即将一些私人部门能完成的事情交出去；二是“内部改革”，即在政府部门内部引入竞争机制，打破政府对公共服务的垄断。我国学者明确提出对教育、医疗、保障性租房等权益—伦理型公共产品可以在公共选择确定具体边界的前提下引入市场竞争配置机制。政府购买服务正是应对新挑战的积极探索，它强调对“政府—企业—社会”三元结构在社会福利领域的功能和职责进行重新配置，避免政府和市场两种资源配置方式的缺陷，实现三者之间的良性互动。 2.新公共管理理论。 新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英、美、澳、新等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，它以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，围绕行政管理体制的改革、政府功能的重新定位、政府公共服务供给方式的转变以及引入私企的管理技术来重新定位政府与市场的关系。在政府功能的重新定位问题上，新公共管理主张政府职能由“划桨”转为“掌舵”，在公共行政中政府扮演的角色应该是政策的制定者而不是政策执行者，主张政府应该把管理和具体操作分开，政府负责公共产品和服务的提供，但可由社会组织来进行生产。在政府公共服务供给方式上，新公共管理主张引入市场竞争机制，进行市场化运作，让更多的社会组织和私营部门参与公共服务的提供，形成竞争机制，从而提高公共服务供给的质量和效率，减轻政府负担，同时满足公众对公共服务日益增长的需求和实现多元化的选择，从而实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置。 3.多中心治理理论。 多中心治理理论是在公共管理研究领域出现的一种新的理论，其理论的创立者是以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者。多中心治理理论以治理理论为基础，它允许多个权力中心或服务中心对公共事务的公共参与，通过建立市场、政府和公民社会互相合作的多中心体制和互补机制，实现公共服务的有效供给，同时通过对公共事务的共同参与，形成一个多元互动的管理过程，有利于政府树立有限、责任、法治、服务政府的观念。通过建立多个服务中心更有利于形成互相竞争的机制，从而提高公共服务的水平和质量，为公民提供更多更好的公共服务，公民也有更多的选择的权利。 4.交易费用和综合绩效理论。 根据公共经济学的基本理论，即便是对于纯公共产品，其提供和生产也是两个不同的概念，提供者和生产者可以是同一个单位或机构，亦可以分离。提供指的是谁为产品或服务付费，生产是指由谁来从事产品的具体生产。如西方学者普遍把国防界定为纯公共产品，但枪炮等军用品可以通过私人部门生产而政府采购取得；监狱管理显然是属于公共权力领域、国家机器的控制范围，但在美国的实践中却可以实行私人部门对监狱的承包。可见，提供不等于生产，提供主要是谁来购买并为之付费的问题，生产则是由谁来建造或制造的问题。即使是公共物品，生产者既可能是公共部门、也可能是私营部门，或者是社会非营利性机构。某种公共物品到底应由谁来生产，取决于谁在组织生产这种公共产品时更有效率，即以综合成本最低、综合绩效最高为取向的比较和评价。一项产品或服务究竟是应当通过组织内部来生产还是通过市场来购买，其理论基础是制度经济学的交易费用理论。从理论上分析，一项制度安排是否科学、合理，一个重要体现就是它能否防范信息不对称状态下参与主体的逆向选择和道德风险问题，或者是否有助于减少这种问题的发生，在经济代价上表现为交易费用的控制与最低化。购买服务实质上是在公立和私营提供者之间引入竞争机制，利用市场机制促进服务绩效的提高。 (四)现阶段推进政府购买公共服务的现实意义。 1.贯彻落实三中全会关于发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的结合要求。 十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。经济发展中必然应谋求提高资源配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。当然，市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，改进优化公共服务，促进共同富裕，弥补市场失灵。推进政府购买公共服务，正是贯彻落实三中全会对政府和市场关系定位，寻求二者的最佳结合。 2.有利于实现公共利益最大化。 政府购买公共服务有利于适应新公共服务理论和实践发展的要求，进一步转变政府职能和建设服务型政府，提高公共服务的质量和效益。创建服务型政府，就需要树立以公民为社会本位、追求公共利益最大化的服务理念。政府增加或者减少一项职能，以及采取何种方式、通过何种途径行事，最终的评判标准都是能否为公民提供更好的公共服务。长期以来，我国由于政府的天然垄断地位，缺乏竞争对手和竞争压力，很容易导致提供公共服务时的低效率和低质量，使有限的公共资源得不到充分利用和优化配置，难以满足公众日益增长的差异化、多样化的公共服务需求。而通过政府购买公共服务，让更多的社会组织直接参与公共产品的生产与提供，可以打破政府的垄断地位，有利于提高公共产品和服务的质量，推动公共服务效率的提高，实现公民利益、公共福利最大化。 3.有利于节约财政资金，提高支出绩效。 政府购买公共服务，是“花钱问效果”支出观的具体体现。“花钱问效果”是现代公共财政的核心价值观，是由政府“费用论”向“报酬论”的转化。传统的“费用论”认为财政负责筹措和管理公共资金，财政拨款的目的是“养机构、养人”，即“先吃饭、后办事”，保障了人员经费才能规划“建设经费”，这种支出观导致财政只注重投入，忽视效果。而“报酬论”则打破了这一观念，认为政府应该向社会组织支付费用来“购买”公共产品和服务，即政府要花多少钱购买一种具体的公共产品取决于政府支出所产生的效果的大小，这种支出观更重视政府对公共资源的配置功能，有利于节约财政资金，提高支出绩效。 4.有利于完善政府治理。 治理，是指国家权威与公民社会的合作，政府、社会和市场之间的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作，从而形成的一种管理与政策多元的网络关系。“良好的治理”或“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程，本质特征在于它是政府与公民对公共关系的合作管理，是政治国家与公民社会的新颖关系，即寻求一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。十八届三中全会提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。政府购买服务作为一种公共服务供给的新方式，是由社会组织提供服务，政府付费购买服务，通过其相互合作，互通有无，从而满足更多人的基本需求，是政府实现“善治”的有效途径。 5.有利于推动事业单位改革。 事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体。事业单位作用发挥得如何，直接关系到政府公共服务职责是否得到有效的履行和政策目标的实现。传统管理模式下，事业单位机构和人员套用行政级别，造成运行过于行政化的倾向，使得事业单位缺乏自我管理、自我运营、自我发展的能力。事业单位及其职工的积极性和自身活力不够，造成公益事业的结构不合理，公益服务效率低下，公共资源浪费等问题。实行政府购买公共服务，有利于理顺政府与社会事业领域企事业单位的关系，有效改变“裁判员”与“教练员”不分、采购与生产不分的现象；有利于转变政府“以钱养人办事”的低效财政支出方式为“政府花钱购买服务”的高绩效方式，提高财政对公共事业投入的总体效率；有利于进一步推进与深化事业单位改革，增强事业单位活力。 二、公共服务的分类及政府购买的边界 (一)公共服务的分类与政府购买边界。 1.公共服务的分类——基于政府购买视角。 广义的公共服务是指政府恰当履行其职能过程中的所有产出品，因此政府购买公共服务的逻辑起点是政府职能的界定。按照十八届三中全会决定，我国政府职能主要包括宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境五个方面，相应我国政府在履行上述五项职能过程中的所有产出均可理解、定义为广义的公共服务。 政府购买公共服务的假设前提是政府提供，私人生产，政府提供意味着由政府通过预算收入支付生产费用。如果从纯粹的经济学的生产效率意义来探讨，所有的公共服务均可由私人生产，因为在市场中，政府与私人部门平等地在市场上购买、支配经济资源。但是，从政治和社会角度来看，并不是所有公共服务均可交由私人部门生产，某些公共服务(如立法、国防核心机密部分等)必须利用政府的行政权力进行生产与提供，并要充分考虑其社会价值(如公平)。为此，要考虑哪些公共服务可由私人部门生产，政府再通过购买的方式向社会提供。基于可购买的视角，可将公共服务分为三类：第一类是支撑经济社会正常运转、全民受益、且无法分割的公共性公共服务，如宏观调控、市场监管、环境保护等，实施工具多为法规、发展战略、政策、标准的制定和实施，职能承担者主要为行政管理部门；第二类是增加国民福利、受益对象(群体)特定的公益类公共服务，典型如教科文卫等，职能承担者多为我国事业单位；第三类公共服务是介于二者之间，即具备支撑经济社会正常运转、民众受益且无法分割特点，又无需通过法规制定实施生产，受益面或具有辖区特点，且未必一定由行政管理部门承担，典型事项如基础理论研究类公共服务和社会事务管理。 2.政府购买公共服务的边界——基于需求侧的分析。 从技术操作层面看，公共服务是否应该且能够从市场上购买，关键取决于两个因素：一是经济上可行。即购买成本低于政府直接生产成本。购买成本包括两类，一类是市场生产成本，二是政府管理成本。政府管理成本包括合同签订、合同执行以及监督成本。二是技术上可行。技术上可行包括两个方面，一是公共服务的数量、质量、规格、费用能够明确界定，以保证政府与市场生产者之间能够签订合同，且能够执行，保证政府有能力对合同进行全过程控制，从而进行正确监督与评价；二是受益主体明确且受益程度能够衡量。对于政府间接购买的服务(如政府向特定群体发放、消费对象特定的补贴券)，受益主体应当非常明确，且服务质量和效果可通过消费者的感受予以衡量。 按照此标准，上述第一类行政管理类的公共性公共服务无法向市场购买，但为支撑政府部门履职、作为公共性公共服务必要中间投入品的部分服务，如法规制定的前期研究服务等也可以向市场购买；第二类公益性公共服务可以向市场购买，当然现实能否实施购买还取决于供给条件(具体分析见后文)；第三类公共服务既可向市场购买，也可由政府直接生产，通常情况下前者应成为首选。
基于上述分析，在不具体考虑市场供给因素的情况下，我国政府购买公共服务边界如表l所示。 (二)政府购买公共服务的条件和方式。 1.政府购买公共服务的条件——基于供给侧的分析。 政府购买公共服务最终在实践中能否可行还取决于供给端，这主要包括三个方面： ——市场上有较大量的服务提供者。一方面，大量服务提供者存在为政府购买公共服务、购买高质量服务提供了可能；另一方面，大量服务者的存在，也是降低购买成本、进而为保证购买服务的经济上可行提供了竞争性环境的前提条件。 ——具有较完善的竞争机制。我国推进政府购买公共服务的目的是为了提高公共服务的供给效率，降低公共服务提供成本，进而增加国民净福利，因此必须引入公开透明的竞争机制，实现同成本高质量、等质量低成本的公共服务提供。对于政府间接购买的服务而言，引入竞争机制，还可以保证消费者“用脚投票”，选择最有利于其效益最大化的生产者为其提供服务，提高群众对公共服务的满意度。 ——具体服务项目的属性特点。哈特等人(Hart et al，1997)的理论研究表明：政府和市场的边界取决于产品的性质。私人部门有充分的激励机制降低生产成本，当产品的质量比较容易监测评估时，通过市场来组织生产就比较有效。但是，当产品的质量很难监测的时候，如通过市场来组织生产，私营部门的生产者就可能会牺牲质量而降低成本，从而降低资源配置的宏观效率。这时，就应该选择由政府设立的公共部门或机构来提供这些产品。在实际生活中，一些公共服务项目质量可监测性较弱、异质性强，同时供需双方在服务成本和效果评价方面往往处于较严重的信息不对称地位。在这种情况下，购买合同的设计将会是一个非常复杂的管理和技术难题。因此，对于那些特质各异、服务质量和数量较难监测且竞争性不强的公共服务项目，可能并不适合通过公共购买来提供。举例来说，公共卫生中的健康教育、传染病预防控制等往往还有必要坚持“养人、养机构”的供方直接投入模式，但对于其中某些规范性强、标准化程度较高的卫生保健事项、免疫处置等，可以实施购买服务，在总的预算中进行项目单列。 市场上大量的服务提供者和完善的竞争机制意味着市场上所有有能力提供公共服务供给的主体均可参与竞标，既包括以盈利为目标的企业法人，也包括以实现社会目标为己任的社会组织，还包括专门提供公共服务的事业单位。因此，从推进政府购买公共服务而言，不仅仅需要培育发展社会组织，更需要建立良好的竞争机制。 2.政府购买公共服务的方式。 根据政府购买服务的类型以及生产主体的不同，政府购买公共服务的方式包括：服务外包、凭单制、补助或奖励等几种方式。 ——服务外包(Contracting-out)。所谓合同外包，是指将原来政府直接生产的公共服务事项，通过公开招标等方式，交给有资质的社会服务机构(包括由事业单位转制而来的社会组织)来完成，根据中标者所提供服务的数量和质量支付服务费用，这种方式适于那些可以详细说明服务标准、质量、规格的“硬服务”。因此，合同外包的实质是对生产者进行竞争性选择，其主要操作方式是竞争性招标。由于政府购买服务引入竞争是关键，因而在合同中不应对投标对象设置身份歧视性条款，各类企业、非营利组织甚至政府体系内既有相关职能部门均可作为投标主体。另外，既然是合同，就必须尽量考虑合同的完备性，一方面要详细说明所购买服务规格、质量标准等，另一方面要说明合同双方的权利义务与违约责任等，文字要清楚、含义要准确无歧义。经验表明，这往往是政府购买服务项目中的重点与难点。 ——凭单制。对于与消费者的主观感受相联系、难于说明质量标准、规格的“软”服务，如特殊教育、老年看护等，实践中多使用发放凭证制度，即由政府向符合条件的公民发放购买凭证，领受者凭单据选择本人认为能够为其提供最好服务的机构进行消费。在国民教育、农民工培训领域，我国已有“教育券”、“培训券”的实践探索。与合同外包补贴生产者相比，这种方式则是在形式上直接补贴消费者，而同时赋予消费者对服务提供具体主体的选择权。吸引消费者接受其服务的主体收单后，可凭借它从政府方面取得实际的补贴金额。政府采用凭证制度的前提，也需要市场上有较大量的服务提供者，竞争比较充分，消费者可以方便地从市场上寻找、选择自己需要的服务对象。与合同外包相比，凭证制度的优势在于：可以适应特定群体、个人的个性化需求，提高消费者对于政府服务的满意度；同时这种方式最大限度地降低了监督与管理成本，因为将服务的选择权交给了千百个消费者，解决了在政府集中购买情况下所必需的对于服务提供者的选择、比较、监督和更替等复杂工作。此外，凭证制度还能有效地促进竞争，提高服务提供者对于消费者的回应率。 ——补助或奖励。对于兼顾或义务提供公共服务的市场主体，可采用补助或奖励方式。如对于向社区居民免费提供阅览公共服务的社区书店，政府可采用补助或奖励的方式向书店提供资金支持；对于向社会提供公共服务的社会组织，政府也可以采取补助或奖励的方式为其提供资金支持。补助或奖励的方式既可以采用财政支出的方式，也可以采用税收优惠的方式。 (三)我国政府购买公共服务的现实选择。 政府购买公共服务是与市场经济相适应、体现公平竞争原则和“用脚投票”理念的新型财政资金分配形式，对于转变政府职能、增强政府治理能力、提高公共服务供给质量以及财政资金使用效率具有重要作用，值得充分肯定和大力推广。近年来，部分地方政府在此方面进行了积极探索，典型如广东、上海等地。从中央层面来看，应总结国内外政府购买公共服务的成功做法和经验，借鉴政府采购做法，采用正面清单模式，制定政府购买公共服务目录，在3～5年内不断动态优化，争取在8～10年形成相对稳定的政府购买公共服务目录，并结合《政府采购法》的完善，形成较为完备成熟的购买目录。 根据我国目前公共服务分类，结合目前市场主体的供给能力，我们认为，中央层面可在支撑基本公共服务(政策法规政策研究、宣传；会议筹备等)、非基础性教育和医疗服务、行业统计、就业培训、民政类服务等方面实施政府购买，具体如表2所示。 三、加快制度建设，健全政府购买公共服务管理体制机制 在加快建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府职能作用的努力中，要抓住制度建设和机制创新，推动政府购买公共服务的发展。 (一)完善法规，制定政府购买公共服务制度规范。 政府购买服务关系到经济社会发展方方面面，是一项政策性和实践操作性都很强的工作。“买什么”、“向谁买”和“如何买”，都必需要做到规范、透明、有效。这就首先需要通过建立和动态完善法律法规体系，明确各方应履行的责任、权利义务边界，才能确保政府购买公共服务的健康有序开展，实现财政资金节约高效使用和增进社会净福利(即民众利益最大化)的目标。为此，一个基本的前提是要做好有关法规、政策、规章、标准和规划的制定和修订工作，健全政府向社会力量购买公共服务的法律和制度体系。首先，适时推动《政府采购法》的修订，加快出台《政府采购法实施条例》，也可考虑制定新的专门法律——《政府购买公共服务法》，将采购法中的“服务”范围从行政事业单位的后勤类服务扩展到社会公共服务，形成公共服务购买领域统一的、权威的和具有指导性的法律法规，通过完善中央层面顶层制度设计，确立政府向社会组织购买服务的基本原则和方向，同时鼓励各地结合本地区经济社会发展的实际，制定有较强操作性和地方特色的配套政策，建立健全上下结合的政策体系，完善与之相应的配套制度。其次，明确社会组织的供应商地位，改变政府采购供应商的范围只局限于私人部门或营利组织的局面，将社会非盈利组织、有关事业单位也纳入到政府采购公共服务供应商的范围。再次，通过制定《政府采购实施细则》或《政府向社会力量购买公共服务实施细则》，规范购买公共服务的管理流程，对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定，对包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等方面制定统一明确的可操作规范。
(二)理顺购买公共服务中政府部门之间的职责关系。 一是明确相关部门职责分工，强化组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、监察、审计等相关部门应明确职责分工，并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。机构编制部门负责推进政府职能梳理，推进公共服务类事业单位分类改革。发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入向社会力量购买服务计划。社会组织登记管理机关负责核实作为服务供应方的社会组织的资质及相关条件。监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督。审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督。购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核评估和验收。 二是做好部门协调，推进相关配套改革。政府购买公共服务工作是一项系统工程，需要各部门、单位以及全社会力量的共同参与。各公共服务业务行政主管部门要对本行业政府购买公共服务的具体项目进行充分细致调研，研究制定本行业购买服务项目实施意见或方案，并积极组织实施。要加快事业单位改革和人事制度改革步伐，为政府购买服务工作提供相应政策和制度保障。 三是设置专门的政府购买公共服务管理机构。政府购买公共服务在我国起步较晚，许多已经探索进行这项内容的地区也鲜有设置专门机构来专职负责此项业务。建议考虑设置专门的政府购买公共服务的管理机构。此机构可设置在财政部门，与原有的政府采购管理机构的职能进行整合。该管理机构应被赋予如下职责：(1)负责拟定政府购买公共服务相关的规章制度、发展规划和实施纲要。根据国家有关法律法规及省市区政府相关文件规定，制定政府购买相关规章制度、发展规划、实施办法和实施细则。(2)负责拟定年度政府购买公共服务目录清单等。负责拟定年度政府购买公共服务目录；负责调整本级政府购买目录确定购买公共服务的限额标准；研究确定有关政府购买公共服务配制标准；颁布政府购买公共服务目录及限额标准等。各相关部门不再另行颁布，以提高其权威性。(3)负责监督管理政府购买公共服务的业务活动。监督管理的主要包括：政府购买活动是否符合有关法律、法规和规章制度的规定；是否按批准的计划、配制标准进行，有无超计划、无计划或超标准购买的行为；政府购买方式和程序是否符合规定；有关政府购买文件是否按规定报政府购买管理机构备案；政府购买合同的履行情况和购买资金拨付是否符合规定以及应当监督检查的其他内容；负责处理政府购买当事人违反政府购买有关法律、法规、政策行为的投诉。(4)负责审批各部门政府购买计划，审定政府购买方式。审批政府购买计划是政府购买管理机构的重要职能之一，是政府购买预算实施的重要措施。审批政府购买公共服务计划，包括：购买项目、购买资金是否在政府购买预算之内；对限额标准以上的购买项目的审定；审定特殊公共服务购买品目的配制标准；确定政府购买方式，下达政府购买计划执行通知书。(5)负责政府购买信息管理工作。负责收集、发布和统计政府购买信息；监督、管理政府购买信息公告，负责公开披露政府购买信息的报刊、网络等媒介的指定；负责政府购买管理网络、信息网络、电子商务网络的建设、维护及管理。 (三)规范政府购买公共服务的管理程序。 一是健全公共服务需求调查和筛选机制，以公众选择作为服务购买活动的起点。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行尽可能充分的需求调查，收集需求信息。需求信息收集也可以建立在已有的公共服务购买绩效评估结果的基础上，重点考虑评估中群众不满意的服务。在需求调查的基础上分析数据，针对公众不满意的服务或者公众急需的服务项目提出购买目录建议。在此基础上，健全公共服务购买目录筛选机制，将购买内容聚焦于公众急需的公共服务。制定公共服务购买项目筛选标准，筛选出的确属于公共服务类别、绩效容易鉴别、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库，通过网络异地分散筛选、“德尔菲”法筛选等，最终确定目录并向社会发布。 二是规范政府购买公共服务的操作流程。为确保政府购买服务的顺利进行，政府必须明确相关部门的职责，通过制度建设规范购买服务的管理流程。首先，制定项目确定、组织购买、监督管理、绩效评价等相关的实施办法，细化政府购买服务的具体购买程序、工作流程、资金管理、项目实施、质量标准等制度规章，使购买服务有章可循。其次，确立委托服务项目和标准、专业评估机构、公益认证部门、公示和公告媒体、问责与责任追究的执法机关；再次，社会组织、企业、民间相关人士应有机会参与政府购买项目的论证、评估，表达利益诉求，政府应认真听取民间的反馈意见，并据此来修正政策，在此基础上，各种社会组织和企业应以规范竞争的方式获得提供公共服务的机会。 三是健全服务购买的招投标机制，增强购买过程的独立性和竞争性。规范政府部门的权力，让政府部门的权力退出招投标环节，尤其是具体评标环节，应将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围，对社会组织的标书进行匿名处理，由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。要确保实现购买服务招投标过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与。将招投标筛选出来的购买服务项目即时向社会公示，在规定的期限内无人提出异议，政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。 (四)完善购买服务的预算管理。 一是编制政府购买计划。将购买需求按购买类别、品目分门别类地进行汇编，形成政府购买公共服务计划，在此基础上选择适宜的政府购买方式。政府购买方式是政府购买活动得以顺利实施的重要环节，是规范政府购买行为、提高政府购买效率和效益、便于购买操作的关键。 二是科学编制政府购买公共服务预算。政府购买公共服务预算是部门预算的重要组成部分，是政府购买公共服务得以实现的重要保证，是严格支出管理的重要手段。编制政府购买公共服务预算是政府购买管理机构的基础工作之一。政府相关公共服务事权管理部门应当负责将部门预算中的购买性支出，按照购买资金的性质和政府购买目录及配制标准，审核编制政府购买预算，从而为确保政府购买预算的编制和执行、审批政府购买计划提供法定依据。在这个过程中，要重点做好购买服务项目支出标准的科学测算工作。纳入政府购买范围的服务项目确定后，政府财政部门应负责做好公共服务项目成本的核算工作，合理确定服务项目的补助标准。公共服务项目可以区分为针对个体的服务项目和针对群体的服务项目。针对个体的服务项目，可以通过核算享受服务对象的人均成本确定单位项目补助定额。针对群体的服务项目，可以通过核算综合成本确定综合项目补助定额。也可以将所有公共服务项目统一打包，核定单一的综合项目补助定额，并随工资和物价水平的变动适时进行调整。 三是建立科学的评估机制。严格财政资金支出标准和范围，同时引入绩效审核，分类别、分层次地评估不同服务所需的财政投入比例、规模和水平，以保证资金投入公平，免受社会质疑，实现产出效用最优化。 四是完善政府采购公共服务业预算资金保障。各级财政应将政府向社会力量购买公共服务经费列入财政预算，实行预算管理，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。同时，优化财政资金支出结构，统筹社会保障、医疗卫生、文化教育等社会政策，调整财政支出结构，增加政府用于基本公共服务的投入，将彩票公益金等非税收入中用于公共服务的支出纳入政府购买基本公共服务支出预算。此外，还应探索实施有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会的闲置资金，引导社会富余或慈善资金通过建立各种公益性的基金集聚起来，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一个重要来源。 (五)健全政府购买公共服务有效监管和风险防范机制。 政府购买公共服务必须透明、公开，确保参与主体公平竞争，这需要在制度细节上下工夫，以确保“好事要办好”。政府购买公共服务表面看是公共服务提供模式的创新，其背后必须围绕降低行政成本、提高行政效率、防止腐败等关键点推进工作，势必有利于整体行政体制改革，否则，很可能产生新的滋生腐败的温床。比如在购买公共服务过程中，为有关政府部门新增加了包括特许经营权在内的审批、服务价格和服务质量监督管理等方面的权力，如果制衡和监管不当，也很容易滋生腐败。为此，必须要着力健全风险防范机制，预防购买过程中的不正当竞争、寻租和腐败等行为。应当尽快研究政府购买公共服务的行为，制定专门的法律规则，防止一些政府机关打着购买公共服务的幌子变相扩张行政权力，进行权钱交易。 一是建立透明的购买流程。在制度推进和实施过程中，必须强调有效监管，确保公开、透明则是有效监管的前提条件。按规定公开购买服务相关信息，自觉接受社会监督。通过加强信息公开，促使公共服务提供的相关信息在所有利益相关者之间有效多项流动，以建构一个程序透明、过程开放、公众广泛参与的公共服务平台。 二是完善监管机制，建立专业多层次的监督评估机制。首先，建立第三方监督管理机制。由于公共服务领域资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监督管理者之间存在着信息不对称，需要独立的监督机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性。因此，非常有必要发展独立专业多层次的外部监督机制，发展独立的第三方监督机构，委托第三方机构(如会计事务所、审计事务所等)对政府购买服务承接主体的工作进行评估，发挥媒体监督、公众监督和专家监督的作用。其次，要完善内部监督机制，建立服务项目实施动态管理与动态监督机制，及时发现问题、追究责任、采取补救措施降低风险。再次，建立严格专业多元的绩效评估机制，创建开放性的评估系统，健全绩效评估多元主体参与机制。通过科学的方法、程序和标准，对服务机构的服务质量、顾客满意度做出客观、准确的评价。 三是强化问责机制建设。强化政府部门公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究供给主体的责任，也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制，在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时，有适当的方案能解决，因此造成的损失，要追究社会组织的违约责任，并追回公共财政资金。 (六)加快公共服务供给市场的培育，重塑政府与社会组织的关系，促进有序竞争。 与政府采购货物不同，政府购买服务的提供主体具有很强的地域性。“买什么”、“向谁买”都与各地的具体需求和服务业发展程度紧密相关。推进政府购买服务，应立足各地经济社会发展实际，科学合理地确定政府购买服务项目，创新政府购买服务体制机制，不断改进方式方法，切实加强绩效管理，提高服务质量和专业水平。现阶段最重要的是有针对性地培育和发展社会组织，为政府购买服务提供多元供给主体，使“政府职能转得出，服务承接接得住”。政府购买服务过程中，市场组织、民间社会组织和企业都可以和政府形成不同形式的“伙伴关系”而成为公共服务供给主体。一方面，要把购买服务工作和培育扶持社会组织发展紧密结合，将提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作，加大对社会组织政策支持力度，鼓励各地建立社会组织发展专项基金，综合运用项目资助或以奖代补的形式等多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务，为社会组织承接公共服务创造良好的平台和宽松外部环境。另一方面，应促进政府购买服务的良性竞争关系的建立，推动政府与各类组织间通过制度创新保证有效合作，加强合作激励、利益制衡、信息沟通、行政指导、服务委托、群众参与等方面的制度建设，推进形成统一的、多层次的、多渠道的、社会化的公共服务体系，推动供给主体间达成价值共识，建立互惠合作关系，取长补短，共同促进公共需求和公共利益的实现。 从我国当前实际出发，促进社会组织发展可采取措施包括：(1)改革社会组织登记管理制度，优化社会组织发展的制度环境。除法规需要进行前置审批的社会组织外，公益服务类社会组织、工商经济类社会组织和社会服务机构均实行直接登记。(2)出台扶持社会组织发展的各项政策。如通过设立社会组织发展专项基金来资助社会组织的成立和能力建设，还可通过税收优惠来降低社会组织的运营成本，减轻其资金压力，激励其提供公共服务的公益性程度。(3)实施激励约束机制，促进社会组织的良性发展。对已进行的服务项目试点给予奖励措施并形成示范效应；鼓励金融机构对符合条件的社会组织给予信贷资金支持，通过财政撬动社会资金参与社会建设。(4)改进对社会组织的监督管理。政府一方面要履行好对社会组织的监督管理职责，另一方面要积极引导和帮助社会组织完善内部制度建设，约束自身行为。社会组织在我国的发展历程还不长，整体发展水平还不高，政府对其在成长过程中出现的一些问题，应抱以宽容的心态，不要简单地否定。
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