关闭金融机构有关法律问题的几点思考，本文主要内容关键词为：金融机构论文,法律问题论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年6月21日，中国人民银行决定关闭海南发展银行，这是我国政府首次关闭一家银行，特别时值亚洲金融危机，引起了国内外的关注。同时，关闭——这一金融机构退出市场的方式的出现，使得金融机构市场退出的法律问题逐渐凸显出来。本文试就金融机构被关闭的有关法律问题提出一些建议。
一、关闭的性质
我们认为，关闭金融机构是指金融监管机构对经其批准设立的具有法人资格的金融机构，依法采取的终止其经营活动、并予以解散的行政处罚手段。
首先，根据《中国人民银行法》的规定，中国人民银行是在国务院领导下依法对金融机构及其业务实施监督管理的中央银行。由此可见，中国人民银行是国家的行政管理部门，它与商业银行等其他非银行金融机构之间是监管与被监管的关系。中国人民银行对违反有关法律、法规规定的金融机构吊销许可证并予以关闭的行为，实质上是行使管理权的一种具体行政行为。
其次，根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼；人民法院受理公民、法人和其他组织对吊销许可证和执照等行政处罚不服提起的诉讼。根据《中国人民银行法》第46条的规定，当事人对行政处罚不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。
综上所述，中国人民银行向金融机构作出吊销许可证并予以关闭的具体行政行为后，作为行政管理相对人的金融机构可以依法提起行政诉讼。
二、关闭的程序
我们认为，关闭金融机构的具体程序应当包括以下几个方面：
（一）审批。对于中国人民银行总行批准设立的金融机构，由总行决定并组织实施关闭程序，对于中国人民银行分行批准设立的金融机构，由分行决定报总行批准后组织实施；对于证券经营机构，由中国证监会决定并负责实施；对于商业保险机构，由国务院商业保险监督管理部门决定及负责实施。金融监管部门关闭金融机构应当制作关闭决定书，关闭决定作出后，被关闭金融机构必须立即停止经营活动，并交回金融机构法人许可证及其分支机构营业许可证。
（二）托管。金融监管部门应指定某一托管机构托管被关闭金融机构在清算期间的全部资产和负债，对此本文将在下面详细论述。
（三）清理。作出关闭决定的金融监管部门应组织成立清算组，自关闭之日起对被关闭金融机构加以清算。清算组向中国人民银行负责并报告工作。被关闭金融机构的法定代表人及有关负责人应当将被关闭金融机构的全部印章、牌照、账簿、单证、票据、文件、资料等移交清算组，协助清算组进行清算。
（四）清偿。被关闭金融机构经清理核实后的清算财产，如果能够足额偿付全部债务的，由清算组报经中国人民银行同意后按照法律规定及国家政策进行清偿。如果不能够足额偿付全部债务的，经批准可就个人储蓄存款以外的债务清偿事项进行调解。
（五）转让。金融机构被关闭后，中国人民银行可以指定或采用其他方式确定一家或几家金融机构，单独或者分别受让被关闭金融机构经清理核实后的债权债务。对金融机构无力承接的被关闭金融机构的经清理核实后的债权债务，由专门的托管机构承接。
（六）注销。清算结束后，由清算组制作清算报告报中国人民银行批准确认；然后清算组应当向工商行政管理部门办理注销登记手续，被关闭金融机构法人人格消灭。
三、资产托管与承接
金融机构被关闭后，其资产应由指定的托管机构进行托管，因此建议成立国家金融资产管理公司。
（一）公司的组织形式。该公司应该是按照《公司法》设立的国有独资公司或有限责任公司，受中国人民银行管理，对市场退出的金融机构的资产进行托管和承接。
（二）公司的具体职责。首先，接收并管理被托管的金融机构的资产。金融机构的性质决定金融机构的资产主要表现为长短期贷款，负债主要表现为各种存款。国家金融资产管理公司的一个重要职责就是对这些存贷款进行核实，确定被托管的金融机构的有效资产。
其次，收取债权。国家金融资产管理公司取代原市场退出的金融机构的地位，享有其债权。原市场退出金融机构的债务人向该金融资产管理公司清偿到期债务。
再次，及时、按比例清偿债务。国家金融资产管理公司在享有原市场退出金融机构的债权的同时，也承担其债务。该机构应负责按一定比例、以原市场退出的金融机构经核实后的有效资产向债权人清偿到期债务。
四、财产的清理与核实
被关闭金融机构的财产的清理与核实应以清算组为核心，以托管机构为主体，辅以社会专业中介机构（如会计师事务所、律师事务所）的专业指导和介入。下面我们就被关闭金融机构的财产的核实与债务的处理问题提出我们的看法。
（一）被关闭金融机构财产的核实。首先，确定清算财产范围。清算财产应当包括清算开始之日的被关闭金融机构的全部财产，包括股东权益及对外投资形成的全资子公司的财产、其投资入股的股份；清算开始后在清算期间被关闭金融机构依法而取得的财产；以及被关闭金融机构的其他财产。
其次，清理该金融机构的债权。我们认为，在清算过程中应成立一支主要由金融机构法律顾问及专业律师和会计师组成的债权清理组。鉴于金融业务兼有的金融性和法律性的双重特性，选择兼有金融业务功底又熟悉法律的专业律师来具体操作是十分必要的。
（二）被关闭金融机构债务的处理。清算组应根据《公司法》对清算具体程序的规定，自成立之日起10日内，书面通知债权人申报债权，并于60日内在中国人民银行指定的报纸上至少公告3次；债权人应当自接到通知书之日起30日内，未接到通知书的债权人应当自第一次公告之日起90日内，向清算组申报债权。对于债权人所申报的债权，应当由债权人说明债权性质、数额和发生时间，并提供有关证明材料。清算组应当审查申报债权的证明材料，确认债权有无财产担保及数额，对有财产担保的债权和无财产担保的债权分别登记。这里要特别注意债权人的债权是否存在法定瑕疵，比如说该项债权已过诉讼时效、该项债权是否存在法律纠纷等等。被关闭金融机构的财产经清理核实且债务登记完毕后，清算组应当据此制作清算方案，报中国人民银行确认。如果被关闭金融机构经清理核实后的清算财产不能足额偿付全部债务的，清算组经报中国人民银行同意，可以就个人储蓄存款以外的债务清偿进行调解；如果调解不成，只能进入破产程序。
五、清偿的顺序与原则
金融机构市场退出后，如果经清算，该金融机构资不抵债，净资产为负数，则存在一个按何比例及顺序清偿其债务的问题。
对于有财产担保的债权，应当以其担保的财产优先受偿。而对于其他无财产担保的债权、有财产担保但担保财产不足以清偿的债权和放弃优先受偿权利的有财产担保的债权，目前实践中的通常做法，是个人债务和对外债务优先偿还、确保支付，而对国内其他债务则按剩余有效资产折扣偿还。
根据我国《商业银行法》第71条的规定，商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。
由此可见，金融机构清偿债务时优先清偿个人储蓄存款是有法律依据的，但目前并没有明确的法律规定优先清偿对外债务。根据民事法律的基本原则，民事主体在民事活动中平等地享有民事权利、承担民事义务。我们认为，优先清偿对外债务的做法与法律的基本原则不尽相符。因此，我们建议，我国在制订有关清偿存款原则及顺序时，一方面要充分保护个人存款者的利益，同时亦应兼顾其他债权人的利益，可以参照国外的做法设定最高限额。而对于对外债务是否优先偿还，属于国家政策问题，可以考虑设置某种基金来解决此问题。
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