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中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2005)01-0057-06
随着由中央和地方分别履行出资人职责的新的国有资产管理体制的逐步建立，我国政府的国有资本代表职能与其一般社会管理者职能初步实现了分离，国有资本既要体现出资人的经济利益，又要以平等身份参与市场竞争。与之相适应，必须尽快建立起国有资本经营预算制度，以规范国家作为资产所有者代表与国有独资企业、国资参股企业、国资控股企业之间的收益分配和再投资关系，促进市场经济条件下国有经济的发展。
一、建立国有资本经营预算制度的意义及作用
随着国有资产管理体制改革的不断深化，国资预算管理也经历了从国有资产经营预算到国有资本经营预算的发展过程。1993年中共中央曾提出了“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”的要求。2003年党的十六届三中全会首次明确提出“建立国有资本经营预算制度”。2003年《企业国有资产监督管理暂行条例》出台，规定“国有资产监督管理机构对其所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责”。2004年温家宝总理在《政府工作报告》中再次要求，“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”。以上法律、规定和条例明确了国有资本预算管理的权利、责任主体和框架体系，为建立国有资本预算管理体系提供了政策依据。
预算是组织的预算，从不同的角度看组织，就会有不同的预算本质和功能。传统的国有资本经营预算，是指国有资本监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份依法取得国有资产经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。其实质是以现金流量为预算内容，对传统的公共财政预算中建设性预算加以细化和单列，具有对国有资本经营管理过程中现金收支资金运动的阶段性预算管理功能。目前的国有资本经营预算，既是国家预算的一部分，又具有经营管理的职能，是以国有资本经营战略为基础，将所有重大和关键问题融合于一个价值体系之中，对国有资本经营过程进行分权、协调、控制和提供评价依据的制度安排。建立国有资本经营预算制度，既是一般经济管理方法在国有经济活动中的延续，又是规范国有经济管理的制度创新，具有重要的意义和作用。
1.有利于国有经济布局和产业结构的战略性调整。通过资本预算，有效控制、引导国有资本增量和存量变现的投资方向，进一步推动国有资本的有序流动和优化组合，实现国有经济布局和产业结构的战略性调整。
2.有利于完善国有资产管理体制。党的十六大报告明确提出，要建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”的国有资产新型管理体制。建立国有资本经营预算，是完善国有资产管理体制的重要内容，是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式。
3.有利于维护国有资产出资人合法权益。出资人的所有者权益主要包括资产收益、重大决策和选择管理者等三项重要权利。国有资本经营预算是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段，有利于出资人职责切实到位，有利于对国有资本营运绩效进行考核，可以有效维护国家所有者的合法权益。
4.有利于对国有企业的监督管理。通过资本预算，重点考核企业财务效益状况、资本运营情况、偿债能力和企业发展能力及方向等，实现国资委对国有企业的监督管理。
5.有利于完善政府预算管理体系。我国《预算法实施条例》明确规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算”。因此，国有资本预算是政府预算的一项重要内容。随着这项制度的建立健全，政府预算体系将更加完整和规范。
从实践看，我国国有资产管理体制改革较早的上海市和深圳市都已经建立了独立的国有资本经营预算体系。上海市于2003年确定了“两级两个层次”的国有资本经营预算体系。深圳市人大常委会1996年颁布了管理条例，明确规定“国有资产的收益实行预算单列，专收专支，预决算须报人大审批”，并且成立了三家国有资产经营公司直接负责深圳市国有资本预算工作，国资监管部门负责汇总各资产经营公司的预算，提交市人大审议、批准。两地的国有资本预算管理都取得了明显的成效，增强了市国资监管部门的宏观调控能力，促进了国有企业结构的调整和资源的优化配置。
二、我国国有资本经营预算编制的目标和起点
预算编制的目标是指通过预算的编制所要规划、组织实施和予以控制的经济活动效果，它规定着预算编制的起点和预算项目的设置。国有资本经营预算既是国有经济管理和战略管理的重要手段，又是政府预算的组成部分，因此，国有资本经营预算编制的目标应当服从政府的经济管理目标和国有经济发展的战略目标。
2003年国资委的设立，将政府的社会管理职能与国有资本的经营职能在政府的职能部门中分离，其直接的表现是公共财政预算中的非生产性资本预算与国有资本经营预算的分离，“国有资本经营预算”的提出，澄清了预算编制主体和编制目标的重大问题，使得国有资本预算的编制能进入操作的层面。但是，传统的思维方式还会在相当长的时期内对国有资本经营预算的编制目标产生深远的影响。因此，对于国有资本经营预算的编制目标的理解存在两种不同的观点：
一是以控制国有资本经营的收支过程作为预算编制的目标。从这一定位出发，国有资本经营预算作为政府收支预算的补充，其编制目标是国有资本的收益收缴过程和支出安排过程，并以国有资本经营活动中的现金收支作为预算编制的起点和重心。预算指标的设置从分解国有资本经营现金收入和国有资本经营现金支出出发，以收支平衡为原则，围绕收支预算的实现，安排经营预算的相关指标。
二是以控制国有资本经营过程作为预算编制的目标。从这一定位出发，国有资本经营预算是国有资产管理的手段，其编制的目标是国有资本盈利过程或国有资本权益分布调整过程，并以国有资本经营中收入、成本或投资布局作为预算编制的起点。预算指标的设置从分解盈余或权益出发，以实现国有资本的战略目标为原则，围绕盈余目标或战略目标的实现，安排现金收支预算。
就我国目前的现实情况，从实现国有资本收益收缴，支持政府的改革计划的目标出发，编制国有资本经营的收支预算，起点较低，难度较小，效果比较明显。但从国资委的定位和国有资产运营与管理的长期性来看，以控制国有资本经营过程作为预算编制的目标更符合我国国有资产管理的需要。这是因为：
1.从国资委与国有资本的关系看
国资委并不是真正的出资人，它只是出资人代表，意即国资委是接受出资人委托，作为出资人的代表，在出资人所出资的企业履行出资人职责。在这一制度安排下，国有资本与国资委的资产是相互独立的，国资委类似于信托法律框架下的受托人，国有资本就是信托财产，政府或人大就是委托人。在信托法律架构下，受托人——国资委必须给独立于其财产的国有资本单独编制财务预算和决算以及财务报告。通过编制独立的国有资本经营预算和定期的财务报告，委托人——政府或人大可以及时掌握和了解信托财产的财务状况、经营成果以及受托人的履约情况。
通过上述分析可以看出，国有资本经营预算应该以企业预算为基础来进行设计，否则编制的国有资本经营预算将无法真实反映国有资本的存量、流量、经营等情况，无法满足衡量和分析国有资本经营绩效的目的。
2.从经营预算的内涵看
现在编制的预算是年度预算，是整个预算体系的一个重要组成部分。为了实现国有资本有进有退的战略，必须根据国有资本发展的长远规划和目标，构造完整的国有资本预算体系。同时，国资委作为国有资本的出资人代表，不涉及企业的具体生产经营活动，因此决定了国有资本经营预算应以财务预算为核心来进行设计，预算目标要分解给其所投资的企业，只有这样，国有资本经营预算所设定的目标才有可能最终得以实现。
3.从国有资本经营的最终目的看
国有资本的性质决定了国有资本不能以单纯追求利润最大化或股东权益最大化为目标，以人为本的执政理念客观上也要求作为政府掌控下的国有资本，必须承担一定的社会责任。当然，利润目标和社会责任目标之间必须有某种平衡，否则两个目标都不可能持续实现。鉴于此，国有资本经营预算体系中应当单独编制社会责任预算，以反映国有资本承担的社会责任。
综上分析，国有资本经营预算的本质是经营预算，和企业的经营预算有相同的部分，而和政府的收支预算不同。该预算编制的对象是国有资本，而不是一般企业的生产经营活动，编制的主体是国资委。
三、我国国有资本经营预算框架体系与执行
（一）国有资本经营预算框架体系
国有资本经营预算是对国有资本经营活动和预期收益的计划安排，因此预算编制的内容主要包括：
1.国有资本经营盈余预算表
国有资本盈余预算表是国有资本经营成果的价值反映，其预算科目主要包括：(1)国有资本经营收益。国有资本经营收益是国资委以国有资本出资人身份取得的资本利得收入，主要包括：存款利息收入、股权投资收益、债券投资收益、股票投资收益、债权投资收益、股权转让收入、委托投资收益、资产处置收入和其他收益。其中，预计的股权投资收益要转化为所出资企业的目标利润，目标利润成为国有资本经营预算的一个核心预算指标。编制预算的初期，目标利润可以选择EBIT（税前息前盈余），之所以选择该指标为核心预算指标，是因为该指标更客观地反映了企业的经营水平。由于税后盈余与企业所得税赋高低有关，税前盈余指标又与企业实际负债率相关，由于历史原因，企业的税赋和负债水平有很大的差异，且国资委和所出资企业在短时期难以改变这种状况。因此税后盈余和税前盈余均不能真实反映企业的实际盈利水平。经过若干年的经营后，所出资企业的资产负债率不再是历史原因所造成的，而是企业主动选择的结果时，将过渡为采用税前盈余指标。(2)国有资本经营费用。该费用是独立于国资委自身经费，在国有资本管理中直接发生的各项支出，主要包括：管理费、审计费、咨询与顾问费、评价费、利息支出、汇兑损失、手续费和其他支出等。(3)国有资本经营净收益。这是预算期内资本经营收入减去资本经营成本的余额。
2.国有资本权益变动预算表
国有资本权益变动预算表是在预算期内国有资本增资、减资、在不同的所出资企业之间进行调整或保有资本权益规模的预计安排。国有经济发展战略和股利分配政策对这一预算有重大的影响。该预算的科目主要包括：(1)年初国有资本权益总额。包括国有资本初始净值、至本年初累计新增值。(2)本年国有资本权益增加数。包括经营活动增加、清产核资核增加、产权界定增加、资本溢价、公共财政转入、接受捐赠、股权转让净收益和其他资本权益增加。(3)本年国有资本权益减少数。包括经营活动减少、清产核资核减、产权界定减少、上缴同级财政、因不可抗因素减少、股权转让净损失、其他资本权益减少。(4)年末国有资本权益总额。包括国有资本初始净值、累计新增值、本期新增值。
3.长期股权投资出资单位分布预算表
长期股权投资出资单位分布预算表是国有资本权益变动预算表的附表，是对国有资本权益变动预算的明细反映。主要内容包括：(1)所出资企业名称；(2)每一个企业国有资本的初始绝对数、股权比例；(3)每一个企业国有资本的预算期增加绝对数、股权比例；(4)每一个企业国有资本的预算期减少绝对数、股权比例；(5)每一个企业国有资本的预算期末绝对数、股权比例。
4.现金收支预算表
国有资本现金收支预算表是对预算年度内预算单位可支配的现金及其等价物的流入和流出情况所做的预算。国资收益是收入类项目的主要内容，投资支出是支出类项目的主要内容。(1)现金收入预算。主要包括所出资企业分派的股息、红利、产（股）权转让收入、其他股权性投资收入、债权性投资利息收入、债权性投资处置收入、收回债权性投资本金、其他债权性投资收入、其他与投资相关的收入、存款利息收入、债券融资收入、借款收入、其他与融资相关的收入、公共财政转收入和其他收入、上年现金收支结余。(2)现金支出预算。主要包括新开办企业的投资支出、原投资企业追加投资支出、收购其他企业产（股）权支出、股票投资支出、其他权益性投资支出、债券投资支出、其他债权投资支出、其他与投资相关的支出、债务融资的还本支出、债务融资的付息支出、其他与融资相关的支出、资产处置支出、转公共财政支出、国有资本管理费支出和其他支出。(3)本年末现金收支预计结余。
5.资产负债预算表
资产负债预算表是反映国资委对可控制资源及应承担责任的预算。长期投资是资产类项目的主要内容，国资权益是负债类项目的主要内容。(1)资产预算项目。主要包括：银行存款、其他应收款、应收股利、应收利息、委托投资、短期债券投资、短期债权投资、长期股权投资、长期债权投资、长期债券投资、待处置资产和其他资产。(2)负债预算项目。主要包括：短期借款、其他应付款、应付利息、应付债券、长期借款和其他负债。(3)国有资本权益。主要包括：国有资本权益初始净值、国有资本权益累计新增值、国有资本权益本期新增值。
6.非现金收支预算表
国有资本非现金收支预算表是对预算年度内预算单位以资产换资产等非货币性交易情况所做的预算。(1)非现金收入。主要包括：处置投资收回非现金资产、无偿取得非现金资产、受偿债权取得非现金资产、以非现金资产清偿债务、以非现金资产作价出资和其他非现金收入。(2)非现金支出。主要包括：权益性投资、购建固定资产、购建其他资产、债务清理和其他非现金支出。
7.国有资本社会责任预算表
国有资本社会责任预算表是对预算期间国有企业承担社会责任的支出的预算。主要包括：雇员工资总额、环保投资支出金额、劳动保护支出金额、社会公益性捐赠额、通过财政划转社保基金支出金额等。编制国有资本社会责任预算，是为了更好地履行和规范国有资本承担的社会责任。由国资委编制国有资本社会责任预算，一方面可以防止和杜绝国有企业不履行或者不完全履行应承担的社会责任，另一方面也可以防止部分国企经营者超出自身承受能力履行社会责任，慷国有资本之慨。通过财政划转社会保障基金的支出，应在社会责任预算和现金收支预算中同时反映。考虑到国有资本应承担的社会责任，可以按目标利润的一定比例或者按同级人大的要求划转一定数额的资金转入社会保障预算。政府也可通过财政部门向国资委划拨国有资本投资，用于重大基础设的建设。
8.专门预算
专门预算是对重大事项和特定问题单独编制的预算表。主要包括：权益收入预算表、股权转让收入预算表、投资预算表、融资预算表、企业主要经理人薪酬预算表等。
9.附表：企业财务预算表
按照国有资本经营和国有企业经营的性质区别和两权分离的经营特征，国有企业的全面预算应当以通过合法程序批准的国有资本经营预算为前提进行编制，但并不是国有资本经营预算的组成部分。对于给定的目标利润，不同的企业可以采取不同的战略方针和策略，从而会形成不同的经营预算，这正是企业法人的权利和经营思想的体现。但是，国有资本经营预算最终是通过企业的财务预算实现的，从出资人的权利出发，经企业董事会批准的企业全面预算（包括财务预算）应当交国有资本董事代表备案。其中，经资本折算和合并报表处理的企业财务预算表的国有资本权益、税后利润预计等指标合计应当与国有资本经营预算的相关指标大体一致，从而可以验证国有资本经营预算的目标是否在国有企业中得到了完全的分解。
10.国有资本经营预算报告
国有资本经营预算报告是对预算编制有关说明的规范性文件。国有资本经营预算报告具体应包括以下内容：(1)预算年度内的主要工作任务、投资发展规划及国有资本经营规划；(2)预算编制的指导思想、编制原则和预算编制的主要依据；(3)纳入预算编报范围的企业户数及有关财务指标；(4)预算年度的主要经济指标，如预计利润总额、净资产利润率；(5)对预算年度国有资本经营收支安排情况及增减变动幅度的详细说明；(6)为完成预算任务所采取的措施及其他需说明的情况。
（二）国有资本经营预算的执行与决算
国有企业的经营预算执行是国有资本经营预算执行的基础，是国有资本经营预算的具体化。对于给定的目标利润，不同的企业采取不同的经营策略，体现在不同的经营预算方案。原则上，国有企业经营预算方案的调整，并不一定涉及目标利润的调整或利润分配方案的调整，从而也不一定涉及国有资本经营预算的调整。但是，由于市场环境瞬息万变，当市场条件的变化足以引起企业目标利润或利润分配方案的较大变化，或引起较多国有企业的经营预算调整时，就有可能对国有资本经营预算进行调整。国有企业经营预算调整影响到目标利润变动或应由董事会决策的重大事项的，应当编制预算调整方案，列明调整原因、项目、数额、措施以及对国有资本经营预算的影响和有关说明，报经国资委审查以后，提请国资委经营预算编制委员会批准。国资委对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，列明调整原因、项目、数额、措施以及有关说明，经国资委国有资本经营预算编制委员会审查以后，提请本级政府批准。
国有资本经营预算以公历年度为一个预算周期，每年年终终了，需要对全年预算执行情况和相关资料加以归纳、整理与核实，并通过编制决算报告，考核各项活动及经营成果，向公众、政府和同级人民代表大会报告国有资本经营的相关信息。同时，年度决算也是清理财产、核对账务、解决年度内遗留问题的一项重要措施。因此国资委应当及时、准确地做好年度决算工作。
四、编制国有资本经营预算的基本原则及应注意的几个问题
（一）国有资本经营预算编制的基本原则
国有资本经营预算的原则是指编制预算和确定预算形式的指导思想和准则。在制定年度国有资本经营收支计划时，应当遵循以下原则：
1.国有资产管理职能和政府公共管理职能分开的原则。建立国有资本预算管理体系的核心是以预算管理为纽带，依法履行国有资产出资人职责，落实国有资产出资人的收益权和重大决策权，提高国有资本运营质量和效益。
2.分步实施，循序渐进的原则。既要以开拓创新的精神积极推进国有资本预算管理体系的建立，又要结合本地区实际，以点带面，逐步推开。第一步，将把国有资本经营预算的目标限定在控制国有资本收益收缴上；第二步，逐渐过渡到以控制现有范围的国有资本经营为预算目标，通过提高营运水平实现国有资本的保值增值，持续发展；第三步，待相关条件成熟后，逐步将政府的其他建设性基金和财政补贴性、扶持性资金运行纳入国有资本预算管理。
3.充分挖潜资产盈利能力的原则。国有资本经营预算的最终目标是实现期望的资本报酬率。但是，资本报酬率是通过法人资产的营运得以实现的，资产报酬率制约着资本报酬率。就国有企业的经营而言，资金的渠道来源于负债和资本金，只有资产盈利率高于负债利率，才能抵御负债的风险，取得较高的资本报酬率，保持国有企业的持续经营和国有资本的完整。因此，国有资本经营预算的编制应当密切关注国有企业的负债水平、负债合理性和负债风险的可控性。
4.权、责、利对等的原则。国有资本经营与国有资产经营的区别，在于前者通过资本报酬率反映其经营水平，而后者通过资产报酬率反映其经营水平。资本的投入规模和出资人对企业的干预方式会对资产报酬率产生重要的影响。反之，在给定的资本规模和合理的出资人干预的情况下，国有资产报酬率制约国有资本报酬率，国有企业至少应当取得不低于同业的资产报酬率水平。因此，国有资本经营预算的编制既要考虑企业完成预算目标的条件，又要规范国有资产管理、监督、营运主体之间的责任、权利和义务关系，加强对国有资产的整体规划和调控，实现国有资本权益的最大化。
5.近期目标与长远规划相结合的原则。国有资本经营预算既要考虑近期的发展目标，又要立足于长远规划，促进国有企业升级和经济结构调整，编制短期预算和长期预算。长期预算是一种规划性质的预算，数字计算可以粗一点，但编制的好坏将影响到国有资本长远战略目标是否能够如期实现，乃至影响到国民经济的长期发展。短期预算包括业务预算和财务预算两大部分。业务预算涉及国有资本增资、调整、投入、转让、出售的具体安排，财务预算涉及现金收支、财务成果和财务状况及其变化。短期预算是执行预算，数据要求尽可能具体化，以便于控制和执行。
（二）编制中应注意的几个问题
国有资本经营预算作为国家预算的重要组成部分是国家管理国有资本宏观运营活动的重要手段之一。因此，在编制国有资本经营预算时，必须以中共中央的有关政策决定及《公司法》、《预算法》及实施条例、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规为依据，从资本预算收支规模的确定，到预算收支结构的安排都要做到有法必依，违法必纠，以确保国有资本经营预算编制的合法性和科学性。同时要考虑如下因素：
1.各级政府的经济发展目标、经济政策和国有经济发展战略
各级政府的经济发展目标、重大的经济政策是对各级政府今后一段时期经济活动和社会事业发展所作的总体部署。国有经济在我国经济的发展中具有重要的基础作用和导向作用。国有资本经营预算是政府经济活动的重要反映，预算指标必须与国民经济和社会发展计划的指标体系相适应、相衔接，综合测算和确定年度国有资本经营预算的收支规模和结构。同时也要充分考虑政府当年重大的经济政策调整和国有企业改革的目标对国有资本经营的战略性影响。
2.社会经济发展水平和行业经济发展水平
社会经济发展水平和行业经济发展水平的程度，直接决定着预算指标的高低。为了体现公平的原则，国资委应制定与各地区经济发展水平相适应的预算指标。指标的测算主要依据各行业的平均经济数据。应当指出的是：国资委测算下达的预算指标是根据同一类企业的共同特征下达的通用指标——相对指标。只有这样，才能确保国有资本经营预算收支指标的准确性、合理性和科学性，从而提高国有资本经营预算编制的质量。
3.企业发展战略规划及市场环境对企业经营的影响
企业是资本的直接运用者和资本利润的创造者。市场环境对企业的经营成果具有直接的影响。编制国有资本经营预算并非逐一分析每个国有资本所出资企业的市场环境，而是综合考虑企业长期发展规划及某一行业市场环境的变化，尽可能将企业发展规划与市场环境变化的因素和可能引起的预算指标波动预计在预算指标内，以便于减少日后预算调整的的可能性，提高预算的质量。
4.预算执行情况及年度预算的影响因素
预算资金运动作为一个连续不断的过程，过去和现在的许多特征都会延续到未来，变化的部分往往是在现有基础上的发展变化。因此，在编制年度预算草案时，应按照连续性原则的要求，以上一年度预算执行情况为基础，剔除年度间的不可比因素，并结合本年度国家税制、生产要素、经营环境等因素变化对预算的影响程度，综合测算计划年度的预算指标。
收稿日期：2004-10-30
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