丹麦国家廉政体系建设的经验及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：丹麦论文,中国论文,体系建设论文,启示论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523.4 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2016)04-0130-05 依据透明国际每年度公布的全球清廉排行榜，丹麦自2012-2014年已经连续3年蝉联榜首，被称为“世界上最清廉的国家”。由此可见，研究丹麦国家廉政体系建设的实践及其经验，有助于推进中国当前的反腐败斗争，有利于预防和惩治腐败，促进中国廉政体系的逐步完善，从而提高人民的生活质量，实现社会的可持续发展。 一、关于国家廉政体系的概述 透明国际(Transparency International，简称TI)是一个专门以推动全球反腐败为目的的国际性民间组织。为了评估各国廉政建设和治理腐败成效，透明国际依据一系列实证调查和研究，在20世纪90年代提出建构国家廉政体系的主张。国家廉政体系被透明国际认为是能够最有效防范并最终阻止腐败的制度设计，它不仅提供一个理论框架来分析某个国家的腐败程度及腐败成因，还提供了一系列评估国家反腐败努力有效性的指标。因此，透明国际大力推广的国家廉政体系建设促进了国际反腐败斗争的进程。 透明国际提出的国家廉政体系如同一座希腊神庙(见文末图)，由地基、主体和屋顶组成。神庙的地基是一个国家的政治、经济和社会制度与价值基础，也就是说，一个国家的政治、社会、经济和文化发展背景是培植这个国家廉政体系的根本基础。一般来说，政治较为民主、经济较为发达、文化较为保守的国家，它的国家廉政体系状况较好。只有地基稳固，制度性支柱才能够发挥支撑作用。神庙的主体由13根制度性支柱组成，每根支柱都是国家廉政体系的构成要素，可分为三类：一是政府类支柱，有立法机关(Legislature)、行政机关(Executive)、司法机关(Judiciary)；二是公共部门类支柱，包括公共部门(Public Sector)、执法机构(Law Enforcement)、选举管理机构(Electoral Management Body)、申诉专员(Ombudsman)、审计机关(Audit Institution)、反腐机构(Anti-Corruption Agencies)；三是非政府类支柱，有政党(Political Parties)、媒体(Media)、公民社会(Civil Society)、商业组织(Business)[1]。 13根制度性支柱撑起国家廉政体系这一屋顶，而且每根支柱都必须有足够的强度和能力，任何一个廉政制度支柱的缺损都会导致整个廉政体系出现问题，因为这些支柱之间是相互制约、依赖和影响的。如果某根支柱的支撑力减弱，那么它的负重就会转移到另一根或几根支柱上，必然加重其他支柱的压力；如果有好几根支柱的支撑力都很弱，那么国家廉政体系的神庙屋顶就会面临倾斜或倒塌的危险。神庙的屋顶上放置了3个圆球：生活质量、法制、可持续发展。只有国家廉政体系的神庙屋顶保持整体平衡，3个圆球才不会滚落下来。可见，构建稳固、平衡的国家廉政体系的直接目的是反腐败，最终目的是实现人民生活质量的提高、国家法制的完备、社会的可持续发展，从而形成国家的良治。 透明国际认为，一个国家不论采用什么样的社会制度、处在什么样的发展阶段、腐败的程度多么严重，构建国家廉政体系对于加强反腐败斗争都具有适应性和普遍性的意义，这是医治腐败的有效途径，也是国际社会反腐败思想的结晶。 二、丹麦国家廉政体系建设的基本情况 丹麦被视为世界上腐败最少的国家之一。通过贿赂得到社会福利和服务的案例在丹麦几乎不存在，丹麦人总体上认为丹麦机构和官员没有腐败。2012年TI-DK(透明国际在丹麦的办事处)首次发布丹麦国家廉政体系评估报告，并描绘出一幅丹麦国家廉政体系及其反腐败能力的全貌图。该报告不仅提供了对丹麦国家廉政体系的整体反腐潜力的综合分析，同时也描述了支柱之间的互动，评估了廉政体系的稳健性及其长处和短处，突出研究了为什么一些支柱比其他的更强健，以及它们是如何互相影响的。 这项研究报告的结论是：丹麦国家廉政体系是“健康”的。我们可以从丹麦国家廉政体系的“神庙结构”看出丹麦的廉政体系十分坚固，国家廉政体系神庙结构中的支柱总体上是强劲的，没有任何一个支柱被评估为薄弱环节。这主要是由于公共行政的强势化，所有的公共机构以及一些私营公司在工作中都拥有高度的透明度，获取机构信息十分容易，机构通过更新网站发布丰富的信息。因此，丹麦廉政体系具有高透明度的特征。而且各种执法机构都被认为是十分强劲的。警察局、检察院和法院都被认为是享有较高公民信任度的有效机构，而且这些机构在实践中都是独立的立法机关、执行机关。其他一些协助立法机关和执行机关如国家审计办公室、议会监察员也被评定为运作效能高的机构，其在能力、管理和作用等方面都表现卓越。但值得注意的是，丹麦廉政体系的最大弱点是政党。相比较于其他一些国家，丹麦政党和议会候选人在私人赞助方面拥有的透明度相对较差，这个领域的立法也显得不够充足，而且存在几种规避公开捐助要求的可能性。作为一个出发点，所有给政党的私人捐款，超出20000丹麦克朗(3608.41美元)的话必须公开，但也有各种保持匿名的可能性，例如，捐款人可以通过基金会捐款，如果他们向一个或多个地方党组织捐款少于20000丹麦克朗(3608.41美元)的话，也可以选择匿名。另外，私营个体候选人向议会和政党成员提供资金不受任何非税收法规限制[2]。换句话说，在关于个体候选人的财政报告以及透明程度的方面，相关法规监管还不够严格。 三、丹麦廉政体系建设的主要经验 丹麦等北欧国家治理腐败的成效远远超过了英、美、法、德等国家。丹麦的经验证明，多党选举、三权分立并不是制约腐败的唯一良方，因为丹麦是社会民主党长期一党执政，又是君主立宪制，不属于严格意义上的西方自由主义民主体制，已经不能用议会、政府、司法等三权来概括其政治体制和监督机制。丹麦等北欧国家之所以能够保持廉洁高效，主要是建构了以综合治理、预防教育为特征的现代国家廉政体系；以合法、公开、透明、责任为基础，建立了监察官制度，在新的领域和范畴对三权实行重要监督；形成了社会团体、大众传媒等新的、重要的社会制衡力量，制约了三权运作的空间；同时倡导公平公正的社会价值理念和以贪为耻的国民自觉，确保公共机构接受公众监督，保证国家和社会的健康运行。具体而言，丹麦的廉政体系建设的经验可以归结为九个方面。 1.严格的法制体系 丹麦拥有一个建立在严格法律法规上的、运作良好的司法体系，法律制度成为丹麦社会对抗腐败的最主要工具。这个体系的根基建立于1849年6月5日颁布的第一部宪法，该宪法实现了对权力的分割，促成了独立司法机构的建立，并对立法和行政进行监督，这对建立一个有效的反腐败机制有着巨大的推动作用。丹麦的刑法对受贿、行贿都有严格的规定，2000年又把犯罪范围扩大到行贿外国官员。针对反政府腐败和反商业腐败，2008年11月丹麦出台了刑法修正案，对行贿行为进一步做了明确，将向政府官员行贿行为和政府官员受贿行为均视为犯罪，规定企业若出于商业目的为政府官员安排旅行、特殊服务、赠送礼品，哪怕被对方拒绝亦视为犯罪。丹麦甚至还制定了“零容忍政策”，禁止国内公司在海外实施商务行贿。由于有一个真正独立并有效的司法系统对政府和立法机构进行监督，对贪污腐败的“零容忍”成了丹麦的民主传统，并且深深扎根于丹麦社会和丹麦人的心中。 2.透明的制度运行 丹麦的政党政治十分透明，主要体现在四个方面。一是拥有公开的现代公务员制度，占职位多数的事务官由考试录用，不受政务官更迭的影响，而占职位少数的政务官通过选举由党派轮流担任；二是法律规范了政党筹款制度，规定个人向候选人捐款有明确限额并且必须向全社会公开，还规定国家按照全民投票得票数量的多少对政党进行补贴；三是行政政务公开充分体现在政府信息公开和政务运行公开上，丹麦政府各部门不涉密的报告、法规文件，官员的收入、缴税信息都是公开透明的；四是政府每年发布预算白皮书，让国民能够了解所有公共资金的分配和使用情况。此外，丹麦的市场经济体制十分规范，政府对企业的行政管制相当少，如行政审批项目非常有限，公共服务实行政府采购和招投标制度，这使资源配置充分市场化，政府部门难有设租寻租的机会。 3.独具特色的监察官制度 丹麦政府设立的监察官是由议会选拔任命，并直接对议会负责，其主要职责是听取公民对政府部门工作成绩或过失的意见，调查公务员是否存在贪污腐败，处理公务员的过失行为或舞弊事件等。在丹麦，任何人都可以直接同调查官接触，哪怕是执行某个决定的程序不正确，公众都可以向调查官投诉。这项监察官制度的主要职能就是以非司法手段纠正违法不当的行政行为，从而保证公职人员依法行政。丹麦的监察官制度已实行60余年，保障了公民的合法权利，保证了民众免受政府部门的不公正待遇，有效减少了官员的腐败现象。 4.规范的审计制度 丹麦有一个独立的机构——国家审计局，所有的公共部门都必须公开他们的预算和开支情况，由国家审计局负责对这些预算和开支进行调查、研究，检察是否有违规和滥用的情况发生，并把相应情况上报丹麦议会，保证公共财政和公共开支透明化、公开化。此外，所有的公共开支信息也会在互联网上公布，以供民众查询监督。 5.完善的财产申报制度 税务部门负责统计国内全体公司和个人的财产，并对其做出经济价值评估。全体公司和个人包括公务员在内都必须如实申报，相关部门不会允许任何瞒报的事情发生。住房、财产、土地等资产都必须经过所有者注册，个人要想隐瞒某处财产、土地或其他资产几乎是不可能的；如果有官员想要获取任何便利或得到区别对待也是非常困难的。正是由于税务部门对政治人物和公务人员的财产状况了如指掌，因而有效避免了贪污腐败事件的发生。 6.完备的反腐监督体系 丹麦除了议会监督、政党监督，还有强大的媒体监督以及社会团体和民众监督，形成了强大、多元、独立的监督体系，使得各项廉政制度都能够得到严格执行。正因为制度严密、监督严厉，不管你是任职于公共部门还是私人机构，都面临着多元、严格的监督，甚至官员也不敢趟入腐败浑水。丹麦人普遍认为反腐败不仅是议会、政府和司法的事，更是全社会的事，社会团体和民众都有很强的监督意识。同时，丹麦等北欧国家现代化程度较高，全体国民在追求平等和社会公正的民主社会主义观念主导下，把对政府官员的监督当做是一项应有的权利和义务，因而积极参与社会组织，参与社会监督。此外，丹麦等北欧五国都有透明国际组织的分支机构，由社会各阶层热心反腐败的优秀人士组成，以非政府的形式积极参与反腐败工作。当然，丹麦政府把政务公开和透明当做一种防止滥权和腐败的重要机制，这也为公众参与监督奠定了基础。 7.优越的社会保障制度 丹麦的廉政制度是多方面的，有的国家制度设计的初衷并不是反腐，但是实际上却起到了防腐败的功效。丹麦拥有世界上最公平的收入分配和财产重新分配制度，以高税收的手段来实现全体国民的高福利，不仅确保了社会的公平正义，更使得一般国民都能够拥有相对较高的生活水准。而且丹麦实行“高薪养廉”政策，公职人员的薪金、养老金水平都非常高，从而有效地减少了为提升生活质量的“谋生型腐败”的发生。同时，公职人员相对的高薪使得其腐败行为代价相对较高，腐败成为高风险无回报的行为，将腐败的边际收益降为零，这就使得丹麦国民的腐败动机相对减弱，最大限度地减少了腐败案件发生的可能性。 8.全面的反腐与廉洁教育 通过反腐败教育，清廉成为丹麦人心中不可逾越的道德底线。在丹麦，反腐败教育由道德教育、廉洁教育和法制教育构成，这些是学校教育的重要组成部分。丹麦除了在学校教育中注重反腐败教育外，在职业教育、行业自律中也大力实行反腐败教育。尤其对于公务员，丹麦更加重视廉政教育，大学生一旦进入公务员系统，有关反腐败教育的培训便接二连三，使他们明确“腐败”的界限，以免失足到贪污腐败的犯罪危险中。丹麦在普遍重视培养整个公务员队伍职业道德和操守道德的同时，还突出执法系统的廉洁自律教育。此外，丹麦还非常重视针对企业人员的廉洁教育，政府每年都会花费大量人力、物力、财力对企业员工进行反腐败教育，加深他们对腐败危害的认识，以避免他们在进行商业活动时向官员行贿，并教导他们如何应对腐败环境，包括海外企业的环境。因此，丹麦企业都非常自觉地遵守制度和规则。 9.廉洁的文化理念 在这种平等的社会中，机会均等的社会传统和制度设计使得社会上升和流动的渠道非常畅通，这使得丹麦的土壤中很难滋生腐败。在丹麦，任何事情都是按照规章制度来办的，如果有人试图跨越规则，那么反而会导致事情办不成。因为丹麦人会这样考虑：为什么要送礼，是不是本身有问题，所以才想到用送礼这种方式解决问题。为此，丹麦人反而会加长审核时间。丹麦人的这种思维逻辑与国民公平、平等的理念息息相关。在丹麦有句常用谚语，即“不要认为你有什么特殊，你和我们每个人都一样”。 四、丹麦经验对中国反腐斗争的启示 中国可以借鉴丹麦反腐的成功经验，建构高效、完善的国家廉政体系。可以依据事先的制度性预防和惩罚，改变滋生腐败的体制土壤，使得腐败变成高风险、低回报的得不偿失行为，从而实现对腐败的科学治理、有效预防。 1.我们对于反腐败要有系统思维和全局观念 国家廉政体系是依靠系统、整体推进的方法来解决腐败问题的，反腐败的针对目标不是公职人员个人，而是公共权力。因此，中国的反腐败斗争不能过分依赖于通过对少数贪官的发现、查处起到的惩一儆百遏制效应，而是必须对反腐败机制的缺陷进行综合评估，通盘考量诱发腐败的制度漏洞，并着手于构建系统的国家廉政体系。 2.加强人大在反腐败中的作用 人民代表大会是中国的重要立法机关，是中国国家廉政体系中的根本性基础，不仅行使修改宪法、制定修改基本法律，选举国家及地方各级人民政府、司法机关领导人员等重要权力，还审查、批准政府的财政预算和决算，对政府支出结构进行控制和监督。但目前只有各级人民代表大会常委会是一个常设的机构，人大代表不是专职人员，还存在人大会期短、议程多的情况，缺乏对财政预算进行专门审查的时间和精力。而且各级政府、各类机关财政执行相对随意，特别是大量体制外资金运作混乱。可见，目前的预算体制对政府的约束是有限的，这成为滋生腐败的重要源头。因此，在中国廉政体系建设中，必须重视各级人大对政府财政预算的审核、批准和监督的作用，促使公共财政透明、公开地运作。另外，针对人大自身，要加强有效的约束机制，如人大代表的收入申报制度、廉洁问责制度等；还要加强人大代表与人民的沟通，从而真正代表人民的意愿。 3.提高公共部门的公开透明度 如果没有有效的信息公开机制，国民很难对政府进行监督。比如，在信息不对称或者信息不公开的情况下，国民不仅很难对政府行为提出实质性的质疑，而且政府也很容易找到借口来回驳国民的意见。公共部门的总体透明度不高制约了对公共权力的约束和监督，这也是中国公共部门提高廉政水平的主要障碍。因此，需要出台一系列政策和措施来提高公共部门的透明度，推行政务公开，让权力运行在阳光下，使得公共权力没有寻租的空间。 4.提升审计机关在反腐败中的独特地位 在丹麦的国家廉政体系中，审计机关具有重要作用。然而，中国审计体制是1983年才建立的，主要隶属于同级行政机关，缺乏应有的独立性，地位相对较低，无法有效地对行政机关进行严格审计；再加上预算投入不足以及审计人员不专业等，这些都限制了审计机关的办案能力，审计结果也就很难具备权威性，最终导致审计机构的作用难以有效发挥。因此，我们需要提高审计机关的地位，使之独立于行政机关之外，直接对立法机关负责，同时享有独立的预算和人员编制，从而使得审计机关能够真正做到对公共财政运行情况进行审核把关，进而在反腐败中发挥独特作用。 5.发挥民营经济部门在反腐败中的作用 民营经济部门是制约公共权力的重要社会力量。改革开放以来，中国的民营经济部门逐步发展起来，但目前中国民营经济部门对腐败问题的关注度还比较低，内部也缺乏社会责任意识和比较有效的廉洁机制。民营经济部门往往是腐败行为中的需求方，他们会采取商业贿赂等不正当竞争手段来谋取商业利益，甚至利用腐败来谋求超额利润。这导致中国的民营经济部门不仅未能成为制约腐败的重要力量，反而在一些情况下助长了社会中行贿盛行的不正之风。民营经济部门对于腐败的态度往往直接影响社会的腐败水平。因此，我们既要采取积极措施保障民营经济在市场经济中与国有企业平等竞争的权利，同时也要加强针对民营经济部门的反腐败教育，加大对民营经济的监管力度。 如果我们从国家良性治理的大视野中思考中国的反腐败问题，那么就需要完善制度设计，消弭滋生腐败的制度漏洞，促进中国的国家治理模式向透明化、廉洁化方向发展，使国家走向良治，即政府合理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增进和扩大公共福利，整个国家权力运行、管理体制处于高效、公平、透明状态，让社会整体的清廉成为国民幸福的保证。