地方治理在中国的适用性及其限度——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例，本文主要内容关键词为：适用性论文,区政府论文,宁波论文,为例论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2007)04-0045-08
20世纪90年代以来，治理理论成为政治学、公共管理学领域一个重要的分析框架，而治理也成为社会科学领域的一个时髦词汇。如同在西方学术界一样，中国国内对于治理的争议不绝于耳。在中国除了存在对治理概念和理论的一般争议以外，更存在对于治理理论在中国是否适用、治理实践在中国是否存在并发挥了作用的争议。与那些对于治理寄予厚望的观点相对立，另一类意见认为：治理概念是模糊的，对于什么是治理的判定至少不是一项轻而易举的工作；西方意义上的治理和非西方的治理完全不同，因此不能用欧洲式的工具解决中国式的问题；治理是一个西方语境中的概念，并且（真正的）治理实践立足于西方的政治和行政制度框架，因而治理概念并不适用于中国；中国的政治世俗化、公民社会发育均未成熟，治理应该缓行；等等。至少，“把一个还没有完全把握的理论框架应用于新的情境无异于机械式的嫁接，难免流于生硬和肤浅。”[1]
那么，治理在中国是否具有适用性？如果有，适用性是否存在限度？治理在何种条件下更容易出现并发挥显著的作用？本文并不打算陷入抽象的讨论之中，而是从一个与地方治理概念对应的案例——浙江省宁波市海曙区政府购买居家养老服务的政策过程，观察地方治理在当今中国的可能性。由于治理和地方治理在基本思路、理念上的一致性[2]，对中国地方治理的讨论至少可以被视为中国局部治理或中国地方水平上的治理问题的讨论。
1 案例：宁波市海曙区政府购买居家养老服务
在中国，地方政府在公民经济社会生活中的作用十分显著，尤其是在社会政策方面，基础教育、社会保障、文化事业等公共物品的提供基本上出自于地方政府。无论中国是否真正存在公民社会，就与公民的互动关系而言，地方政府无疑处于一个最前沿的位置上。如果说，治理概念适用于中国，而治理实践已经存在于中国，那么在地方的社会政策层面上，应该最容易被觉察。宁波市海曙区的政府购买居家养老服务便是这样一种地方较低层级政府的社会政策。
宁波市是沿海发达城市，2006年全市实现生产总值2 864.5亿元，人均生产总值达51285元①。国家统计局发布的2005年中国综合实力百强城市信息显示：宁波市经济发展水平列第8位，进入前 10强行列。海曙区地处宁波市中心，全区面积28.7平方公里，常住人口29.3万，辖8个街道办事处。海曙区系中共宁波市委、宁波市人民政府所在地，是中心城区。2006年海曙区实现地区生产总值250.48亿元，同比增长12.5%，三次产业结构的比例是：0.2：20.4:79.4②。2006年该区人均GDP已经相当于8 000美元，区政府可用财政达到了10亿元人民币。海曙区的老龄化的发展速度很快，2000年60岁以上老人占总人口10.3%，2003年这一数字上升到13.7%，2004年达到15.1%，2005年上升到18%（其中空巢独居的老年人有2.25万，占老年人总数的42%③）。数字说明了海曙区老龄化趋势的迅速发展，2000年—2005年，老年人占总人口的比例上升了70%。
宁波市和海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式，将大量的老年福利资金投入到修建养老院等养老机构的建设上，但运作了多年，发现这种单一的养老方式难以满足老年人的需求，而政府的财政压力极大。根据民政部门的测算，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，其初期的固定投入最少为每张床 50 000元，每月每张床位政府还需补贴250元～350元。目前，宁波市老年人从申请进入养老院到获得批准需要4年以上。在老龄化趋势迅速发展的形势下，机构养老模式越来越难以跟上需求。居家养老具有经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境的特点。而政府通过购买居家养老服务，为一些高龄、独居的困难老人提供养老福利，仅需每月为每人支付成本165元[3]。
公共服务的困境催生了新的思路。2004年5月12日，宁波市海曙区政府办公室颁发了“关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见”（海政办 [2004]第29号），提出按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立新型的社会化居家养老服务体系，为老年人提供全方位的服务，全面提高老年人的生活质量。其中，在服务方式的第三条中提出：“对家庭经济困难，不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问题”。
海曙区从2004年3月份起，选取了17个社区开展社会化居家养老服务工作试点。一年后，海曙区决定在全区65个社区中全面推广“政府购买服务”这一新型养老服务模式，凡是辖区内高龄、独居的困难老人，都可享受到这一上门服务。由政府出资，社区落实家庭服务员，每天上门服务，服务成本为每人每年2000元。目前，已经享受这一服务的高龄、独居老人大约为600名④。
海曙区政府购买居家养老服务还有其他配套政策，海曙区政府将之概括为“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。所谓的“走进去”就是对一些高龄、独居的困难老人对象，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务；但也包括针对独居、困难老人的志愿者无偿服务、自费购买有偿养老服务、企业志愿为老人购买服务。所谓的“走出来”就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融入社区大家庭，老人“走出来”的主要载体是老人“日托”中心。海曙区政府在社区建设“日托”中心，为老人提供日间的各种服务，包括日托、就餐、康复、休闲娱乐等。许多社区通过创造条件，整合社会资源，拓展了老人的日常活动空间；各种老年民间组织也为老人走出来提供了空间。许多社区成立了“独居老人联谊会”“高血压保健交友俱乐部”等组织，为老人之间的沟通和交流提供平台。
仅看政策内容，海曙区的政府购买居家养老服务显然借助了社区和社会组织的力量，但众所周知，中国的社区具有浓重的行政化色彩，被认为是政府的延伸；而社会组织即使发挥一定的作用，也不一定意味着政府与社会组织之间关系格局的实质变化。因此我们需要进一步考察海曙区相关政策的运作机制。根据我们的考察，该政策的运作机制可以归纳为“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”，政府、NGO和社区在购买居家养老政策的决策和推行中，形成了一种网络状的协作局面。
海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构，主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区长，一位副组长是海曙区民政局局长，另一位副组长是非营利组织——“海曙区星光敬老协会”的会长。海曙区政府购买居家养老服务的资金列入了政府财政预算，每年拨款150万元。海曙区政府用这笔钱向“星光敬老协会”购买居家养老服务。年度财政预算的长效机制保障了这一政策的可持续性。
海曙区星光敬老协会是一个成立于2003年的民间组织，当时区政府在推进政策时，倡导成立了该协会。它不同于一般的老年协会，是国内较少的开展养老服务工作的非营利组织。海曙区将居家养老公益项目委托给海曙区星光敬老协会执行，即社会化居家养老服务中心交给区敬老协会（总会）运作，服务中心分部交给街道的敬老协会分会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。星光敬老协会要承担的工作有：(1)审定需要提供居家养老服务的对象。海曙区政府制定政策时，确定服务对象应该是“高龄、独居的困难老人”。在实际操作中发现，有的社区没有上门去实地摸查情况，只是从电脑已有的数据中调出资料提交给街道。敬老协会经过逐户上门审核，最后确定有约600名高龄、独居、困难老人能够获得政府为其购买的服务，为政府的政策确定了目标群体。(2)确定居家养老的服务内容。服务的内容包括生活照料（日常护理或者特殊护理）、医疗康复（陪同到医院看病、治疗、配药等）、精神慰藉（每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感），具体内容由居家养老服务员和老人根据需要来共同确定。(3)对居家养老的服务质量进行检查和监督。星光敬老协会下设海曙区居家养老服务社，有四名年轻的工作人员全盘负责辖区内居家养老服务的监督和管理工作，每天必须有两名工作人员深入到各社区，检查居家养老服务员的工作情况，收集老人的服务需求和反馈信息，从而掌握第一手的动态资料⑤。(4)培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。服务员是依托社区确定的，主要由一些下岗、失业的生活困难人员构成。敬老协会专门组织培训5天，敬老协会除了讲述老人的护理常识和健康常识以外，特别强调服务员要掌握老人的心理，建立起亲情服务理念。
政府购买居家养老服务的经费拨给敬老协会之后，协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况，如果发现服务没有到位，下一次再拨经费的时候，敬老协会从经费中扣除相应的部分。对于老人反映好的服务员，敬老协会还会组织评选出“居家养老优质服务员”，给予精神上和物质上的奖励⑤。
社区不仅是政策过程中的重要行为者，也是社会参与的枢纽，其作用在于：(1)动员老年人资源，建立起居家养老义工服务模式。经各社区动员，通过敬老协会这个平台，社区中的低龄老人经过报名、培训后，为那些高龄、独居的又不能享受政府购买服务的老人，提供上门结对服务。这些义工由星光敬老协会进行亲情服务理念培训，培训合格者发给“居家养老义工服务卡”，持卡者方可上岗从事为老人服务。目前，共报名1000多人，最后429人获得“居家养老义工服务卡”，共为800余位独居、困难老人服务，基本上解决了海曙区所有高龄老人的护理问题。(2)动员调节社会力量，为老人购买服务。在社区和敬老协会的宣传带动之下，宁波宇达交通集团和东方制衣有限公司两家企业率先分别认购了5万元“居家养老服务券”；另有一些企业和个人直接与高龄老人结对“认养”，即认养一位老人，每月提供给老人200元生活补助金，直到老人去世。敬老协会按照企业捐赠的数目印成同等金额的“居家养老服务券”，进行阳光操作，详细记录每一笔资金的进出，之后将资金的使用情况反馈给赞助的企业⑤。(3)为老人“日托”中心和整合公共卫生资源提供依托，海曙区从事老人“走出来”服务的“日托”中心都是以社区为依托建立的。海曙区为解决部分群众的看病贵的问题，也依托社区建立了“10分钟卫生服务圈”，老人看病到社区卫生服务站，只需要不到10分钟的路程。在家门口看病，大大方便了老人治疗疾病和健康保健，这一便利的社会资源，部分解决了在居家养老模式下老人看病难的问题。
目前，海曙区政府正在研究投入更多的资源，扩大政府购买居家养老政策的覆盖面、提高服务质量；星光敬老协会则打算在政府的支持下，提供平台，以社区为基地，以各类需要养老服务的人员为对象，招募更多的义工和志愿者，以一整套措施推进社会力量深度参与居家养老服务工作。
总的看来，政府居家养老服务政策虽然只是对特殊人群提供了有限的保障供给，但仍可将其作用概括为：对高龄、独居的困难老人提供了最起码的服务；政府与社会力量通过政策推行进行了有效合作；社会力量因为推行该政策得到了一定程度的整合和动员。案例中的许多迹象与学者们对治理及地方治理的常见描述似乎吻合，然而结论只能出现在仔细的分析之后。
2 海曙案例的地方治理意蕴
由于案例的地域性限制，海曙区的政府购买居家养老服务的政策过程只可能对应地方水平上的治理。但地方治理不是独立于善治、自组织网络的另一种新治理形式，“它是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的过程。”“地方治理具有治理思想的一般性实质与特征，如倡导社区公民参与和多中心的治理模式等；另一方面，由于地方治理是最贴近社会和公民生活的治理层次，所以，它被认为是实施分权化治理和民主治理的理想场所。”[2]这样，在对各种治理概念的共同点进行重新理解的基础上，就可以讨论海曙区案例的地方治理意义。
治理一词所指的内容非常丰富，类别各不相同，而含义区别显著又相互交织。Paul Hirst指出了五种类型的治理：世界银行倡导的作为经济现代化必要组成部分的“善治”（在发展中国家，世行倡导国家能力的建设，而这种能力建设意味着古典自由主义式的社会设计）；国际制度和政体的治理；一种公司治理；与20世纪80年代的新公共管理相关的治理；与通过网络、伙伴关系、论坛来形成协调的新实践有关的治理[4]。与此极其类似的是，Rhodes则将治理的种类归纳为公司治理、新公共管理、善治、国际间的相互依存、一种社会控制体系、一种新政治经济学、网络七种[5]。这些类型之间存在显著差异，但也不难发现它们的共同点[6]。尽管这些不同的治理概念显然有内涵、使用范围的差异，也尽管这些差异已经给我们的使用造成了巨大的困惑，但在梳理主要的治理类型时，可发现这些类型都可以用Kooiman的话来简单描述，“治理意味着国家与社会，还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性。”[7]换言之，相对于统治，治理是一种趋势，这一趋势必定意味着国家（政府）——社会关系的调整；调整的目的在于应对原先政治社会格局中的不可治理性；在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家中心的地位可能在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代。另一方面，各种治理虽然有共同之处，却不是指一个统一的互动模式，也不是正式的制度安排。治理可被看作各种公共或私人行动者为解决社会难题、开创社会机会而参与的互动过程的总和，在这些互动中，制度成为治理互动的背景，并且为这些互动行为确立了正规化的基础[8]。归根到底，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动过程[9]。按照这样的理解，地方治理则可以被理解成，为了克服地方各种不可治理性而进行的（地方）政府与社会关系的调整过程和趋势。如果放弃对固定的互动模式的追究，而是从关系变化角度看中国的问题，从治理框架讨论海曙区的案例也便成为可能。讨论中国的治理问题也必须引入案例。如Peters所指出，“新、旧两种治理”在经验上或规范上包含的要素并不总是那么清晰，一个学者一不小心就会将可观察的世界和假设的世界混同[10]。不引入经验，假设世界就可能会被当成真实。
通过以上对宁波市海曙区政府购买居家养老服务的考察和与其他城市类似的公共服务的比较，可以发现海曙区政策过程的最大特点是，政府与社会的紧密合作，甚至政府通过社会力量的培育达到合作的目的。而最明显的优点是，低成本、大面积地在一定程度上满足了高龄、独居、贫困老人的最迫切需求，并且兼顾了老人的多重长期需要⑥。有关绩效评价和政策改进不是本文关注的重点。我们更关心的是，这样一种地方政府有意推动的变革，是否与本文所重新界定的治理有吻合之处。
按照一些学者心目中治理的宏大目标，如推进民主化、政治权力从国家向社会回归，海曙区案例的意义几乎是微不足道的。但就发展和变化趋势而言，宁波市海曙区的实践可能能够表明，当代中国某些层级的地方政府和社会（社会组织、社区）在处理地方公共事务（尤其是提供社会保障和福利）方面的合作格局正在形成：(1)海曙区政府是相关政策的主要倡导者和财政来源，但政府没有单独操作政策的全部过程⑦，相反将中间环节交给了NGO；据负责社会救济和福利的原海曙区副区长介绍，之所以引进星光敬老协会具体操办购买居家养老服务工作，是因为看到过去政府直接操办通常结果是虎头蛇尾、无疾而终。可见政府在公共服务领域确实面对着某种不可治理性，对自身能力的局限性也有了清晰认识。(2)星光敬老协会在推行政策时应政府的倡导而生，但其“官方性”只体现为其主要领导人是退休的政府官员，另外它供给居家养老服务的资金大部分来源于政府，协会运作的独立性非常明显。诸如整合资源、培训服务员、监督服务工作、克服信息不对称（如确认需求者资格）等工作都是独立开展的，有些工作（如志愿者招募）已经超出了政府的要求，组织有相当明显的自主性。(3)虽然中国的城市社区距离腾尼斯意义上的社区⑧具有很大的距离，但它在相关信息获得、动员社区内力量⑨、与广义社会的沟通连接方面的作用是政府所无法替代的；离开社区，敬老协会的运作也将成为不可能。(4)志愿者、义工在居家养老服务中，有效地弥补了政府能力和财力的不足。如果说中国城市社区某种意义上更像是由政府拨款并指定人选的半自治机构，志愿者和义工的存在和作用则切实地说明了民间力量已经出现了自组织和“组织间关系的自组织”⑩；组织间关系的自组织使得政府落实有关政策和推进有关政策改进时必须和网络中的其他成员商谈、协作(11)。
在推行政府购买居家养老时，那个“与广大范围的众多社会势力没有关系的”“孤独的”政府机构不复存在了，“从广义看，治理理论恰恰是对（政府是‘孤独的’机构）这种假设提出挑战”[11]。我们看到，在海曙区，政府面对迅速发展的老年化社会、政策过程的难题（资源不足、信息不足等）和自身的弱点（科层制组织的动力机制问题），主动地倡导非营利组织的发展，借助非营利组织和社区，动员社区成员和公民、企业，通过网络式协作而非层级式管理，有效地解决了最需要养老服务的老人的迫切需求。和政府一样，NGO、社区乃至公民个体也是关键的行动者；政府的角色固然重要，但几种行为者之间却没有明显的层级关系，几种行为者各自的能力之间有一种“互惠的依赖”(Reciprocal Dependence)；对照斯托克的“五个论点”[11]，“出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”“行为者网络的自主自治”等似乎已经呼之欲出了。在此一重要政策问题上，通过政府和社会的局部合作，不可治理性得到一定程度的克服，而地方政府与社会的局部关系以此事件为中心，在实际上发生了变化，且变化仍然在继续；如此，我们不应该怀疑这已经是一种项目水平上的地方治理，地方治理在中国的适用性也就随之得到确认。
为了不将经验世界和假设的世界混同，我们暂不追究海曙区的治理属于（或更像是）哪一种治理。更值得我们追究的是，能否因居家养老问题上的地方治理出现而断言，一种新的地方治理机制已经出现在海曙区了；或者说，存在于海曙区的个别项目水平上的地方治理，是否仍然是有限度的。
谨慎地看，我们不能因为当前已经存在地方基层政府由于解决特定问题需要而与社会力量局部合作，而认定至少在中国的局部和地方，一种新的地方治理机制已经出现了。地方治理机制（不仅是养老服务供给机制），应指在地方公共事务处理中的工作系统的整体特征或制度化特征，而不是处理个别事务的方法（更不是临时的权宜之计）。一种地方治理机制应该是制度化的，并且有一种意识形态支撑，它植根于与地方事务相关的正式制度和惯例 (Convention)中；所以必定要求地方政府与社会关系的格局变化，如此才会有一种对过去统治方式的替代形式。关系格局的变化显然离不开公民及其团体更广泛的参与，不过在海曙区的大部分社会管理和公共服务中，社会组织、公民的作用还是比较弱小的；在居家养老服务中有举足轻重作用的敬老协会也是应政府要求而成立的，政府与NGO的合作更像是一个特例。
但即使这是一个目前的特例，在政策过程中的公民参与仍值得尤为重视。在治理过程当中，参与是公民身份的一种形式[12]。“历史上看，公民身份对应于一套含义（决定法定和社会身份、始终如一的忠诚、义务要求、对权利的预期、良好社会行为的标志）……我们这个时代倡导的（社会的）公民身份也被看作不仅是让个体能够在私人生活和公民社会的交换中相对地平等，也意味着公民具有建设和维护共同体的道德任务。”[13]在对公民身份的当代理解中，公民已经不再是比较消极的角色，或者仅仅是一种消费者[14]，而是积极的参与者。集体的参与行动可能通过以下方式宣示了公民身份：寻求与公民身份联系在一起的社会权利；给能为公民身份的实践作出贡献的个人提供论坛；提升公共服务享用者的义务感[15]。
在实施政府购买居家养老政策的过程中，海曙区的各社区动员了大量服务员和义工，目前436名义工在敬老协会登记（实际人数还不止这个数字），有服务员212名。不过，义工主要由各社区的低龄老人组成，广泛的公民参与还没有形成。从公民参与的成熟程度看，公民参与的程度与状态基本上依赖于政府给予社会组织和给予个人的空间，参与行为需要政府通过教育、动员发动来推动，公民只是接触了政府局部行政管理和单一政策过程的某些部分，因此仍处于“非实质性参与”和“象征性参与”阶段，显然未到达“完全型公民参与”(12)的地步。尽管如此，我们既然将治理视为一个国家（政府）与社会关系的调整变化的过程，而不是一个特定时间的横截面，那么我们对居家养老推进地方治理机制形成的作用，就有理由抱一定的乐观态度。为了扩大政策的覆盖面、提高服务的质量，海曙区政府、协会和社会正在通力合作，在近期成立居家养老的义工和志愿者招募中心，不但立足于社区扩大义工人数，而且试图重点招募高校学生、教师、医生等人群，作为志愿者承担对义工进行培训、为老人提供医疗咨询和精神慰藉等工作。当然，这项工作的效果仍然是有待观察的。“不同空间中的参与不是离散的或者孤立的，它提供了一种政治性学习的形式，在参与中获得的经验可以有意无意地向不同的新空间传播扩散。”[12]一旦此举获得成功，“积极的公民”教育也就成为现实，至少可以为将来政府职能进一步的重心调整、政府与社会的进一步合作提供某种社会方面的准备。
海曙案例告诉我们的是，作为工具的地方治理在中国某些地方的适用性是毋庸置疑的，而且其效果也是显著的，但地方治理机制的成长还有待时日；工具性的地方治理与机制性的地方治理，作用可能在于渐进性的推进。因此，地方治理在中国的适用性是有限度的适用性。
另一个需要探讨的问题是，为什么是海曙区？这一问题的实质是，在什么样的条件下，地方治理 （作为一种工具）较容易出现并发挥其作用。如前所说，中国许多城市都有过相近的养老政策，但只有在海曙区，社会力量的介入才成为一个政策过程中的显著特征。固然，我们可以从海曙区老龄化程度严重，特别需要政府尽快提供有效的养老服务；海曙区的城市空间无法拓展，因此只能是购买居家养老服务；海曙区的社区建设和民间组织发展相对比较充分(13)等因素给予解释，但更重要的解释很可能是，城市（城区）政府的职能正在发生转变，在转变过程中，必须进行管理创新。海曙区是中心城区，区域内经济比较发达，但主要以服务业为主，政府在用看得见的手直接发展经济方面的作为空间非常有限，海曙区政府基本失去了成为“发展型政府”的可能性，只能以社会管理和公共服务为主要任务(14)；另一方面，也只有良好的社会管理和公共服务能使区域内积聚更多的第三产业。在进行社会管理和提供公共服务时，政府前所未有地面对着“民众需要什么”以及政府能力有限、科层制组织动力不足的难题。从实践看，在解决诸如外来人口管理、计划生育、基本医疗、社会保障以及养老服务等一系列问题的一系列重要环节中，都需要社区和NGO的参与，因此使用地方治理这一工具，进行政府与社会的协作来克服海曙区公共服务中的“不可治理性”，就成为可能的选择。
因此，理解地方治理作为一种工具在中国某些地方的出现，必须看到中国各级政府的实际职能转变和职能创新的背景，而政府职能转变背后还有更深刻的背景。如此，也可以进一步假设，地方治理作为一种有别于过去政府管理的新机制（而不仅是作为一种工具），能否在中国的某些地区出现，国家和社会的关系能否发生根本的转变，不仅有赖于“积极的公民”的成长和社会力量的壮大，也将在很大程度上取决于政府职能转变的步伐。
3 对案例的拓展讨论
既然治理是一个持续的过程，而不是正式的制度安排，那么宁波市海曙区的政府购买居家养老服务政策的意义可能就不仅在于作为一种工具的有效性——如果治理的工具被更多地使用，如果地方治理机制甚或更多水平上的治理机制是可能的。我们可以对这一案例的治理意义进行进一步的拓展。
(1)中国的治理过程得以持续发展的决定性因素是什么？
从海曙区的案例还可以看出，政府在治理过程中承担了关键性角色，也发挥了关键作用。政府的关键作用体现为：与NGO、社区之间的协作关系是政府倡导开创的；在这个小小的治理体系中，政府是财政支持者、各方的协调者，也是最终的被诉求者，无论是社区、协会、还是老年人，都将政府视为被求助对象。政策运作的成功在某种程度上验证了 Stoker的另一个判断：成功的关系建设是治理的关键所在[17]。在当前的中国，几乎只有政府有可能主导构建这样的成功关系。尽管中国NGO的官方性饱受诟病，但政府动用自己的能力建设成功的关系、培育NGO并与之合作，却是非常可取的，很可能也是关系构建最可能成功的路径。更广义地看，政府通过开创新的关系来克服自身的弱点，不意味着政府可以放弃在社会服务方面提供者（至少是购买者）的责任，相反，政府的责任还需要加强，购买居家养老服务水平的提高、覆盖面的扩大，主要还是要依靠政府的投入和引导。所以，在海曙居家养老的治理出现伊始，政府就居于一个元治理者的位置上。登哈特夫妇对此提供的描述是：“首先，政府将继续扮演在立法和政治规则指定方面的首要角色，让各种各样的自组织网络得以运行。我们可以说政府将在‘元水平(Meta-level)’上运行，就是说政府要将源自多样的政治自组织网络内部的决策合法化、成为正式条文并使之生效……第二，政府可能在提供资源和解决超越单个网络的问题上有所帮助；第三，政府需要对网络间的互动进行监控，以确保特定网络内部和网络间关系中的民主原则和社会平等。”[18]尽管由于基本制度框架的差异，登哈特夫妇对政府在治理体系中的作用描述不可能完全照搬到中国，但却加强了如下的认知：在中国未来治理发展和机制形成及运行过程中，政府将是最有力的保障或最严重的障碍。
(2)地方政府是否可能不仅成为治理工具的使用者，而且成为治理体制的推动者？
在解释中国地方政府行为时，许多学者习惯于使用“压力型体制”概念。压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[19]用压力型体制概念，确实可以解释许多中国的地方政府行为。中央政府相当长时期内一直推行用经济高速增长换取合法性认同的做法[20]，自然会施加压力给地方政府，地方政府可能将经济发展置于至高无上的地位，而对民生问题极其忽视。即使地方政府采取措施增加社会福利，也被认为是害怕利益受损者的集体行动（群体性事件），因为群体性事件的发生会显著影响上级政府对下级政府的考核结果[21]。如果我们完全接受压力型体制的解释力，那么就不得不认同这样的观点：中国没有真正意义上的地方政府，地方政府的权力来源是上级政府或中央政府，因而地方治理在中国没有适用性可言。但是，压力型体制本身是一种理论假设，不能未经检验就认为它能解释各地区所有层级的地方政府的一切行为。通过观察可知，地方政府，尤其是低层级政府的行为并不完全是由于压力型体制。以海曙区政府为例，固然存在这样的可能——其重点职能转变为社会管理和公共服务，目的也在于经济发展、增加GDP、防范群体事件，但政府购买居家养老服务的最直接受益者是高龄、困难、独居、行动不便的老人，他们是最不可能发生群体性事件的群体，这个群体即使人数众多，也属于所谓“潜在的（原子式）大集团”。海曙区政府为老人安装“一键通”电话机的行为也很难用压力型体制解释。虽然我们不能否认，政府提供的养老服务仍然是低水平的，却也不能断定此举是以促进经济发展和应对上级压力为目的的。直接面对民众的地方基层政府因为极容易成为政府—社会矛盾的焦点，尤其可能更充分感受到提供公共服务和改进社会管理方式的重要性；在中央政府提出政府职能的新界定之后，地方政府在社会管理和公共服务中的创新行为甚至得到了上级一定程度的宽容和鼓励。在适当的微观和宏观条件下，改善公共服务可能成为地方政府的主动行为。政府职能重心可能由经济转向社会，由管理转向服务，这意味着地方政府可能成为地方治理机制的推动者。海曙区的实践说明，地方政府职能转化也很可能为政府－社会关系的调整提供了空间和动力。尽管治理不是万应灵药，但“政府在对克服特殊难题做出选择的时候，他们可以将多种管理途径综合起来使用。但在作出抉择的时候，理解何种管理途径与我们对面临的广泛治理挑战的理解更加适应，是有益的。”[17]在地方政府未来职能演变中，一种新机制的出现如果不是必然的，至少也是一种可能的选择，有些时候甚至是必要的选择。
但我们并不是浪漫主义者，我们知道，地方治理工具到地方治理机制之间存在巨大的障碍。有人指出，“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神。”[22]“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱。”[23]而公民社会发展和政治制度的成熟都不是纯粹的地方事务。但无论如何，“集权失灵”如同政府失灵一样，会迫使政府尤其是地方政府做出进一步选择。
从这个意义上说，地方治理在中国存在的有限适用性，在可以预见的将来，其限度仍然会十分显著。例如，在治理中，政治价值和管理价值之间可能存在不一致[24]，试图将治理在中国的功能无限推广，就可能是一种误区。比较稳妥的做法是，将地方治理作为政府职能转化过程中的管理创新思路，逐渐发展出针对地方公共事务的地方治理机制。至于全国性的治理机制的前景，我们还无法预料。但这样的信条也许是有益的：思维要全球化，行动要地方化[14]。
收稿日期：2007-06-18
注释：
①2006年宁波市国民经济和社会发展统计公报(http://www.nbinv.gov.cn/news/disp lay.asp?id=1629)。
②海曙区2006年国民经济和社会发展统计公报(http://www.haishu.gov.cn/info.asp?ID=13816)。
③2003年宁波年鉴。
④此数字是动态的，2007年4月的数字为596名。
⑤宁波市海曙区星光敬老协会相关资料。
⑥从各地实践看，政府直接提供（生产）居家养老服务可能是不可持续的，而向企业购买服务的价格要明显高于向NGO购买，以外来务工人员为主的家政服务员由于流动性大、语言隔阂，也很难承担对老人进行精神慰藉等服务。
⑦但海曙区政府也直接操办了一些居家养老中的工作，如政府与电信部门联系，专门为老人开通了24小时亲情服务热线，老年人遇到情况后只需要拨通81890，服务终端的电脑屏幕上就会出现有关这个老人的姓名、住址、年龄、身体健康状况、病史以及子女情况等资料，以便接线员根据实际情况作出反应。2005年，海曙区政府又定做了一批“一键通”电话机，免费安装到独居、高龄的老人家里，这种电话机的特别功能是，老人即使不说话，只要按住电话机的特定键8秒钟，接线员就可以知道老人家发生了紧急情况，从而采取措施。
⑧社区概念由德国社会学家滕尼斯于1887年提出，指由具有共同价值观的同质人口组成的、关系紧密、富有人情味的社会“共同体”。
⑨如社区“日托”中心的日常运行主要靠社区的义工。社区通过民间自治提供集体物品已经成为一种值得注意的倾向。
⑩此处指的是义工服务队伍的自组织及其与社区、敬老协会、政府之间关系的“自组织”，义工不是接受命令而是志愿地嵌入了一个协作网络中。
(11)一个重要的事例是，最近区政府正在就提高居家养老服务员收入标准和扩大居家养老政策受益面的问题，与敬老协会和社区进行磋商；政府官员认为，单独决策可能会使报酬提高得不到相应的回报，而没有其他行动者的支持，受益面即使看上去扩大了，服务质量也是难以保证的。
(12)关于“非实质性参与”“象征性参与”和“完全型公民参与”概念参见文献[16]。
(13)宁波的社区建设实践走在全国的前列，2002年被授予“全国社区建设示范城市”；2003年，宁波市非营利组织有4000多家，其中社会团体1281个，占浙江全省的13%左右，居全省第二。不过，星光敬老协会却是为了实行政府购买居家养老政策而成立的，这折射了政府可能并不习惯与一般非营利组织进行合作。
(14)在海曙区2006年共约10亿元政府可支配收入中，有大约70%被用于社会管理和公共服务（不含公务员和教师的工资支出）。