关于国有企业改革的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有经济在社会主义市场经济中的地位和作用
如何通过深化国有企业改革，逐步建立起现代企业制度，目前在实践和理论上都面临着一系列难题，其中一个首先需要明确的就是国有经济在社会主义市场经济中的地位和作用。这个问题不解决好，国有企业改革在方向上就可能出现偏差。
在我们正在建立和逐步完善的建立社会主义市场经济体制中，国有经济应当处于一个什么样的位置？过去我们实行计划经济，在理论上有个说法，即计划经济必须以公有制作为基础，而公有制又以国有制为主体，集体所有制也要向国有制过渡，这样才能保证计划经济的运行。然而，实践证明这种作法是低效率的。改革以来，我们在逐步改革计划经济管理体制的同时，在所有制方面推行以公有制为主体、多种经济成份并存的新政策，这个新政策是改革以来我国市场经济的发育和经济繁荣的最重要的条件之一。可以设想，如果我们抱住老的作法不变，不允许发展多种经济成份，那么，就不可能有乡镇企业、城市集体和合作企业、个体和私营企业以及“三资企业”的蓬勃发展，也就不可能有十几年来我国经济名列世界前列的快速增长，因为目前我国一半以上的工业产值、2/3以上的国民生产总值，是由非国有经济成份创造的。
然而，这种变化并不意味国有经济不再重要，或者可有可无。即使在西方市场经济国家，也都存在着一定比重的国有经济，在有的国家、有些时候，国有经济的比重还相当高。这是因为，尽管从总体上看，市场经济要优于传统的计划经济，但这并不是说市场经济没有缺陷、包括某些严重的缺陷。在市场经济中，总有一些企业、个人和市场做不了、做不好、不愿做的事情，而这些事情对整个国民经济的发展又至关重要。具体的说，需要国有经济进入的领域包括：(1)具有显著外部性，即自身效益不一定好，但社会效益明显的领域，如基础科研和教育、国防、环保部门以及某些大型交通运输和水利设施工程；(2)自然垄断部门，如城市供水和煤气、电力、通讯，以及某些严重稀缺的自然资源生产部门；(3)信息严重不对称的部门，如部分金融和医药部门；(4)仅靠市场力量难以筹措大量资金、承担较高风险，具备雄厚科研力量的某些基础产业、支柱产业和幼稚产业。
与以前相比，国有经济的战线会适当缩小，即由过去的面面俱到，转变为主要在事关国民经济全局的关键领域发挥作用，以保证社会主义市场经济新体制高效率地运行。当然，这是一种从经济理论的角度来看比较理想的状况。就我国现阶段的实际情况看，国有经济的改革还是要立足于我国的具体国情。我们是在国有经济占主体地位的条件下开始改革的，目前国有经济的比重还比较高，国民经济中的基础产业和骨干产业大都是国有经济，国有经济体制转轨中存在着一系列历时已久、难度很大的问题，因此，国有经济作用领域的调整可能需要一个相当长的时期。进一步看，我们实行的是社会主义市场经济，其中的“社会主义”在经济是要由公有制和共同富裕两个特征予以体现，而这两个特征都与国有制有很大关系。国有制是公有制的重要组成部分，也是实现共同富裕的重要手段。在这一点上，我们和西方市场经济国家是有区别的。与它们相比，在我们建立的社会主义市场经济中，国有经济的比重肯定是要高一些。从一定意义上讲，国有经济对经济全局还会发生决定性作用。
二、如何正确认识国有产权制度改革
在明确了国有经济在社会主义市场经济中的地位和作用后，接下来的一个问题是如何更有效地发挥这种作用。不论国有经济的分布作什么样调整，国有资产处在什么领域，都面临着一个提高国有资产经营效率的问题。而这一点必须通过国有资产管理经营体制的转换才可能实现，这样就涉及到了国有资产产权制度的改革。从企业的角度看，产权制度构成了整个企业制度的基础，产权关系理不顺，企业内的其他关系也很难理顺。在国有产权改革问题上，目前意见分歧比较大。有的同志对这方面的改革抱有很大疑虑，认为搞产权制度改革最终要滑向全盘“私有化”一边，近年来国有资产的流失加重了这些同志的疑虑。也有这么一些人，他们确实把国有产权改革看成是一个“化公为私”的过程。虽然上述两部分人考虑问题的出发点不同，但在“产权改革等于搞私有化”这一点上实际上是相同和相似的。这样就引出了一个问题：在坚持公有制、不搞“私有化”的前提下，有没有产权改革的必要性和可能性？经济理论和实践经验已对此作出了肯定的回答。
在“产权改革等于私有化”的认识的背后，实际上隐含着“私有制肯定比公有制效率高”这样一种判断。这个判断是不符合实际的，是形而上学的。无庸讳言，私有经济有其特点和某些优点。改革以来，我们允许并适当鼓励个体和私有经济的发展，对外开放中引进的大量外资是属于私有的，目前我国居民手中持有的两万多亿金融资产在性质上也是属于“私有”的。可以说，个人或“私有”经济成分目前在我国经济生活中已发挥着相当重要的作用。今后我们仍然要继续坚持适当鼓励和支持个体和私有经济成分发展的政策。但这并不意味着私有经济一定优于公有经济，甚至要由私有经济“包打天下”。正如我们前面说过的，在逐步建立和完善的社会主义市场经济新体制中，包括国有经济在内的公有制经济具有不可替代的重要作用，在国民经济发展中还是要占据主体地位。这一点已经被我国改革开放十几年以来的实践经验所证明。这一时期我国经济的快速发展，主要还是由公有制经济成分推动的。因此，即使仅从效率角度考虑，也无法得到私有经济优于公有经济的结论。正确的认识可能是，不同的所有制成分在不同领域有各自的优势，从总体上看，公有制经济成分要占据主体地位。当然。我们坚持公有制并不是仅仅从效率角度考虑问题，还考虑到社会公平，考虑到我们的制度特点。
另一方面，我们强调社会主义市场经济中坚持公有制的重要性，并不是说要坚持与计划经济相适应的旧的公有制形式，不是说旧的公有制形式不需要改革或改革的余地不大。相反，只有对旧的公有制形式、特别是国有制形式进行根本性的改革，才可能在社会主义市场经济中真正有效地坚持包括国有制在内的公有制。就国有制改革而言，应主要解决好如下几个问题：
第一，要确定的人和机构对国有资产切实负起责任。从理论上和法律上说，国有资产属于全体人民。由于操作成本过高，全体人民不可能直接管理经营国有资产，于是就产生了经济学上所说的委托一代理问题。以往许多政府部门都管国有资产，但出了问题、亏本赔钱，板子打不到具体人的屁股上。就连现在已经搞了股份制改革的企业，究竟谁来当国家股股东的问题仍然没有解决，国有资产管理经营体制的改革，必须下功夫去解决对国有资产切实负责任的问题。要有那么一些人和机构，他们的实际利益与国有资产的经营状况息息相关，国有资产经营得好，就能得到好处，包括相应的经济报酬；经营得不好，就要承担相应的经济风险和行政、法律上的责任。这方面改革以来我们进行了一些探索，在理论上也提出了不少设想。应当继续进行多种形式的试验，不要急于下结论。国有资产有2万多亿，全由国务院来管显然是不切实际的，应当实行分权管理。在传统的计划经济中，国有资产也不是全由国务院直接来管，否则便不会有所谓“条条块块”的问题。在新的历史条件下，如何形成一种有效的国有资产分权管理制度，既能调动地方和企业的管理经营国有资产的积极性，又不致于形成新的地区割据，是一个难度较大的问题。现有两种方案可以考虑：一是大体按照现有的管理权限，在中央和地方各级政府之间合理划分产权；一是最终所有权归国务院，管理经营权以及相应的收益权长期稳定地归地方政府。看来后一种方案似乎更切合实际。解决这个问题需要把握几个原则，如遵从而不是违背市场经济的运行要求；照顾已有的利益格局；在中央和地方之间合理划分产权、该放下去的权利要不保留地放下去，该集中到中央的权利要坚决集中上来，等等。
第二，要加强国有资产的流动性。传统体制下对国有资产主要实行实物管理，资产的货币化程度很低，横向流动受到很大限制。这种状况至今没有大的改变。近些年国有资产经营状况不令人满意，相当数量低效和无效配置的国有资产不能流动是一个重要原因。前一时期国有资产产权转让中出现了通过低估国有资产等手法导致国有资产流失的情况，这理应引起我们的注意。现在有一种说法，认为不论经何种途径，国有资产转到私人手里后，效率就会得到提高因而不必过多指责。这种说法是站不住脚的。因为少数以权谋私的人把国有资产抓到手后，并不能保证他们把钱用于生产投资而不是用于挥霍浪费。更重要的是，无偿占有国有资产，是对全体人民的掠夺，是人民群众最为反感的分配不公行为。放任这种行为，实际上是对改革不负责任，对我们党和国家的前途不负责任。因此，应当制订相应的规章制度，规范国有资产的交易行为，防止和尽可能减少国有资产转让中的流失。另一方面，不能因为产权转让中出了些问题就自缚手脚，关上产权流动的大门。因为资产不流动将会导致更多的流失。为此，应当提高国有资产的货币化和证券化水平，解除对国有资产转让的不当限制，加快金融市场建设，经过一个时期的努力，逐步形成国有资产转让的正常秩序。
第三，在国有资产经营中引入积极的竞争。竞争是市场经济最重要的特点和优点之一，对各种所有制形式提高效率都是不可或缺的。实际生活中常能看到，同一种所有制形式企业因为处在不同的竞争环境中，效率状况会有很大的不同。对国有制来说，竞争的重要性就更为突出。除极少数特殊企业外，由一个国家股股东独资经营，或一个国家股股东垄断性持有股份往往会降低效率，不单这一点与私人资本所有者有很大不同。在私人资本所有者那里，独资经营和垄断性持股不会产生明显地激励不足问题，而对国家股股东来说，独资经营和垄断性持股容易导致行政干预、负责不力、原谅或包庇错误等行为。
三、加快推进国有企业的体制转轨
国有企业体制转轨的目标从总体上说是实行现代企业制度。目前对现代企业制度的含义有一些不同的理解。有的观点认为，现代企业制度是指公司制度，特别是指股份有限公司制度，其典型形态是19世纪末本世纪初发展起来的、以所有权和经营权相分离、受雇的经理阶层支配企业为特征的公司制度。另一些观点则认为，公司是现代企业制度的重要形式，但不是唯一的形式，现代企业制度还应该包括现代市场经济中通行的其他企业组织形式，如合伙企业和独资企业（单个业主制企业）。这些问题可以继续讨论。在前一阶段推行现代企业制度的过程中，似乎存在着一种把现代企业制度等同于公司，把公司又等同于上市公司的倾向，一提搞现代企业制度，就要搞上市公司。从国外市场经济国家的实践经验看，公司在全部企业总量中通常并不占多数，而在公司企业中，直接到证券交易所上市的仅有千分之一二。把现代企业制度等同于上市公司的倾向，在理论上是站不住脚的，在实践中则可能导致混乱，对现代企业制度的推行带来不利影响。
进一步看，在需要国有经济进入的行业中，应当根据不同行业的特点，选择不同的具体企业组织形式。对国防、航天、造币等直接关系国家安全和有特别重要性的部门，应采取国有独资公司的形式；对城市公用事业、电力、通讯、铁路以及其他具有自然垄断特点的部门，应主要采取国有独资公司和国有资本控股的公司形式（但不排除少量非国有资本以适当方式进入）；对在国民经济中占据重要地位且有一定垄断性的基础产业和支柱产业，如石化、钢铁、汽车等行业中的大型企业，可采取国家控股和参股的股份有限公司形式；而对一般竞争性行业中的中小型企业，国有资本则没有多少必要进入，已经进入的应通过适当方式逐步退出。
在国有企业体制转轨的方式上，近年来各地进行了多方面的探索，如外资嫁接、“一厂两制”、兼并、收购、出售、“退二进三”（让出城市黄金地带第二产业转入第三产业），有些企业经改造成为不同的公司形式，有的地方还试行股份合作制。这些探索不同程度地取得了成效，有些成效还相当显著。应当继续鼓励多种转轨方式的探索，而不宜简单套用单一模式。中国这么大，企业的情况千差万别，用一种模式去套难免出问题。但从中长期看，从现代企业制度逐步完善的趋势看，实现转轨后的企业组织制度形式应当尽可能地符合规范要求。正确处理多样化和规范化的关系，是企业转轨过程中的一个重要问题。这个问题实际上涉及到对改革过程中不同主体的作用及其相互关系的理解。与企业改革有关的原则、政策、法规等，必须也只能由政府、在许多情况下由中央政府来确定，如确定现代企业制度的目标，制订《公司法》之类的法规等。某些与企业改革相关但直接受制于政府的改革，如政府机构改革、财税改革、银行改革等，也必须由政府来进行。除此之外，某个企业究竟应当采取什么样的具体企业制度形式，应当与哪些企业兼并或联合，应当通过何种方法甩掉历史包袱实现企业转轨，在诸如此类的问题上，最了解情况从而最有发言权的是那个地方的干部和群众。许多实践经验证明，比较符合实际从而生气勃勃的企业制度形式往往是由处在第一线的干部、群众，特别是他们中间的企业家创造的。
从前一段推行现代企业制度的情况看，主要的障碍来自于以往计划经济时期遗留下来的、多年来一直未能解决的一系列深层难点问题，这些问题除了前面说过的国有产权制度改革外，还有如下几个。
一个难点是大量富余人员的安置。目前一般估计国有企业的富余人员占职工总数的30%以上，有些估计还要高一些。不难设想，一下子使如此规模的富余人员流向社会，将会造成任何政府都难以承受的社会和政治问题。在目前企业转轨时期，对开放劳动力市场解决富余职工的再就业问题，不宜抱过高期望，着眼点还是要放在开辟新的就业门路上。由于农村大量劳动力向非农产业的转移，加上每年有不少新增劳动力进入就业期，目前和今后一个时期我国的就业形势相当严峻。通过开辟新的就业门路安排大批富余人员，显然不是件容易的事情。
另一难点是与安置富余人员相联系的建立社会保障制度问题。旧企业制度的特点是，不仅政府对企业承担无限责任，企业对职工也承担了近乎无限的责任，就业、福利、保险三位一体、货币化的工资只是职工实际收入一个不大的部分，此外的住房、医疗、养老、子女入托入学乃至就业（通过“子女顶替”）、其他生活福利设施、部分实物分配都直接依赖于企业。这种通过企业办社会而形成的以企业为中心的保障制度，造成了职工对企业的全面依赖。企业对职工承担了近乎无限的责任，负担过重，不少老企业两个在职职工养一个离退休职工，这种情况在一些老工业基地就更为突出。近些年在建立社会保障体系方面作了一些努力，但尚未取得大的进展。其中的一个主要问题是资金缺口很大，通过现有渠道筹措到的资金远不能满足需要。
再一个难点是企业沉重债务负担的解脱。80年代初“拨改贷”以来，国家基本上停止了对已有企业的资本金注入，而以银行贷款的方式维持企业的生产和投资。这样一方面造成了产权关系的混乱（其突出表现是在企业用银行贷款投资所形成资产归属上的混乱）；另一方面又使企业资产结构中负债比例过高，使企业还本付息的负担很重。问题的严重性还在于，相当一批长期亏损、资不抵债且扭亏无望的企业，依赖于银行贷款“输血”得以度日。对这些企业来说，向银行还债基本上是没有希望的。如何在这种复杂的情况下，结合银行体制改革，逐步解脱企业沉重的债务负担，显然是难度很大的事情。
上述几个难点的解决需要付出很大努力，花费相当长时间，对此应当有充分的估计。尽管如此，对这些难点问题不能回避，必须积极创造条件使之得以解决。
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