19世纪后期美国城市“老板”兴起原因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,美国论文,后期论文,老板论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
19世纪后期，一种被称为“老板”或“头头”的职业政客成为控制美国城市政治生活的关键人物。这种人作为政治核心人物通过其控制的政治组织操纵选举，控制城市政府。他们一方面利用自己的影响与权势大搞权钱交易、贪污受贿，使其形象成为政治腐败的象征；另一方面他们也对社会上生活陷于困境的广大下层人民提供生活帮助，使其活动具有“人性化”色彩。本文拟就这种城市“老板”在19世纪后期美国城市政治舞台上兴起的原因进行探讨。
一
从社会功能的角度来分析，19世纪后期美国城市“老板”的兴起是由于这种人顶替了城市政府的社会功能的结果。面对当时城市快速发展而产生的各类大量的城市问题，城市政府由于本身的软弱涣散而无力去解决，难以承担其本应承担的管理社会、服务社会的责任。正式政府社会功能的失落便会有非正式的机构或人物来代替它发挥功能，在当时的美国城市中，这个代替者就是城市“老板”。美国学者罗伯特·K ·默顿就此而下的结论性评语是：“用较概括的话来说，正式结构的功能缺乏导致了一种替代结构（非正式的）略微更有效地来满足现存的各种需求。不管其具体历史起源是什么，政治核心是作为一个为满足人口中各种集团从其它方面未能得到满足的需求的机构而存在的。”〔1〕
美国城市问题的大量产生是城市快速发展引起的。19世纪是美国社会高速城市化时代，来自海外的移民和农村人口大批涌入城市，导致城市人口的迅猛增长。美国学者巴利·W ·帕森在其所著的《美国经济史》中写道：“从1790年到1890年，生活在城市区的绝对人数增长超过100倍，从20万人增长到2200万人， 城市化速度最快时期于该世纪中间或大约1840年以后到来。在1790年，仅有5%的美国人是城市人， 半个世纪后其人数增加到11%，而1890年城市人口增加到35%。”〔2 〕由于外来人口大量涌入城市，导致了各类城市问题的出现，如城市就业问题、住房问题、卫生问题、公共设施建设问题等等。由这些问题而进一步引发了城市贫困问题、疾病流行问题、社会治安与犯罪问题等新派生问题。这些问题由于直接制约城市人的生活而无法回避，形势要求有人和机构来出面协调解决这些问题。
政府作为社会管理机构当然应该承担解决社会问题的责任。但是19世纪的美国城市政府则由于本身的软弱涣散而无力承担解决当时城市问题的责任。造成当时美国城市政府软弱无力的原因是城市政府体制的设置不当。美国的城市是在北美大陆的经济开发过程中建立和发展的，但是从法律地位来说，美国城市却是州议会的创造物，州议会通过颁发特许状来建立城市政府，并规定其政府机构设置与权限。在限权政府和权力部门相互制约的政治思想指导下，通过州议会特许状建立的城市政体在19世纪是一种“弱市长—议会制”。在这种政体中，市议会既是立法组织又是行政组织。除了制定政策外，市议会还任命政府官员，如城市工程师和城市律师、市议会成员也担任一些当然性官职。市议会的下设委员会通常还安排预算并任命查帐员，由其负责预算的支出管理。在这样的议会中市长的软弱不是由于其缺少政策制定权，他们能够推荐立法，一般有否决权，能主持市议会，他们缺乏的是行政权。市长的人事任命权很有限，通常几个主要的城市官员由直接选举产生，一些由非选举产生的职位通常又是当然性职位。甚至州长和州政府官员也可以作出任命官员的决定，如任命警察总监。在这种政府体制中，各部门相互独立且不受市长管辖。这就使得城市政府各部门不可能协调一致对社会问题的解决采取一致行动。政府组织实际上处于瘫痪状态，根本不具备完整的社会功能。美国学者查尔斯·R ·安得廉在其所著的《治理美国城市》一书中就此评论道：“拥有很有限的任命权及甚至更少免职权的市长不是一个真正的首席行政官。没有什么官员对城市的各种活动进行协同。……各个部门可以自行其事，无人被授权进行协调。所有这些机构独立的后果是使城市政府变成一系列许多小政府而不是一个城市政府。有一个负责公园的城市政府，另有一个负责图书馆的城市政府，再有一个负责机场的政府，还有一个负责下水道污物清理的政府，等等。”〔3〕
城市政府由于软弱涣散而无力承担起解决城市问题的责任，时代的需求便导致了这种城市“老板”人物的兴起。城市“老板”之所以兴起并控制城市社会生活在于其承担起了当时政府结构所承担不起的社会责任。默顿指出：“老板关键的结构功能是组织、集中和保持那些现在遍布我们的政治组织中的散乱的权力碎片处于良好的工作状态。依靠这个集中的政治权力组织，老板与其机构可以满足较大社区内各种亚集团的由合法设立和文化赞同的社会结构所未充分满足的需求。”〔4 〕正是由于这种功能顶替，城市“老板们”才为自己的存在找到社会合理性。
二
19世纪后期美国城市“老板”兴起的第二个原因是当时的城市社会状况为“老板”的兴起提供了历史机会。这种历史机会包括两个方面：一方面是城市传统的统治集团将其创业活动集中到经济领域，放弃了其传统的城市政治领导地位，结果在城市政治舞台上造成了权位真空；另一方面是大批新涌入城市的移民为生活问题所困扰，根本无心无力关心政治问题。由于“老板们”对他们提供生活帮助，所以他们在选举中就支持城市“老板”，他们的投票支持就把“老板”推上了城市统治地位。
19世纪中期以前的美国城市是商业城市，美国本土出生的白人商人和工匠是城市的传统统治集团。然而19世纪美国经济的快速发展，新的自然资源的开发利用，新技术、新发明的大量出现，加上各级政府对经济开发的资助与支持，使得那个时代的美国出现了大量的发财致富机会。大量前景诱人的经济机会吸引了城市传统统治集团的注意力。由于忙于自己的经济创业活动，使得他们失去了对政治活动的关心。查尔斯·N·格拉布指出：“对财富的极端竞争追求已经吸引了这些公民， 没有给他留下照料公共事务的时间；它甚至鼓励了他缺乏公共精神并且将此几乎变成一种美德。商人有他们自己的事务要照料，对于政治要求则剩有很少时间去关心。”〔5 〕这种本土生长的白人统治集团由于自动离开了城市统治地位，就造成了城市政治舞台上的权位真空。
与城市传统白人统治集团离开其政治职位同时发生的事情是大批涌入城市的外来移民未能真正行使其民主政治权力。19世纪美国城市人口的迅速增长主要是外国移民和农村人口涌入城市的结果，其中外国移民的比例最大。这一点可由下列数字说明。
城市人口增长来源（百分比）〔6〕
时期外国移民 农村移民 自然增长
1800～183031%
36%33%
1830～18607913 8
1860～19105436 10
这些外国移民远离故土来到对他们完全陌生的异国城市中，首先需要解决的是如何生活下去的问题。他们需要找到工作，找到住房，安置家庭生活。然而在弱肉强食残酷竞争的资本主义社会里，生活问题的解决并不容易。当他们的生活陷于困境时，谁能对他提供帮助，他们就感激谁，支持谁。城市“老板”在当时就扮演着生活救助者角色。查尔斯·N ·格拉布指出：“一个对市政厅有些影响力的人能够为那些人做很多事情，如果他做了，其影响力就可指望着他们在投票中表达的感激之情而增长。在一个穷人身处牢狱的情况下，他需要法律帮助。在人处困境之时，他需要有人能使其家室的取热照明设备不被拆走。他需要有人帮助他为自己和他的孩子找到工作。这些服务就由老板们来提供。”〔7〕这样，他们当然就得到外来移民的拥护和支持。 通过“善人”角色的扮演，“老板”就找到了自己的群众基础。
城市下层人民对“老板”的支持是通过选举来发挥作用的，这就涉及到普选制在城市确立的问题。美国建国时各州确立了选举权的财产资格限制，即只有拥有一定量财产或纳税的白人男性才有选举权。以后，这种选举权资格限制逐渐取消，到1860年，没有一个州把拥有财产作为享有选举权的条件，只有四个州还把交纳一定的税额作为投票的条件。至此，成年白人男子选举权得到普遍确立。这种普选权的确立使得受过“老板”恩惠的人可以用选票来报答“老板”的恩情。而这正是“老板”所需要的。就这一点来说，城市“老板”是男性白人普选权确立的产物。查尔斯·R·安得廉指出：“如果贫民区的普通男性工人没有选举权，就象19世纪30年代和40年代时期那样，那么19世纪其余时代的城市政治模式将与其实际情况大不相同。”〔8〕
三
无论是社会需求还是历史机遇都只是“老板”兴起的外在条件。除此之外，城市“老板”兴起的一个不可缺少的内在条件是这种人的特殊政治才能。人的才能不是天生的，生活环境的影响与实际工作锻炼是增长个人才能的现实途径。“老板”特殊政治才能的形成正是他将政治活动职业化的结果。他们专门研究政治权术，培养自己的政治特长。当社会上其他人由于创业或生活所迫而漠视政治活动时，这种人却成为政治活动专家。他们把政治活动作为自己的专业并对此津津乐道。一个名叫乔治·华盛顿·普伦基特的纽约“老板”就说：“政治是与杂货或干货或药品生意一样的正常事务。从事这种事务你必需接受培训，否则肯定失败。假设一个对杂货生意一窍不通的人突然去干这种生意并且试图按他自己的思想去干，他能不把事情弄糟吗？”〔9〕他在19 世纪末写的《关于实用政治的通俗谈话》一文中写道：
“在纽约或者其它地方，没有任何政客跟塔姆梅尼协会的地区头头完全相似，或者象他那样办事情。这种人照例是除去政治之外，别无它业。他一年到头日夜玩弄政治，他的总部的牌子写明‘从不休息’……。
“是个慈善家？决不是。他只是无休止地玩弄政治。
“他是在塔姆梅尼协会培养起来的，懂得如何打动广大选民的心。他并不想开动选民的脑筋。”〔10〕
这些人是怎样在其日常生活中玩弄政治和打动选民的心的？从普伦基特写的一则工作日记中可以看出他们生活的一些情况：
“清晨两点：从睡梦中被门铃唤醒，来到门口，见是一位酒吧招待员，对方请他前往警察局保释一位由于违犯税务法而被捕的店主。交了保并于三点钟回家上床再睡。
“清晨六时：被行经房前的救火车惊醒。匆忙赶至火灾现场，因为按照塔姆梅尼协会地区头头的习惯做法，必要时就应支援火灾受害者。遇到他选区的几位队长，他们受命时刻注意火灾，因为火灾是赢得选票的大好时机。发现一些因火灾而无家可归的住户，把他们接到旅店，给他们吃穿，替他们安排临时住处，一直到他们能够租赁到新的寓所……”〔11〕
正因为城市“老板”通过这种个人出面帮助生活遭到不幸的人，使得城市政治生活具有了人格化和人性化色彩。当然，“老板们”的这种行为是醉翁之意不在酒，这是他们的政治活动，意在争取选票。
城市“老板”当然不仅仅是为社会下层人民提供“服务”，他们对于社会上各类人都提供“服务”，以换取各种回报与支持。美国史学家纳斯·杰弗里指出：“在一个城市扩张的时期，老板们分配恩赐的工作以换取选票和对政党核心的捐助。他们把街道铁路、燃气管道线和其他公用设施的特权以及建筑合同赠给地方企业以换取回扣和其他好处。他们还口头把已设计的城市改造的位置告诉关系不错的房地产商。更坏的是，老板们从沙龙、妓院和赌博俱乐部的所有者那里收受好处，而回报以为他们提供警察保护、保释和影响法庭。”〔12〕他们的这一方面活动就使其形象成为腐败的象征。不过在当时的美国，搞腐败是一种“正常”的社会活动，腐败是社会运行的润滑剂，谁善于搞腐败活动谁就能事业有成出人头地。“老板们”善长于腐败活动，这也是他们的一种能力。这种能力正是他们事业成功的必需条件。
总上所述，美国城市“老板”的兴起是社会需求、历史时机和个人才能三者结合的产物。由于城市政府机构软弱涣散无力解决大量复杂的城市问题，导致了社会对强有力政治人物的需求；由于传统统治集团离开了城市政治舞台造成了权位空缺，由于大批外来移民背景的城市人为生活所困对“老板”的帮助给予在选举时投票支持的回报，这就为“老板”的兴起造成了历史时机；“老板们”善于拉拢社会上各个阶层的人，是他们将政治活动职业化的结果。政治职业化使他们成为政治专门“人才”，因此有能力去填补城市政治舞台上的权位空缺。这三方面的结合，自然就使“老板”成为城市政治生活中的关键人物。
注释：
〔1〕〔4〕小亚历山大·B·卡罗编辑：《美国城市史》第3版，牛津大学出版社1983年版，第183、182页。
〔2〕〔6〕巴利·W·玻森：《美国经济史》， 纽约麦克米伦出版公司1981年版，第323、326页。
〔3〕〔8〕查尔斯·R·安得廉：《治理美国城市》第5版，麦克格罗—希尔图书公司1977年版，第157～158、60页。
〔5〕〔7〕〔9〕查尔斯·N·格拉布：《美国城市史》第3版， 纽约麦克米伦出版公司1983年版，第223、226、223页。
〔10〕〔11 〕丹尼尔·布尔斯廷：《美国人：民主历程》，三联书店1993年版，第299页。
〔12〕纳斯·杰弗里：《美国人，创造国家和社会》第2卷， 纽约哈珀与罗出版商1986年版，第650页。