关键词：城乡规划；伦理道德；公共管理；体系；问题；对策
城乡规划本质上一种公共政策，而城乡规划管理则是属于公共管理，其根本出发点是维护公共利益。在城乡规划管理的过程中，受到各种伦理冲突的影响，使得城乡规划的目标难以实现。
1 城乡规划管理中的伦理问题
1.1 政府组织的伦理冲突问题
在城乡规划的建设和发展过程中，地方政府承担着主导作用，而且拥有绝对的权力，对区域内的国有经济具有控制权。政府的一些决策在本质上应该以公共利益为出发点，但在实际的操作中，受到一些主观和客观因素的影响，比如地方经济指标、官员政绩等方面，违背了公共利益，与公众预期产生了冲突。
当前，政府部门在城乡规划管理中，既充当“裁判员”，也是“运动员”。政府部门对行业管理具有绝对的权威性和强制力，一方面是通过相关制度来强化内部管理，另一方面是通过一定的制度来解决市场管理问题。城乡规划的发展一般由政府来主导，一定程度上体现了政府的主观意识，也有干预理念。同时，在市场经济的作用下，地方政府更需要经济发展，受到发展模式的影响，依然存在谋求政府利益最大化的动机。可能会为了更快的带动经济的发展，对规划的权威性就不太重视，甚至忽视。在这种因素的主导下，随意突破规划、更改规划等现象时常发生。
1.2 规划师的伦理冲突困境
城乡规划师所代表的利益不同，其本身的身份也就不同，很容易就形成身份上的冲突。城乡规划师在管理中基本可以分为三种：一是单纯的从事规划设计的技术人员，他们只是负责将理想性的规划设计成规划方案，供建设者参考选择，他们并不参与最终的决策。二是拥有行政审批权限的规划管理人员，负责规划的具体实施的把关作用。三是参与政府规划决策的专家，他们对规划有部分建议权。
设计理论的根本在于规划师的权力。规划师存在于城市建设发展的全过程，从开始的规划理念、规划决策、设计方案、开发建设、后期修缮等各个阶段都有规划师的参与，而不是通常认为规划师只出现在设计过程中。规划师从事规划行为的依据一般是规划有关法律法规、规划原理和方法等理论，再结合实际情况作出合理的规划。规划师的规划行为一般都是理想化的，描绘了十分美好的蓝图，但并没有完全的得以实现。理想与现实的差距是规划师面临的一大难题，城市的发展需要规划师的助力，但不是根本。当然，人们对环境的适应能力是惊人的，规划师并没有因为现实的差距而退缩，依然一次次的描绘着美好的蓝图，充分的体现着自身的规划理念，不断寻求着与现实的契合点。
1.3 体制机制的伦理冲突问题
政府利益包含两个方面：一是公共利益；二是自身利益。其中公共利益在政府利益中是排在首位的，也是最本质存在。而自身利益主要是满足政府正常运行，通过特定的权力而获得的正当利益；同时也可能包括一定的不正当利益。
公众利益，指的是公众所应该拥有的根本利益，也是基础的利益。公众利益的实现需要依靠政府的工作，社会的进步、经济的快速发展、环境和交通等民生项目的治理都体现着公众利益。 政府是公共管理的主体，其职责是维护公共利益。但当前以经济建设为中心，发展是硬道理的社会大背景下，地方政府为了经济增长、完成考核指标任务，除了基本税收外，不得不寻求其他经济来源，最直接的就是征收农用地、出让或拍卖国有土地使用权，以此来弥补财政支出。在这一系列的动作中，最常见的就是随意更改规划，影响了公众利益。城乡规划存在的目标就是为了实现公众利益，也就是说城乡规划是服务于公众利益。
公众是社会的主体，他们希望通过更好的城乡规划建设来提高自己的生活质量，因此他们也希望更多的参与到规划的决策中来，以更多的了解和掌握发展方向。但目前城乡规划的制定和实施过程中，公众参与度还不是很高，同时因规划问题而引发的纠纷和维权活动越来越多。
2 城乡规划管理伦理冲突成因
2.1 公共管理的伦理缺失
公共管理伦理在社会进步发展的过程中，起着十分重要的作用。伦理是作为一种意识形态存在的，是判断道德行为和道德准则的重要标准，能够反映基本的公共利益。因此，公共管理伦理的发展对城乡规划管理的实施有着深远的影响，但在实际规划管理中，各种伦理冲突的发生，导致了部分政府组织和行政管理人员伦理的道德失范，违背伦理的现象经常发生，需要剖析其中的原因，加强伦理建设，提高伦理素养，推动城乡规划有效合理的发展。
经济的快速发展。伴随着我国经济体制改革的深入进行，社会经济得到了快速发展和提高，从而导致社会组织结构发生了一定的变化。第一，社会利益群体增加，原来的社会阶层发生了极大的变化，出现了各种利益群体；第二，城市化的进程逐步加快，形成城乡二元经济结构，发展差距也在逐步加大；第三，收入差距逐渐变大，阶层之间、城乡之间、城市之间都出现收入差距加大的现象。由经济快速发展所引起的社会组织结构的一系列变动，直接造成了利益群体多样化和社会关系复杂化，同时也出现了价值观的扭曲，容易出现精神上茫然，急功近利的思想不断出现，正在严重的蚕食我们的伦理精神，逐渐也就会导致公共管理伦理失范行为的了。
2.2 公共管理伦理建设滞后
伦理道德失范的发生，不仅仅是制度不完善和体制不健全两方面的原因，同时还有监管体制的匮乏的原因，然而更重要的应该是制度和体制本身存在的问题没有得到重视和解决。当前，我国政府的行政管理主要依靠的是行政命令，而不是依靠制度来管理，这就直接造成了制度建设的缓慢，不能有效的解决管理中的实际问题。民主集中制，是我们的基本原则，但民主化的程度还不高，公众的参与性不强，导致了缺乏公众的监督。
法律体制不够健全，我国的法律体系还没有完善，法律的权威性还没有得到体现，法律依赖于政府的现象依然存在，并没有做到真正意义上的司法独立。市场经济体制的基础尚且薄弱，也促使了伦理道德失范。地方政府拥有决策权、执行权和监督权，权力的集中便于公共事务的日常处理，但缺乏权力的监管，很难保证权力得到制约。在市场经济的大背景下政府应该转变职能，从发展经济的政府转变为服务型政府，由市场去管理。但目前，政府的职能尚未转变，政府干预的现象已成常态，直接影响了效率，更多的是权与钱产生了联系，发生权钱交易、贪污腐败、权力寻租等伦理失范问题。
3 城乡规划管理伦理冲突对策
3.1 加强道德修养
强化公共管理者的道德修养，培养自身的责任意识，依法履职，能够正确处理个人利益与公共利益之间的矛盾冲突，防止失范行为的发生，推进公共管理伦理的建设发展，使公共利益得到完全的保障。
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3.2 提高职业素养
规划管理人员作为城乡规划的直接参与者，他们对于城乡规划的发展起着至关重要的作用，他们的个人职业素养也就显得尤为重要。强化规划管理人员的职业素养，是解决规划管理伦理冲突的有效途径。
城乡规划管理在现阶段还是一种行政行为过程。从规划编制到规划审批再到规划实施，直到最后的规划验收，都是在行政管理体制下完成的。在这种模式下，制度还没有完善健全，公共利益无法得到完全的保障，这时就需要体现规划管理人员的职业素养，坚持初心，守住原则底线，凭借良好的道德品质和优良的职业素质维护公共利益。
城乡规划行政人员在履职的过程中，首先需要做到的就是依法行政，法律是我们的底线；然后就是良心，作为一个人，良心是道德存在的一种形式，所有的道德表现形式都源自于自身的良心，需要换角度思考，从良心出发。规划管理人员在面对权力时，需要有讲真理的勇气，坚持原则，凭良心做事，正确处理公共利益和私人利益之间的关系，不屈服于错误的领导指令，不受利益诱惑，客观公正的从事规划管理工作。
3.3 树立正确的核心价值观
“为人需要品德，从政需要官德，需要每一个人都有内化于心、外现于行的核心价值观。”城乡规划建设，从本质上讲，就是价值观选择的一个过程。规划目标、范围的确定、规划方案的选择、规划的实施和管理等，都离不开伦理导向，其基础就是价值观的选择。城乡规划，属于公共管理中的公共政策，应该坚持公共利益原则、公共责任原则、公平正义原则、以人为本原则等四个原则。城乡规划的核心价值观应该就是服务，服务公共利益。在规划编制过程中，首先需要的就是合规性，城市的发展需要符合自然规律、经济规律、社会规律等多个方面，科学编制规划，有效指导城市发展，坚持以人为本，维护公共利益。在规划的实施过程中，需要统筹协调政府利益、开发商利益、众利益等多方利益，规划管理人员需要牢记公共责任，坚持公平正义，正确处理好公共利益和个人利益之间的冲突，树立正确的城乡规划核心价值体系。
3.4 伦理体制的建设
3.4.1 加强城乡规划部门的伦理制度建设
规划行政部门的伦理建设的重点是规划制度的伦理建设。无论是地方政府，还是规划主管部门，应该加强对城乡规划管理的研究，明确职责范围，并制定相应的伦理标准，将公共管理组织的伦理要求与公共管理者的伦理要求作出区分，拓展城乡规划管理伦理体系的层次和覆盖范围。还需要加强组织文化建设，公共管理伦理建设需要一定的文化积淀，积极的组织文化建设有利于城乡规划管理的开展，因为管理模式取向包含了情感、认知、意识等众多的文化因素。在正义的组织文化中，非正义的管理行为会得到纠正，正义的管理行为会得到强化。规划行政部门要加强勤政、廉政、公正、忠诚等组织文化建设，创建公平正义的文化氛围，为营造环境、强化意识、培养公共管理伦理观奠定文化基础，使公共管理者具备诸如在组织中的服从、执行工作中的人文关怀等伦理素质，作为社会成员具备协调人与人之间的动力与规范力的伦理素质，形成内在约束机制与良好管理模式取向，使其既明白其应承担客观责任，也义不容辞担当其主观责任，更公正地履行其公共管理职责，建立公共管理应有的公信力。
3.4.2 加强规划管理人员的从业伦理建设
规划管理人员的从业伦理建设，可以通过教育制度改革和专业知识提高等方面进行。无论是规划设计技术人员，还是规划行政审批人员，也包括规划决策人员，其工作的目的都是完成任务，没有能够将规划的引领作用完全实施。我们的规划管理人员重要的任务是保证规划合理，顺利实施到位。必须在传统的技术教育体系中，融入伦理内容，将两方面结合发展，明确权力的使用是有限制的，权力只能用于工作，而不能作为谋取个人私利的工具，并且认识到权力与责任是对立统一的，有多少权力，就有多少责任，不能漠视责任的存在。
3.5 制度体系保障
3.5.1 公共管理的伦理立法
目前，在法律的层面上，出现了规定与原则之间的空白，而这部分空白，对于公务员的管理来说，应是比较重要的。中华几千年的发展历史，保留下来很多优秀的道德品质，再结合当前的社会发展趋势，尽快确立公务员伦理行为基本准则，这是一项迫在眉睫的工作。最终要形成一部公务员伦理法规，通过法律法规明确道德标准、道德规范、道德评价等基本原则，使良好的道德品质成为公务员所必需具备的特质。
3.5.2 权力监督
要防止公权力被滥用，必须强化权力监督的制度建设，因为法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。对权力的监督，不只是某一方面的监督，而应当是多方面的，只有多方面才能保证全方位。法治监督、体制内监督、社会监督等监督方式，都是必不可少的。
3.5.3 加强规划管理伦理的执行监督
城乡规划管理伦理的执行监督，应当在规划管理部门中，设立专门的伦理监督机构，还可以成立非政府性质的社会监督机构。当前，城乡规划管理监督的方式，公开程度不够，社会参与度较低。由于缺乏有效的规划管理伦理监督，在城乡规划管理过程中，一些道德行为得不到约束，就会出现伦理失范的现象，给城乡规划管理工作带来了极大的负面影响。完善城乡规划管理伦理监督机制，提高公众参与度，加强伦理监督，对规划前期编制和后期实施的全过程监督，建立责任体系，规范管理人员的行政行为，督促其正确履职，从而有效的应对城乡规划管理的伦理冲突问题。
4 结论
在城市建设发展过程中，城乡规划管理有着承上启下的重要作用，城乡规划对城市的经济、文化、生态环境等各方面都应该具有指导性的意义。针对城乡规划管理中的伦理冲突问题，结合实际工作中的一些现象，运用伦理观点深刻剖析存在问题的成因，最终提出一定的对策：第一，提升道德修养。加强管理者的道德修养和职业素养，树立正确的价值观；第二，伦理体制的建设。加强行政部门和行政人员的伦理建设；第三，制度体系保障。促进伦理立法，加强权力监督和伦理监督。从根本上维护公共利益，从而使城乡规划有序、健康的发展。
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论文作者:杨阳
论文发表刊物:《建筑实践》2019年38卷22期
论文发表时间:2020/3/13
标签：伦理论文; 城乡规划论文; 公共利益论文; 利益论文; 公共管理论文; 政府论文; 管理人员论文; 《建筑实践》2019年38卷22期论文;